دکتر محمد قاسمي، معاون اقتصادي و بودجه مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي در نشستي که با اعضاي تحريريه و دفتر پژوهش روزنامه خراسان داشت به آسيب شناسي فرآيند بودجه ريزي در نظام اجرايي کشور پرداخت. وي نگاه منطقه اي نمايندگان مجلس در کنار فقدان عنصر گزارش دهي که از ضعف هاي نهادي بودجه ريزي محسوب مي شود را منجر به بروز مشکلات فراوان در اداره کشور دانست و تغيير نظام انتخاباتي و تفکيک روش سياست گذاري محلي و ملي را مهم ترين راه حل اين وضعيت دانست. وي اظهار اميدواري کرد، لايحه«مديريت جامع شهري» که در دولت در حال بررسي است اين مشکل را حل خواهد کرد.

مرحله پنجمي که در بودجه ريزي به حاشيه رفته است!

دکتر قاسمي در بررسي مسائل بودجه ريزي در ايران گفت: مسئله اي که ما در مباحث ماليه عمومي در ايران حتي در سطوح عالي اداري داريم، اين است که بين ساختار، ترکيب و شيوه هاي بودجه ريزي تفکيک قائل نيستيم. در ادبيات اقتصادي و اداري مرسوم است که از «نظام بودجه ريزي عملياتي» صحبت مي کنند. در حالي که بودجه ريزي عملياتي، نظام نيست بلکه يک شيوه است و در حد خودش بايد از آن انتظار داشت. يا گاهي مي گويند ساختار بودجه وابسته به نفت است که عبارت غلطي است. مرز بين اينها در نظام اجرايي چندان روشن نيست. درحالي که در دانش ماليه عمومي اينها را بايد از هم تفکيک کنيم. اکنون تقسيم بندي پذيرفته شده اي که حتي بسياري از منابع علمي هم بر مبناي آن به موضوع بودجه پرداخته اند، فرآيند چهار مرحله اي بودجه مي باشد، که شامل تدوين، تصويب، اجرا و نظارت مي شود، در حالي که واقعيت اين است که بودجه ريزي پنج مرحله دارد. بين مرحله اجرا و نظارت بايد «گزارش دهي» را هم در نظر بگيريم. در ايران به اين مسئله بسيار کم پرداخته شده و مشکل اصلي ما هم همين است.

گزارش دهي، بستر و مبناي نظارت افکار عمومي

دکتر قاسمي همچنين افزود: متاسفانه روندي که در کشور ما وجود دارد اين است که ما در ادوار مختلف، اعتباري را براي پروژه يا نهادي تخصيص مي دهيم. بعد در انتهاي کار مي رويم و نظارت مي کنيم که آيا اين رديف اعتبار به  جا و صحيح به کار رفته است يا خير؟ در حالي که کشورهاي توسعه يافته روي بحث گزارش دهي تاکيد فراواني داشته و آن را به شکلي روشن در قوانين بودجه اي شان آورده اند که نظارت در حين انجام کار صورت بگيرد.  آنها اين که گزارش ماهانه، گزارش سه ماهه، شش ماهه و سالانه بايد شامل چه موارد و اقلامي باشد را مشخص کرده اند. اين عنصر«گزارش دهي» است که بستر و مبناي نظارت افکار عمومي را هم فراهم مي کند. در حال حاضر مردم بودجه را يک مسئله پيچيده و دولتي مي بينند که مطبوعات و رسانه ها بايد اين نگرش را اصلاح کنند. بودجه موضوع مهمي در رابطه  بين دولت و ملت است. چون اين برداشت، در افکار عمومي پذيرفته نشده است، سيستم اجرايي در توجيه هزينه ها و گرفتن ماليات و… با مردم به مشکل مي خورد. يک دليل اش همين ضعف و در حقيقت فقدان گزارش دهي مناسب است.

مشکل اصلي بودجه ريزي در کشور ما شرايط نهادي ا ست

معاون اقتصادي و بودجه مرکز پژوهش هاي مجلس، پيرامون بهبود شرايط موجود در بودجه ريزي کشور بيان داشت: نمي توان با تغيير واژگان و عبارات ساختار بودجه ريزي کشور را تغيير داد و اصلاح کرد. مثلا بياييم قالب هاي طبقه بندي را عوض کنيم و به جاي هزينه جاري بگوييم اعتبارات هزينه اي، يا سه تراز بنويسيم يا به دنبال بودجه ريزي عملياتي بر مبناي عملکرد باشيم. اينها مشکل اصلي نيست! مشکل عمده و اصلي  که اکنون در بودجه ريزي با آن مواجهيم، شرايط نهادي است. به همين دليل اصلاحاتي هم که صورت مي گيرد نتايج مطلوب به همراه ندارد. در واقع در نحوه شکل گيري مجلس سيستم به گونه اي پيش رفته است که بدنه مجلس، نمايندگان خواسته هاي محلي هستند و دليل و منطق نماينده اي که به مجلس آمده همان خواسته ها وشعارهاي مرسوم محلي است. مشکلات مردم،راه سازي، دانشگاه، بيمارستان، گازرساني، کود و سم و… است و نماينده هم به طور طبيعي در مجلس به دنبال پيگيري وعده هاي رفع کننده همين مشکلات است، لذا بودجه را محلي مي بينند، چون عملکرد و کارنامه آنها نزد مردم منطقه وابسته به همين است. اگر اين شرايط نامطلوب نهادي را به تدريج تغيير بدهيم، نتايج اين اصلاحات در فرآيندها هم خود را نشان مي دهد. شرايط نهادي در حال حاضر به گونه اي  است که اگر اکنون ۳۰۰ آدم خيرخواه، متخصص و خوب در مجلس داريم، همين افراد خوب کشور را به ۳۰۰ جهت مي چرخانند. اگر هم هدف و نيت شان مثبت باشد، در اين سيستم ناکارآمد مي شوند.

