الزامات سیاستگذار پس از احیای برجام چیست؟
فرض این نوشته بر این است که توافق تازه‌ای صورت گرفته و دیپلمات‌ها به کشور بازگشته‌اند، آنگاه مهم‌ترین پرسش این است که اقتصاد پس از توافق باید چه مسیری را طی کند.
بدیهی است که اگر برجام احیا شود، توان دولت برای صادرات نفت افزایش پیدا می‌کند و دسترسی به منابع ارزی افزایش می‌یابد. در این صورت دو گزینه پیش‌روی دولت وجود دارد؛ تمرکز بر بهبود معیشت مردم و تمرکز بر توسعه اقتصادی. ممکن است دولت با این استدلال که در سال‌های گذشته فقر گسترش یافته و سفره مردم کوچک شده، بخش مهمی از منابع کشور را صرف تامین معیشت مردم کند اما غفلت از توسعه اقتصادی نیز دست‌کم از غفلت در معیشت مردم ندارد. البته در بلندمدت توسعه اقتصادی، اشتغال‌زایی کرده و خود به بهبود معیشت منجر می‌شود. اما در گزینه اول، ممکن است دولت به اسم تنظیم بازار و به پشتوانه درآمد نفت، اقلامی نظیر مواد خوراکی را وارد کند تا به بهبود معیشت جامعه کمک کند. شکی نیست که نفس این کار خوب است و به ویژه در شرایط کنونی اهمیت زیادی دارد. به‌خصوص در شرایطی که قیمت اقلام خوراکی به شدت افزایش یافته و طبیعی است که واردات گوشت و برنج بر زندگی مردم تاثیر مثبت می‌گذارد. اما موضوع این است که در این انتخاب، ناپایداری وجود دارد و ممکن است برای مدت کوتاهی مشکلات معیشتی جامعه حل شود اما آنچه به معیشت پایدارتر منتهی می‌شود، تاکید بر سرمایه‌گذاری در توسعه اقتصادی کشور است.
برای توسعه اقتصادی هم دو راه مختلف وجود دارد؛ یکی از راه‌ها همان است که به آن خودکفایی می‌گوییم و در ادبیات اقتصادی به آن «جایگزینی واردات» می‌گویند. یعنی تاکید بر اینکه تمام نیازهای اقتصاد کشور در داخل تولید شود. به این ترتیب سرمایه‌گذاری‌هایی که انجام می‌شود از این جنس است، یعنی دولت سرمایه‌گذاری‌ها را به نحوی هدایت می‌کند که در تولید برنج، گندم، دام و لوازم خانگی، خودرو و هواپیما خودکفا شویم.
راه دوم توسعه این است که تاکیدمان بر توسعه صادرات باشد، یعنی صادرات را افزایش دهیم. در این شرایط خودکفا نیستیم ولی در حوزه‌هایی که بیش از نیازمان تولید می‌کنیم، اقلام را به دنیا صادر می‌کنیم. حوزه‌های دیگری هم وجود دارد که نمی‌توانیم در آنها تولید کنیم، در این صورت وارد می‌کنیم. البته لازمه توسعه صادرات دسترسی به بازار است. پس این موارد گزینه‌هایی هستند که پیش‌روی دولت قرار دارد.
در سال 1394 هم وقتی برجام تدوین و امضا شد و دسترسی ارزی کشور افزایش یافت، دولت تصمیم گرفت عمده وزن سیاست‌های خود را بر تامین معیشت مردم بگذارد. به این ترتیب از ابزار سرکوب ارزی استفاده کرد، نرخ ارز را پایین نگه داشت، بنابراین کالای وارداتی به‌صرفه‌تر از کالای تولید داخل شد. این روند به واردات سنگین به ویژه در بخش غذا و کالاهای مصرفی منجر شد. البته دولت تلاش کرد گام‌هایی برای توسعه اقتصادی بردارد اما بسیار اندک و ناچیز بود. مثلاً سرمایه‌گذاری در بخش‌هایی مانند پتروشیمی صورت گرفت. اما آنجا هم بحث اصلی بر خودکفایی بود. نتیجه چه شد؟ نتیجه این بود که تولید به ویژه در بخش کشاورزی در سال‌های 1395 و 1396 خیلی صدمه دید. صنایع صادراتی غیرفسیلی هم تقریباً نابود شد. به این ترتیب صنایعی که کالا تولید می‌کردند برای مصرف داخل با مشکل مواجه شدند و آنهایی که می‌خواستند کالا صادر کنند، به دلیل سرکوب ارزی، مزیتی برای رقابت در بازارهای بین‌المللی نداشتند.
