هزینه‌های بودجه متورم است
سال‌های‌سال است که نظام بودجه‌ریزی ایران موردانتقاد متخصصان علوم اقتصادی است. محمد قاسمی، مدیردفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس نیز از منتقدان سرسخت این نوع بودجه‌ریزی است. از نظر او نظام بودجه‌ریزی ایران عملا با قواعد و سازوکارهای غیرمنطقی‌ای که در آن وجود دارد، نمی‌تواند بودجه‌ای شفاف و قابل‌تحلیل را ارایه دهد. او در سخنانی که در موسسه دین و اقتصاد ارایه کرد، با استناد به اعداد و ارقام بودجه پیشنهادی دولت برای سال٩٤، به‌نقد لایحه تنظیمی دولت پرداخت. از نظر قاسمی برای اصلاح وضعیت اقتصادی کشور، مهم‌ترین کار اصلاح سازوکار ورود درآمدهای نفتی به بودجه کشور است. مشروح سخنان وی به این شرح است: در کشور ما مردم و رسانه‌ها توجه کمتری نسبت به بسیاری از کشورهای پیشرفته به مساله بودجه دارند. در برخی کشورها رونمایی از بودجه طی یک‌مراسم رسمی و مفصل صورت می‌گیرد که مقامات ارایه‌دهنده و تصویب‌کننده بودجه در آن سخنرانی می‌کنند. دلیل این امر این است که بودجه درواقع تعیین‌تکلیف دارایی‌های عمومی است و دولت باید مدام مشروعیت اقدامات خود را به مردم اثبات کند. در کشور ما مراسم خاصی برای معرفی بودجه وجود ندارد و خبرنگاران هم باید از این مسوول به سراغ آن‌یکی بروند تا شاید یک‌نفر توضیح مختصری در مورد آن ارایه دهد. از این جهت باید از موسسه دین و اقتصاد تشکر کرد که هرسال حداقل جلسه‌ای را برای نقد بودجه برگزار می‌کند.
معمولا در بودجه، منابع را به سه‌بخش تقسیم می‌کنند: درآمدها که درآمدهای مالیاتی و غیرنفتی در آن می‌آید، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای که عمدتا شامل درآمدهای حاصل از نفت است، واگذاری دارایی‌های مالی که بیشتر شامل مجموعه استقراض‌هایی است که دولت انجام می‌دهد. مصارف دولت نیز در مقابل به این سه‌بخش تقسیم می‌شود: هزینه‌ها که شامل هزینه‌های جاری می‌شود، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که طرح‌های عمرانی است و بازپرداخت بدهی‌های دولت که تحت عنوان تملک‌های مالی از آن یاد می‌شود. در بودجه سال آینده در مقام مقایسه با سال‌جاری، درآمدها از حدود صدهزارمیلیاردتومان به ١١٩هزارمیلیاردتومان افزایش، فروش نفت از حدود ٨٠هزارمیلیاردتومان به ٧٤هزارمیلیاردتومان کاهش و از مجموع استقراض‌ها و واگذاری سهام از ٣٠هزارمیلیاردتومان به ٣١هزارمیلیاردتومان افزایش پیدا کرده است.
