دکتر اباذر کریمی راهجردی
پژوهشگر اقتصاد و کارشناس اقتصادی صندوق توسعه ملی
کشور ما طی یکصد سال گذشته، از زمان کشف و شروع به تولید اولین چاه نفت در سال 1287 هجری شمسی در میدان نفتون مسجد سلیمان تا به امروز، بیش از 100 میلیارد بشکه نفت خام تولید کرده است.
از سوی دیگر، تلاش‌ها در جهت توسعه یافتن و صنعتی شدن در سایه برخورداری از قانون اساسی و مجلس (مشروطه‌خواهی) نیز در کشور تقریبا عمری نزدیک به یکصد سال دارد، اما به‌طور رسمی‌تر نیز، اولین برنامه توسعه کشور، 66 سال قبل و درسال 1327 هجری شمسی تدوین و به اجرا گذاشته شد و به‌دنبال آن، چهار برنامه توسعه دیگر پیش از انقلاب و پنج برنامه نیز پس از انقلاب تدوین و اجرا شده‌اند و در تمامی این سال‌ها، درآمدهای نفتی به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین منابع تامین مالی اجرای آنها مطرح بوده‌است. در کنار برنامه‌های توسعه، کشور ما در طول تاریخ معاصر خود در تلاش برای دستیابی به توسعه‌یافتگی، دو انقلاب بزرگ (انقلاب مشروطه و انقلاب اسلامی) و سه نوع متفاوت از حکومت (قاجاریه، پهلوی و جمهوری اسلامی) را تجربه کرده است. وجود این درآمدهای ارزی سرشار، در کنار توجه به توسعه در طول یک دوره زمانی بیش از 80 ساله، انتظار قرار گرفتن در بین کشورهای توسعه‌یافته را در بین متفکران و مردم جامعه ایجاد کرده است، اما عدم دستیابی به توسعه در سطح مورد انتظار، یا در مقایسه با سایر کشورهای منطقه و جهان با شرایط تاریخی مشابه با کشور ما- که بعضا از چنین درآمدهایی نیز بی‌بهره بوده‌اند- سوالی بسیار بزرگ و خطیر را در ذهن ایجاد می‌کند که دلیل این عدم موفقیت (نسبی) چه بوده است؟ و چگونه دولت نهم و دهم، با در اختیار داشتن درآمدهای نفتی بی‌سابقه و فرصت تاریخی ترکیب جوان جمعیتی، ایران را به رتبه دوم (پس از ونزوئلا) در شاخص فلاکت (Misery index) رسانده است؟
تکرار چنین عدم موفقیت‌هایی در دیگر کشورهای دارای منابع طبیعی غنی، منجر به شکل‌گیری ادبیات وسیعی تحت عنوان نفرین منابع در علم اقتصاد شده است. نظریه یا ادبیات نفرین منابع، در نگاه نخست مفهومی عجیب و متناقض (پارادوکسیکال) به نظر می‌رسد. چگونه ممکن است داشتن منابع غنی طبیعی، مانعی در راه توسعه‌یافتگی باشد؟
در پاسخ به این پرسش، در ادبیات علم اقتصاد، مفاهیمی همچون نفرین منابع، بیماری هلندی، رانت‌جویی و بزرگ شدن دولت معرفی و تبیین شده‌اند. در مدل رانت‌جویی، به‌طور خلاصه فرض بر این است که در صورت برخورداری دولت از درآمدهای سرشار حاصل از منابع طبیعی، افراد مي‌توانند بيش از آنكه از کارآفرینی، تولید، ایجاد کسب و کار جدید و تجارت سالم سود کسب کنند، با تبديل شدن به دیوانسالاران رانت‌جو يا لابي‌كننده نفتي از درآمدهای آسان‌تر و بسیار بیشتری منتفع شوند. از آنجا كه اين وضعيت به جاي افزايش توليد، به بازتوزيع آنچه تولید شده است منتهی می‌شود؛ بنابراین فعاليت‌هاي رانت‌جويانه افزايش خالص در درآمد جامعه را كاهش مي‌دهند؛ و بدتر از آن، انگیزه تلاش، فعالیت و خلاقیت را از بین می‌برند؛ بنابراین هرچه افراد بيشتري در فعاليت‌هاي رانت‌جويانه مشارکت كنند، تولید واقعی داخلی بيشتر كاهش مي‌يابد.