تفاوت‌های دو توافق
سال‌های 1400 و 1401 از جهات بسیاری با سال 1394 فرق دارد. از این جهت که هم فضای داخلی متفاوت است و هم توان اقتصاد کشور وضعیت متفاوتی دارد. در عین حال خواسته‌های طرفین نیز وضعیت متفاوتی پیدا کرده است. اکنون و در جریان مذاکرات، دولت ایران برای برجام تضمین می‌خواهد و دولت آمریکا هم حاضر به دادن تضمین مورد تاکید ایران نیست و می‌گوید تضمین دولت برای برقرار ماندن برجام نهایتاً سه سال عمر دارد. گرچه می‌توان امیدوار بود که عمر توافق جدید بیشتر باشد اما منطقی این است که دولت ایران نیز صرفاً برای سه سال برنامه‌ریزی کند. یعنی باید فرض را بر این بگذاریم که دسترسی ارزی کشور تا سه سال برقرار است تا اگر در سال چهارم قطع شد، اقتصاد کشور آشفته نشود. از طرفی سه‌ساله بودن برجام به این معنی نیز می‌تواند باشد که خارجی‌ها سرمایه‌گذاری کمتری خواهند کرد و حضور شرکت‌های خارجی کوتاه‌مدت خواهد بود. با این منطق که اگر شرایط مهیا نبود، بتوانند اقتصاد ایران را ترک کنند. تفسیر سه‌ساله بودن برجام نیز برای سیاستگذار این است که باید در برخی حوزه‌ها خودکفا باشد که در صورت به هم ریختن شرایط توان تامین کالا برای کشور وجود داشته باشد. این مسائل از جمله موارد مهم تفاوت سال 1401 با سال 1394 است. از طرفی دیگر، وضعیت معیشتی مردم هم‌اکنون خیلی بدتر از سال 1394 است. اگر به گزارش‌های سبد خانوار مرکز آمار و بانک مرکزی نگاه کنیم چه از نظر سرانه مصرف کالری و چه از نظر سرانه تولید GDP وضعیت معیشتی جامعه در سال 1400 آشفته‌تر از سال 1394 است. نکته دیگر این است که صندوق توسعه ملی تا حد زیادی از منابع، تهی شده و چیزی در حساب‌های ارزی باقی نمانده است. منابع ارزی کشور در این مدت پیش‌خور و مصرف شده و این به قیمت خلق پایه پولی و افزایش ذخایر خارجی بانک مرکزی صورت گرفته است. ذخایری که از جنس ارز بلوکه‌شده بوده ولی به پشتوانه آن چاپ پول رخ داده که در داخل کشور به تورم منجر شده است. همه این موارد منجر به آن شده که صندوق توسعه ملی تهی‌تر از سال 1394 است و توان بسیار ضعیفی برای حمایت از توسعه در کشور دارد. بنابراین اگر درآمد ارزی برقرار شود، یکی از اولویت‌ها تقویت صندوق توسعه ملی است. از حیث زیرساخت‌ها هم وضعیت کشور خراب‌تر از گذشته است. نیمه دوم دهه 80 قیمت نفت در بازه 70 تا 80 دلار بود. در آن دوران، کشور هم صادرات خوبی داشت و عواید ارزی خوبی وارد کشور شد ولی در بازه سال‌های 90 تا 93 قیمت جهانی نفت 90 تا 100 دلار بود؛ اگرچه کشور تحریم بود باز در آن شرایط تحریمی قبل از برجام صادرات نفت و مشتقات نفتی کشور تقریباً دو برابر نفت و مشتقات در سال‌های 98 و 99 بود. یعنی تا حدودی کشور داشت از عواید نفت 90 تا 100دلاری منتفع می‌شد. بنابراین پول‌های قابل توجهی در بازه سال‌های 1385 تا 1392 وارد کشور شد. البته به صورت بهینه مصرف و سرمایه‌گذاری نشد اما به هر ترتیب بخشی از آن سرمایه‌گذاری شد و یکسری زیرساخت ایجاد کرد و بعد در دهه 90 کشور بر پایه آن سرمایه‌گذاری‌ها جلو آمد.