در مقابل هزینه‌ها از حدود ١٥٠هزارمیلیاردتومان به ١٦٦هزارمیلیاردتومان افزایش، طرح‌های عمرانی از ٤١هزارمیلیاردتومان به ٤٨هزارمیلیاردتومان افزایش و بازپرداخت انواع اوراق از ٢١هزارمیلیاردتومان به ١١هزارمیلیاردتومان کاهش پیدا کرده است. یکی از نقاط ضعف در نظام بودجه‌ریزی ما این است که هنوز ارقام هزینه و درآمد دولت قابل‌مقایسه با هم نیستند. برای مثال اگر شما بخواهید بدانید دولت سال گذشته چقدر حقوق داده و امسال می‌خواهد چقدر حقوق بدهد، بودجه قادر به پاسخ این سوال نیست. شما برای این پاسخ باید چندین‌تکنیک محاسباتی را بدانید تا بتوانید به این سوال پاسخ دهید. متاسفانه دولت‌ها از این پیچیدگی محاسباتی برای پوشش برخی سیاست‌های خود استفاده می‌کنند. برای مثال وقتی گفته می‌شود تملک دارایی‌های مالی از ٢١ به ١١هزارمیلیاردتومان کاهش پیدا کرده، به این معنی نیست که بازپرداخت بدهی‌های دولت کاهش پیدا کرده، بلکه به این معنی است که بخشی از واگذاری سهامی که هرسال برای رد دیون صورت می‌گرفته، از بودجه حذف شده است. در بودجه، درآمدهای اختصاصی دولت از ٢٤هزار به ٤٣هزارمیلیاردتومان افزایش پیدا کرده و در مقابل؛ مصارف اختصاصی هم زیاد شده است. بخشی از این افزایش به تحول نظام سلامت برمی‌گردد. محل صرف عمده درآمدهای اختصاصی در بیمارستان‌ها و دانشگاه‌هاست. با توجه به تعرفه‌هایی که در نظر گرفته شده، پیش‌بینی می‌شود گردش مالی بیمارستان‌ها افزایش چشمگیری داشته باشد که این افزایش خود را در اینجا نشان می‌دهد. ٢٦٧هزارمیلیاردتومان بودجه عمومی با حدود ٦٠٠هزارمیلیاردتومان بودجه شرکت‌های دولتی جمع می‌شود. جمع این دوعدد نیز به‌لحاظ علمی غلط است چراکه ماهیت این دوعدد متفاوت است. به هرحال جمع این ارقام حدود ٨٣٧هزارمیلیاردتومان می‌شود که مبلغ کل بودجه سال آینده کشور است. تمرکز ما در این بحث روی بودجه عمومی دولت است. در سال آینده درآمدهای مالیاتی با رشد ٢٢درصدی از ٧٠ به ٨٦هزارمیلیاردتومان می‌رسد. همچنین صادرات نفت از ٧٨ به ٧١هزارمیلیاردتومان کاهش یافته و درآمدهای حاصل از مالکیت دولت که عمدتا شامل سود سهام شرکت‌های دولتی و... است، از حدود ١٩به حدود ٢٠هزارمیلیاردتومان افزایش پیدا کرده است. همچنین در ادامه درآمدهای حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی از حدود ٢٣ به ١٧هزارمیلیاردتومان کاهش، فروش اسناد خزانه و انواع اوراق تعهدزا از شش‌به ١١هزارمیلیاردتومان افزایش و سهم سایر منابع از ١٥به ١٩هزارمیلیاردتومان افزایش پیدا کرده است. در مقابل این، ٢٢٤هزارمیلیاردتومان در قالب سه‌سرفصل توزیع شده است. مبلغ ١٦٦هزارمیلیاردتومان به هزینه‌های جاری کشور اختصاص یافته که ١١درصد نسبت به ١٥٠هزارمیلیاردتومان پیش‌بینی هزینه‌های جاری سال٩٣ رشد دارد.
تصمیم جدید کمتر از انگشتان دست
تعداد تصمیم‌های جدید دولت در لایحه بودجه کمتر از انگشتان دودست است. در بخش درآمدهای مالیاتی، در بخش مالیات‌های مستقیم هیچ تصمیم جدیدی گرفته نشده غیر از اینکه یک‌درصد به میزان مالیات‌بر‌ارزش‌افزوده اضافه شده است. در قسمت منابع حاصل از صادرات نفت دوتصمیم جدید گرفته شده است؛ یکی راجع‌به نرخ تسعیر است که در آن مبنای نرخ ارز محاسباتی از دوهزارو٦٥٠ به دوهزارو٨٥٠تومان افزایش پیدا کرده و دوم اینکه سهم صندوق توسعه ملی که با توجه به الزام دولت به افزایش سه‌درصدی سالانه این سهم از ٢٩درصد باید به ٣٢درصد می‌رسید، به ٢٠درصد کاهش پیدا کرده است. این کاهش به علت کاهش درآمدهای نفتی رخ داده است. در نهایت در بخش واگذاری دارایی‌های مالی نیز افزایش فروش اوراق تعهدزا از شش به ١١هزارمیلیاردتومان است و همان‌طور که گفته شد، آن‌بخشی که بابت تسویه بدهی‌های دولت اختصاص می‌یابد، از ١٠به سه‌هزارمیلیاردتومان کاهش پیدا کرده است. در بخش مصارف هم دولت سه‌تصمیم جدید گرفته است؛ یکی اینکه دستمزد را ١٤درصد افزایش داده که هریک‌درصد از این افزایش برای دولت هزارمیلیاردتومان هزینه دارد، دوم کاهش یارانه‌ها از ١٩به ١٤هزارمیلیاردتومان است که البته جدای از بحث هدفمندی یارانه‌هاست. در این قسمت ردیفی که کاهش چشمگیری داشته، یارانه نان بوده است. در بخش اعتبارات عمرانی هم دولت فقط هشت‌طرح جدید معرفی کرده است. میزان این اعتبارات هشت‌هزارمیلیاردتومان نسبت به بودجه مصوب٩٣ افزایش یافته است. در بحث هدفمندی یارانه‌ها دولت همانند سال گذشته سقف درآمد ٤٨هزارمیلیاردتومانی را برای خود در نظر گرفته است. در توضیح این مطلب باید گفت در سال٩٣ دولت درآمد حاصل از افزایش حامل‌های انرژی را به‌اندازه‌ای که این سقف درآمدی محقق شود، افزایش نداد. این به معنی این است که دولت در ادامه٩٣ و در سال٩٤ طبق این مجوز امکان افزایش قیمت حامل‌های انرژی را خواهد داشت.