نمي گوييم نماينده ها خواسته هاي محلي را دنبال نکنند

البته من نمي گويم نماينده ها خواسته هاي محلي را دنبال نکنند. در هر صورت سازوکار فعلي اين است و اگر نماينده اي اين شعارها را ندهد انتخابش نمي کنند. مرسوم است که مي گويند نمايندگاني که شعارهاي ملي مي دهند (به استثناي نمايندگان تهران و برخي کلان شهرها) معمولا دور بعد راي نمي آورند! به نظر مي رسد چاره اين است که سيستم انتخابات بايد عوض شود. قانون اساسي، تقسيم کار عمودي را به خوبي در جايگاه هاي مختلف بيان کرده است. ولي تقسيم کار افقي در نظام اجرايي کشور مسئله ساز است. نمونه بارزش تقسيم وظايف بين شهرداري ها، شوراي شهر و شوراي برنامه ريزي توسعه استان است. در اين قسمت ضعيفيم.

ساختار بودجه ريزي کشور بايد متناسب با تغييرات قانون اساسي اصلاح مي  شد

اگر مذاکرات مجالس قبل از انقلاب را مرور کنيد،اين نهاد به لحاظ محتوايي هيچ نقشي در بحث بودجه ندارد و به اصطلاح يک مهره لاستيکي است. شاه در شوراي اقتصاد تصميمات اصلي را مي گرفت و حتي رييس برنامه و بودجه وقت هم نمي دانست که مثلاً درآمد نفتي کشور چقدر است. وقتي انقلاب شد و ساختارسياسي تغييرکرد، مجلس در راس امور قرار گرفت. در اصول ۱۱۳ تا ۱۴۳ کل ارکان قوه مجريه در مقابل مجلس پاسخگو شدند لذا در زمان بازنگري، بسياري از ساختارها از جمله بودجه ريزي بايد تغيير مي کرد که اين اتفاق نيفتاد. الان اگر روند تدوين و تصويب بودجه سال ۵۴ را با سال ۶۴ يا ۸۴ مقايسه کنيد مي بينيد که قانون اساسي کاملا زيرو رو شده و نقش قوا تغيير کرده ولي قالب ها يکي است. اين قالب تصويب بودجه را وقتي به مجلس مي دهيد، مجلس نمي تواند با اين جايگاهي که قانون اساسي در نظر گرفته است به گونه اي موثر در اين محتوا دخالت کند. اشکال اينجاست. اکثر نمايندگان مجلس با بودجه شبيه قوانين ديگر برخورد مي کنند. کسي نمي آيد بگويد آقاي مسئول گزارش بده پولي که گرفتي چه شد.

متاسفانه فرآيند بودجه ريزي در استان ها تشريفاتي است

بودجه صرفا عدد و رقم نيست. بودجه يعني در يک لحظه از سيماي اداره کشور يک عکس بگيريم. عکسي که نحوه اداره کشور در آن منعکس مي شود. با تحولات سياسي خيلي چيزها عوض شدند اما همچنان وارث ساختارهاي غلط بودجه اي گذشته ايم. اين خيلي بد است که در سطح برخي وزارتخانه ها قانون تخصيص نداريم و پول را که دست وزير مي دهيم در هر بخشي از امور وزارتخانه که مصرف شود، قابل قبول است.در مرحله تدوين بودجه عملا فرآيند بودجه ريزي در استانها تشريفاتي است چند هفته قبل از تدوين بودجه در هيئت دولت و قبل از اين که به کابينه برود فرم هايي به مسئولان استاني داده مي شود تا پر شود و در جريان تدوين هم عملا اعتناي اثرگذاري به اين فرم ها نمي شود. اين صحبت دست اندرکاران سازمان برنامه و  بودجه در استان هاي مختلف است که ما در کتاب «بودجه و دست اندرکاران» که در مرکز پژوهش ها تدوين شد به آن رسيديم، "شوراي برنامه ريزي توسعه استان در مراحل تهيه و اجراي بودجه نهادي تشريفاتي است"

تعريف خدمات محلي و منابع محلي مقدمه اصلاح اساسي بودجه ريزي در ايران

اگر سيستم انتخاباتي بخواهد عوض شود شوراها بايد وظايف محلي را به صورت درست به عهده بگيرند و خواست هاي محلي را نمايندگي کنند تا اين بار سنگين از دوش مجلس برداشته شود. مبناي مقدماتي اين اقدام هم اين است که سيستم توزيع منابع عوض شود. ما بايد همينطور که خدمات محلي را تعريف مي کنيم منابع مالي را هم تعريف کنيم. لزومي ندارد که درآمدهاي استاني به مرکز بيايد و در سيستم متمرکز اداري دور بزند.اين تمرکز گرايي مالي با خودش رانت به همراه مي آورد.البته اين طرح ها روي کاغذ راحت است اما اجرايش سخت و پيچيده است. در همين ارتباط الان دولت مشغول تنظيم لايحه اي تحت عنوان«مديريت جامع شهري» است که در آن براي اولين بار چيزي تحت عنوان خدمات محلي تعريف مي شود. شهرداري مراکزي مثل بيمارستان ها و مدارس را از محل ماليات هاي محلي اداره مي کند و درآمدها لازم نيست اول به مرکز برود. اگر چنين الگويي اتفاق بيفتد به تدريج حلقه مفقوده الگوي اداره امور عمومي کشور که مشکل ساز است در جاي خود قرار خواهد گرفت.

منبع: خراسان