بزرگ‌بودن دولت و اندازه کوچک بخش خصوصی یکی دیگر از آثار سهم بزرگ درآمدهای بالا در بودجه دولت است. تزریق درآمدهای سهل‌الوصول باعث شده است تا اندازه و ابعاد دولت در اقتصاد ایران افزایش یابد و در نتیجه سهم بودجه کشور از تولید ناخالص داخلی به حدود 90 درصد برسد. با توجه به پایین‌تر بودن بهره‌وری در بخش دولتی در مقایسه با بخش خصوصی، افزایش سهم دولت و کاهش سهم بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی باعث کاهش در بهره‌وری کل عوامل تولید در سطح کشور خواهد شد. همچنین هرقدر دولت بزرگ‌تر باشد، به‌طور خودکار فعالیت‌های رانت‌جویانه هم بیشتر می‌شود. اما جنبه دیگر استفاده از درآمدهای نفتی این است که استفاده از درآمدهای نفتی در بودجه جاری دولت، توجه به نسل حاضر و بی‌توجهی به نسل‌های آینده محسوب می‌شود.
اگر ثروت نفتی به تمامی انسان‌هایی که در این کشور زندگی می‌کنند و خواهند کرد تعلق دارد، لازم است درآمدهای حاصل از ثروت نفت، نه برای مخارج جاری کشور؛ بلکه در جهت تبدیل آنها به سرمایه‌های مولد و زاینده مصرف شود.
اما راه چاره چیست؟
یکی از اقدامات موثری که در ادبیات علم اقتصاد به منظور مقابله با عوارض بیماری هلندی و بروز نفرین منابع پیشنهاد شده است، تشکیل یک صندوق ثروت ملی است. در ایران، پس از تجربه نه‌چندان موفق حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی بر اساس ماده (84) قانون برنامه پنجم تشکیل شد. بر اساس این ماده، صندوق توسعه ملی، با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی، تشکیل شده است. از این منظر، صندوق توسعه ملی قرار است علاوه بر مقابله با عوارض نامطلوب بیماری هلندی و نفرین منابع، در تقویت و توانمندسازی بخش خصوصی نیز نقش محوری ایفا کند و علاوه‌بر اینها، سهم نسل‌های آینده را نیز از محل درآمدهای نفتی حفظ کند.
توجه به این نکته ضرورت دارد که سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، در واقع سهم بخش خصوصی از این درآمدها است. نحوه هزینه شدن درآمدهای نفتی طی سالیان گذشته نشان می‌دهد که بخش خصوصی به‌طور مستقیم از این درآمدها بی‌بهره بوده و تنها راه دسترسی بخش خصوصی به این منابع، نزدیکی به دولت‌ها و فعالیت‌های رانت‌جویانه بوده است. با تشکیل صندوق توسعه ملی بر اساس قانون برنامه پنجم توسعه، برای نخستین بار، بخشی از درآمدهای نفتی انحصارا به بخش خصوصی اختصاص یافت و استفاده بخش دولتی از این محل صراحتا ممنوع شد. همچنین بر اساس بند(18) سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی توسط مقام معظم رهبری به درستی و صراحتی قابل‌توجه، مقرر شده است که سهم صندوق توسعه ملی از محل درآمدهای نفتی، تا قطع کامل وابستگی بودجه دولت به نفت، افزایش یابد.
به‌رغم این مبانی نظری و قانونی، در ماده(30) لایحه خروج از رکود پیشنهادی دولت، به مدت پنج سال سهم سالانه صندوق توسعه ملی از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی 20 درصد تعیین شده است. این در حالی است که این سهم در سال 1393 معادل 29 درصد منظور شده است.
برای اینکه صندوق توسعه ملی به اهداف بسیار مهم مورد اشاره دست پیدا کند، ضرورت دارد در کنار افزایش تدریجی سهم این صندوق (در حقیقت سهم بخش خصوصی) از درآمدهای نفتی، به استقلال تصمیم‌گیری این نهاد نیز به‌طور ویژه توجه شود و تصمیم‌گیری در مورد نحوه سرمایه‌گذاری منابع این صندوق که به بخش خصوصی در تمامی نسل‌ها تعلق دارد، تنها توسط ارکان آن انجام شود و از تصمیم‌گیری در مورد منابع آن از مسیری غیر از اساسنامه صندوق اجتناب شود. تحقق این موارد، تنها حاصل تغییر نگاه به مشکلات اقتصادی کشور، از ضروریات روزمره و کوتاه‌مدت که همواره از سوی دولت‌ها به‌عنوان دلیلی برای هزینه کردن منابع نفتی وجود داشته‌اند، به نگرشی بلندمدت و ساختاری نسبت به ثروت‌های نفتی است. امید است با وجود دولت تدبیر و امید نگاه مدبرانه، ساختاری و بلندمدت، جایگزین بی‌تدبیری، سطحی‌نگری و نزدیک‌بینی سالیان گذشته نسبت به منابع نفتی شود و صندوق توسعه ملی در سایه این نگاه به اهداف تعریف شده دست یابد.