درآمد واقعی دولت کمتر از پیش‌بینی‌ها
در بررسی بودجه بحث اول میزان واقعی‌بودن برآورده است. در بحث درآمدها پیش‌بینی ما در مرکز پژوهشهای مجلس این است که درآمد واقعی دولت حدود ١٢هزارمیلیاردتومان از پیش‌بینی بودجه کمتر خواهد بود. در بخش صادرات نفت، هم راجع‌به قیمت نفت و هم در خصوص مقدار صادرات عدم‌اطمینان وجود دارد. دولت در تنظیم بودجه، نفت را ٧٢دلار در نظر گرفته که در زمان تهیه بودجه قیمت در همین حدود بود، اما الان قیمت خیلی پایین‌تر است. به ازای هریک‌دلار پایین‌ترآمدن قیمت نفت نسبت به پیش‌بینی، حدود ٩٠٠میلیارد‌تومان از درآمدهای دولت کم می‌شود. بنابراین اگر قیمت نفت در سال آینده حدود ٦٠دلار باشد، از منابع درآمدی دولت حدود ١١هزارمیلیاردتومان نسبت به پیش‌بینی کاسته می‌شود. بنابراین از حدود ٧١هزارمیلیارددلار درآمد نفتی پیش‌بینی‌شده در بودجه با نفت ٦٠دلاری ٦٠هزارمیلیارددلار محقق خواهد شد. در بخش واگذاری درآمدهای مالی هم عمده عدم‌اطمینان به این مساله برمی‌گردد که فروش اوراق مشارکت در دوسال اخیر چندان موفقیت‌آمیز نبوده است. هرچند در مورد قیمت نفت در سال آتی نمی‌تواند اظهارنظر دقیقی کرد، اما با قیمت‌های فعلی و سایر عدم‌تحقق‌هایی که پیش‌بینی می‌شود، دولت با عدم تحقق حدود ٣٨هزارمیلیاردتومانی مواجه خواهد شد. بنابراین از کل ٤٨هزارمیلیاردتومانی که دولت برای طرح‌های عمرانی پیش‌بینی کرده، در بهترین حالت چیزی نزدیک به ٢٤هزارمیلیاردتومان محقق خواهد شد.
اما در بخش تحلیل کیفی باید گفت بودجه٩٤ نقاط قوتی دارد مثل اینکه دولت با تعریف تنها هشت‌طرح جدید، به‌شدت تعریف طرح‌های جدید عمرانی را کاهش داده است. همچنین دولت حرکات مثبتی را در محاسبه قیمت تمام‌شده کالاها و خدمات عمومی انجام داده است. این اقدام می‌تواند زمینه را برای تحلیل‌های سیاستی باز کند.