اکنون نزدیک به 10 سال است که کشور با کاهش سرمایه‌گذاری در همه حوزه‌ها مواجه است. مثلاً در صنعت نفت، بسیاری از چاه‌های کشور ضعیف و خشک می‌شود. این چاه‌ها به سرمایه‌گذاری جدید و هنگفت (بالای 100 تا 200 میلیارد دلار) نیاز دارند، در حالی که مقامات ایرانی وقتی درباره پول‌های بلوکه‌شده در دیگر کشورها از جمله کره جنوبی سخن می‌گویند، صحبت از هفت میلیارد دلار مطرح می‌کنند. این میزان سرمایه برای به کار انداختن صنعت نفت باید 20 تا 30 برابر شود تا به وضعیت عادی برگردیم. درباره صنایع دیگر کشور از جمله صنعت برق و همین‌طور کارخانه‌ها نیز چنین وضعیتی برقرار است. اکنون استهلاک را لمس می‌کنیم و برای اصلاح نیاز به سرمایه‌گذاری هنگفت وجود دارد که جبران مافات شود.
بنابراین باید برای جبران سرمایه‌گذاری را هدف توسعه صادرات قرار داد چون در این صورت از محل صادرات عواید بیشتری نصیب کشور می‌شود و کمک می‌کند که کل زیرساخت‌های کشور در یک بازه پنج‌ساله مجدداً به‌روز شود. با این حال ما نمی‌توانیم سرمایه‌گذاری را هدف توسعه صادرات قرار دهیم، چون یک توافق کوتاه‌مدت ایجاد کرده و مجبوریم به تامین کالا هم فکر کنیم. پس ممکن است تصور کنیم بهترین گزینه برقرار کردن توازن بین واردات کالای اساسی و توسعه به قصد خودکفایی است. اما مشکل این است که نمی‌شود مشی واردات کالای اساسی را پیش گرفت و به خودکفایی فکر کرد. چون با سرکوب ارزی، مزیت خودکفایی از بین می‌رود و از این‌رو سرمایه‌گذاری مناسب در جهت توسعه از جنس خودکفایی رخ نمی‌دهد. در عین حال، واردات نیازهای معیشتی مردم مثل کالاهای اساسی در مقیاس ملموس که شبیه به شرایط سال 1394 و 1395 شود، با خودکفا شدن در تولید همان کالاها در تناقض است.
تصمیم درست برای دولت‌ها این است که در شرایط مشابه در جهت توسعه صادرات سرمایه‌گذاری کنند، کاری که پیشتر چین، کره جنوبی و ژاپن کردند. اما اجرای چنین تصمیمی برای ما مستلزم توافق دیگری در وین بود که آن دسترسی به بازار را به دنبال داشت. در حالی که ما صرفاً به دنبال احیای برجام بوده‌ایم و برجام هم یک توافق امنیتی است. پس اکنون و در شرایط موجود مجبوریم یک تناقض را محقق کنیم، یعنی هم کالاهای اساسی را وارد کنیم که معیشت مردم بهبود یابد و هم به قصد خودکفایی توسعه صنعتی داشته باشیم. این تناقض هم البته محقق نخواهد شد. به این ترتیب ما در مدت سه سال پیش‌رو از انرژی کشور و عواید نفتی گرفته تا وقت و انرژی نیروی کار و عمر مردم را تلف خواهیم کرد و همچنین منابع حرام خواهد شد، در حالی که تناقض مورد نظر هم محقق نشده است.
اولین کاری که برای جلوگیری از بروز این اتفاقات باید کرد، داشتن یک سیاست ارزی مناسب است. ما اصلاً سیاست ارزی نداریم و هیچ نهادی هم نیست که سیاست ارزی را تبیین کند. در قانون ما آمده که هرچه دلار می‌آید باید فروخت. در واقع قانونگذار سیاست ارزی را منع کرده و تنها دلال ارزی باقی مانده و یک معاونت بانک مرکزی. این قانون باید اصلاح شود و ما باید دارای یک نهاد سیاستگذاری ارزی شویم و این نهاد هدف‌گذاری خود در سیاست ارزی را باید واردات کشور، کمتر یا مساوی صادرات ارزش افزوده در بلندمدت قرار دهد.