اما در باب نکات ضعف بودجه٩٤ باید گفت این بودجه مطابق شیوه سنتی تنظیم بودجه نگارش شده و حاوی تمام اشکالاتی است که به این نظام بودجه‌ریزی در سنوات گذشته وارد بوده. به‌عنوان نمونه در بحث حامل‌های انرژی دولت هنوز نمی‌داند می‌خواهد چه‌کار کند. با این حال در پنج‌حکم بودجه، دولت اجازه افزایش قیمت حامل‌های انرژی را گرفته است. گران‌کردن ١٠تومانی آب و ١٣تومانی گاز به ازای هرمترمکعب، افزایش پنج‌درصدی حامل‌های انرژی و تعیین قیمت فاضلاب توسط شوراهای شهر همه‌وهمه در بودجه درخواست شده‌اند. این نشان می‌دهد ما هنوز نتوانسته‌ایم در سیاستگذاری، بخش عمومی را هماهنگ کنیم. این یعنی هردستگاه به‌صورت جداگانه هرچقدر زورش رسیده برای کاری که می‌خواسته مصوبه‌ای را از هیات‌دولت گرفته است. نکته دیگر این است که کشورهای دارای نفت، در سیاستگذاری مالی عملا مجبور به تصمیم‌گیری در مورد متغیرهایی مانند قیمت نفت، ارز و امثال این می‌شوند که اصلا موضوع سیاستگذاری مالی نیست. در این شرایط، دولت در مقابل تلاش مجلس برای کاهش قیمت نفت در بودجه می‌گوید چرا می‌خواهید قیمت نفت را کاهش دهید؟ ما با سازوکار تخصیص بودجه عمرانی به هزینه‌های دیگر، عدم‌تحقق را جبران می‌کنیم. اگر اینطور باشد که دیگر در کل تصویب مجلس بی‌معنی است. آن کشورهایی که مساله کسری بودجه را جدی می‌گیرند، به این علت است که عدم‌النفع تاخیر در احداث پروژه‌های اجرایی برایشان مهم است. میزان صادرات نفت ما حدود صدمیلیارددلار بوده است. این مبلغ در٩١ به ٥٦ و در ٩٢ به ٤٤میلیارددلار کاهش پیدا کرد. دولت بر اثر این کاهش یا باید هزینه‌ها را کاهش یا مثل باقی دولت‌ها ارزش پول ملی را کاهش می‌داد که هرچند بودجه را درست می‌کرد، اما پایه‌های اقتصاد را ویران می‌کرد. دولت در شرایط فعلی نیز با همین مساله روبه‌رو است. دولت در این شرایط منابع را بیشتر برآورد کرده، سهم صندوق را کاهش داده، قیمت ارز را افزایش داده و فرض کرده که سهم استقراض داخلی افزایش می‌یابد. منابع این بودجه با مسایلی گره خورده که از اختیار دولت خارج هستند و این خطری را گوشزد می‌کند که ممکن است بازار ارز مجددا با نوسان مواجه شود. این اتفاق می‌تواند موفقیت‌های دولت در مهار تورم را از بین ببرد.
راهکار مجلس برای مقابله با این خطرات این است که هزینه‌ها را دوسقفی کند، یعنی در یک سقف مطمئنی از منابع به دولت اجازه هزینه دهد و در صورتی که در شش‌ماهه دوم منابع محقق شد سقف دومی برای دولت تعیین کند. همچنین دولت می‌توانست نحوه ورود منابع نفت به بودجه را عوض کند. مجلس می‌تواند سقف مصارف ریالی دولت را از بحث ارز و نفت جدا کند، یعنی ما بپذیریم که ٧١هزارمیلیاردتومان کسری بودجه بدون نفت داریم. با این رویکرد باید کل درآمد نفت به حساب صندوق توسعه ملی واریز شود و دولت تا سقفی از این منابع اجازه داشته باشد که تامین ریالی کند. با این کار، مصلحت‌اندیشی بانک‌مرکزی خواهد بود که قیمت نفت را تعیین خواهد کرد. این کار انگیزه دولت در دستکاری بازار ارز را به هم می‌زند. با این کار حتی اگر نفت به صددلار هم برگردد، دولت اجازه دستکاری در بازار ارز و کسب درآمد را نخواهد داشت. ما الان سال‌هاست که سقفی برای بودجه نداریم. در بودجه امسال مانند سال‌های پیش دولت پیشنهاد داده اگر درآمدی بیشتر از منابع بودجه داشت، ١٥هزارمیلیاردتومان اضافه بر بودجه صرف آب و خاک و راه بکند. نکته دیگر اینکه در شرایط سخت باید بار مشکلات را به‌درستی پخش کرد. مجلس اول مشروطه که در تاریخ ماندگار شد به این علت بود که تمام هم‌وغم خود را صرف اصلاح نظام مالی کشور کرد. در شرایط فعلی، مجلس و دولت باید نظام مالی را از طریق سازوکارهای جدید بودجه‌نویسی اصلاح کنند. دوسال پیش رییس دیوان محاسبات اعلام کرد ما واقعا نمی‌دانیم دولت چقدر درآمد و چه میزان هزینه دارد! این روند باید اصلاح شود. با این شرایط می‌توان گفت بودجه٩٤ بودجه تاثیرگذاری نیست. سیاست اقتصادی مشخصی در این بودجه وجود ندارد.