به این ترتیب ابزار اتخاذ سیاست ارزی می‌شود اینکه دولت عواید ارزی مانند نفت و گاز را به چه نسبت تبدیل به ریال کند؟ (یعنی به واردکننده بفروشد) و به چه میزان آن را در خارج از کشور نگه دارد؟ (به عنوان ذخایر ارزی کشور) با این نسبت می‌شود بازی کرد و با این بازی باید ابزار سیاست ارزی کشور در راستای تحقق هدف قرار گیرد.
در حال حاضر در اقتصاد ایران، صادرات غیرنفتی را جدا حساب می‌کنند. با این حال اگر به‌طور مثال نفت را به بنزین تبدیل کنیم، کل آن صادرات غیرنفتی به حساب می‌آید در حالی که 90 درصد ارزش بنزین همان نفت است و 10 درصد آن ارزش افزوده است. در محاسبه صادرات ارزش افزوده، ما کل ارزش افزوده را نگاه می‌کنیم که این شامل سهم نفتی که در آن پنهان است نیز می‌شود. در این صورت ارزش نفت و گاز را کسر می‌کنیم و بعد ارزش افزوده حساب می‌شود. این روش درباره هر کالایی که زیر زمین وجود دارد به‌کار می‌رود. یعنی اگر قرار است فولاد صادر کنیم، باید ارزش سنگ‌آهن از ارزش فولاد کسر شود و بعد حساب کنیم تا ببینیم چقدر ارزش افزوده صادر کرده‌ایم. به این منظور باید شاخص صادرات ارزش افزوده را تعریف کنیم، چون شاخص صادرات غیرنفتی تاکنون روش غلط‌اندازی بوده و به سیاست‌های صنعتی نادرست و سرمایه‌گذاری‌های غلط منجر شده است. مثلاً اینکه بسیار بر این تاکید شده که باید مشتقات نفتی صادر شود در صورتی که ارزش افزوده مشتقات نفتی بسیار پایین است. نیاز داریم که یک نهاد، متولی تولید شاخص ارزش افزوده شود. باید بدانیم که منابع زیرزمینی تمام می‌شود و آنچه برایمان باقی می‌ماند صادرات ارزش افزوده است. باید واردات ما با صادرات ارزش افزوده تناسبی داشته باشد. اگر واردات بسیار بیشتر از صادرات باشد، معلوم می‌شود که داریم سرکوب ارزی می‌کنیم و باید ارز کمتری تبدیل به ریال کنیم و این خود سیاست ارز است. این اولین و مهم‌ترین کاری است که باید انجام دهیم تا در افق سه‌ساله پیش‌رو، انرژی، وقت و عمر مملکت را هدر ندهیم.
برخی معتقدند یکی از سیاست‌های مهم پس از توافق، تک‌نرخی کردن ارز است. البته نرخ ارز در هر صورت باید تک‌نرخی شود و ربطی به برجام ندارد. چون چند‌نرخی بودن ارز در هر حال فساد ایجاد می‌کند. فرض کنید اکنون در وین همه چیز به هم بخورد و برجام احیا نشود، باز هم باید ارز 4200تومانی برچیده شود. چون وجود ارز 4200تومانی در شرایطی که قیمت ارز در بازار آزاد 10 برابر خواهد شد، به فساد غیرقابل کنترلی منجر می‌شود. علاوه بر این، بازار نیما هم باید اصلاح شود. نیما قرار بود بازار متشکل ارزی باشد که در آن قیمت اثبات ارزی کشف شده و بعد عقود آتی برای آنها تعریف شود و بازار باثبات ارزی داشته باشیم. این بازار باید از پیش‌بینی‌پذیری برخوردار باشد اما نیما اکنون این ویژگی‌ها را ندارد و خود به مصیبتی تبدیل شده است. برای سیاست ارزی باید قانونی تصویب شود، شورایی مسوول سیاست ارزی شود و ابزارهایی ایجاد شود که اهداف سیاستگذاری ارزی محقق شود.
احیای معیشت
بدون شک کمک به احیای معیشت جامعه پس از توافق ضروری است اما باید سیاست‌های حمایتی را از قیمتی به نقدی تبدیل کنیم. مداخلات قیمتی به عناوین و اشکال مختلف همواره باعث دادن سیگنال‌های غلط به سرمایه‌گذار شده است. ما تا نتوانیم مزیت‌های نسبی را پیدا کنیم، فساد و اختلاس در کشور بیشتر می‌شود. البته این به معنی این نیست که نباید از فقرا حمایت شود، بلکه این حمایت‌ها باید به صورت نقدی باشد. می‌شود در جزئیات حمایت نقدی ابزارهای مختلفی را به کار برد اما باید حمایت نقدی باشد و قیمت هم باید تعادلی باشد و اینکه می‌گویند دولت در قیمت مداخله نکند نیز به این معنی نیست که قیمت‌ها ثابت تعیین شود. منظور این است که قیمت‌ها باید تعادلی باشد و بر مبنای عرضه و تقاضای داخل کشور صورت گیرد.
در کنار اینها، مهم‌ترین کار این است که بودجه شفاف شود. در حال حاضر در کشور ما پنج بودجه تعریف شده که یکی از آنها بودجه جاری است که همیشه درباره آن صحبت می‌کنیم، یکی دیگر بودجه هدفمندی یارانه‌ها و دیگری بودجه بنگاه‌هاست. درباره این سه بودجه به تعدادی از ارقام کلی دسترسی داریم و در مواردی برخی جزئیات هم روشن است. اما بودجه چهارمی هم وجود دارد که شامل تمام تعهدات فرابودجه می‌شود. تعهداتی که برای دولت مصارفی ایجاد می‌کند که به عواید آن هم اندیشیده نمی‌شود و شفافیت درستی هم پیرامون آن وجود ندارد. اما از آن بدتر یارانه‌های پنهان و مداخلات قیمتی است که هیچ شفافیت و گزارشگری درباره آن وجود ندارد. به‌طور قطع باید دولت تصمیم قاطع بگیرد و این بودجه‌ها باید متشکل، منسجم و شفاف شوند. در حال حاضر این مهم‌ترین کاری است که در سیاستگذاری بودجه‌ای باید انجام داد.
نکته آخر در باب سیاست پولی این است که نظام بانکداری ما پانزی است. داشتن یک نهاد مالی پانزی در کشور غیرقانونی نیست بلکه برخی از بخش‌نامه‌های بانک مرکزی پانزی بودن بانک‌ها را الزام‌آور کرده است. در بحث بانکداری اولین و اضطراری‌ترین کار اصلاح بخش‌نامه‌هاست که نظام بانکی ما را از حالت پانزی خارج کند. در وهله دوم هم باید مقداری از غرورمان در بانکداری عقب‌نشینی کنیم. ما 40 سال سعی کردیم بانکداری را از ابتدا کشف و اختراع کنیم و به جایی نرسیدیم. باید بپذیریم که بانکداری متعارف دنیا به شکلی که اجرا می‌شود حاصل جمع‌بندی صدها سال بانکداری در دنیاست و درس‌هایی دارد که باید بیاموزیم. تنظیم‌گری بانکی، حاکمیت شرکتی بانکی و حسابداری بانکی از جمله این موارد است که ما باید درس‌های آن را یاد بگیریم و آموخته‌های خود را در داخل کشور به کار ببریم. از نظر نهادی اکنون بی‌کیفیت‌ترین نهاد در کشور ما نظام بانکی است. این نهاد نیاز به شخم‌زدن‌های اساسی برای اصلاح دارد.
در پایان باید به‌طور خلاصه بگویم که شرایط اقتصادی کشور اکنون با شرایط حصول توافق برجام بسیار متفاوت است. آن زمان از منافع برجام استفاده درست نشد و به سمت توسعه مبتنی بر صادرات نرفتیم. اکنون آن کار حتی نشدنی‌تر از سال 1395 به بعد شده است و ترس من این است که این شرایط باعث شود کشور به سمت تاکید بر بهبود معیشت از طریق واردات و توسعه صنعتی از جنس خودکفایی برود. این وضعیت از آنجا که دچار تناقض است، ممکن است در سه سال آینده به سوی اتلاف منابع و عمر مردم حرکت کنیم. برای اجتناب از این وضعیت هم باید ابتدا یک سیاست ارزی بهینه اتخاذ و ارز را تک‌نرخی کنیم. پس از آن، نرخ ارز نیز بهینه شده و بازارها و کانال‌هایش ایجاد می‌شود. سپس سیاست‌های حمایتی ما هم باید نقدی غیرقیمتی باشد. در عین حال سیاست‌های بودجه‌ای کشور هم باید اصلاح شده و بودجه‌های نانوشته شفاف شود. پس از آن نیز باید بانکداری کشور را از وضعیت پانزی خارج کرده و از بانکداری متعارف جهان درس بگیریم.
تجارت فردا