صدیقه رهبر

معاون پیشین اداره مطالعات و مقررات بانکی

لغو تحریم‌های اقتصادی را باید فرصتی گرانقدر برای نظام مالی کشور محسوب کرد. در این بین، پیامد تحریم‌های ناعادلانه علیه بانک‌ها فقط به ایجاد تنگناها برای دسترسی شهروندان به دارو و دیگر کالاهای اساسی محدود نمی‌شد. شاید موثر‌ترین ضربه ناپیدای تحریم‌ها را باید متوجه سلامت مالی نظام بانکی کشور دانست. به طوری که بانک‌ها بر اثر اعمال تحریم‌ها ناچار به تغییر همکاران خود در مبادلات مالی شدند.

به این ترتیب که با تغییر بانک‌های طرف مقابل بانک‌های تجاری کشور از بانک‌های تراز اول خارجی به بانک‌های با استاندارد‌های ضعیف، موجبات افت جایگاه و اعتبار سیستم بانکی کشور فراهم آمد.

خارج شدن بانک‌های کشور از گردونه رقابت در عرصه بین‌المللی و دست وپنجه نرم کردن آنها با مشکلات داخلی موجب شد آنها انگیزه خود را برای ارتقای سطح سلامت مالی و نیل به استانداردهای بین‌المللی از دست بدهند. در سال‌های تحریم شرایط به‌گونه‌ای رقم خورد که رقابت در شبکه بانکی، محدود به بانک‌ها و شبه‌بانک‌های داخلی شد. به این ترتیب، آنها نه تنها ضرورتی برای بهبود وضعیت احساس نمی‌کردند بلکه با ادامه رقابت ناسالم بیشتر، سلامت مالی خود را هرچه بیشتر در معرض خطر قرار دادند. هرچند در این بین، باید حساب معدود بانک‌هایی که با رویکردی آینده نگرانه تلاش کردند سلامت مالی خود را به‌طور نسبی حفظ کنند، از دیگران جدا کرد.

افزون بر این، طی سال‌های یاد شده، در نتیجه تاخیر بانک مرکزی در تدوین به موقع مقررات بازل 2، شکاف بین استاندارهای بانکی کشور با سطح استانداردهای بین‌المللی عمیق‌تر شد. در شرایط حاضر، این عقب افتادگی می‌تواند نقشی تعیین‌کننده داشته باشد؛ به‌گونه‌ای که حتی می‌تواند پذیرش بانک‌ها و ورود آنها به عرصه بانکداری بین‌المللی را با دشواری‌هایی روبه‌رو کند. دلیلش این است که پس از وقوع بحران‌های مالی، در بعضی از کشورها از جمله کشورهای عضو اتحادیه اروپا، اجرای یکنواخت استاندارد‌های احتیاطی و خودداری بانک‌های کشورهای عضو از انجام فعالیت برون مرزی در کشورهای با مقررات و استانداردهای نظارتی پایین‌تر از سطح کشورهای عضو اتحادیه اروپا، به‌عنوان انتظارات و الزامات مقام‌های ناظر کشورهای عضو اعلام شد. در شرایطی که پیمان بازل 3 در بیشتر کشورها در حال پیاده‌سازی است. در سیستم بانکی کشورمان هنوز پیمان بازل 1 به‌طور کامل اجرایی نشده است. اجرایی شدن این استاندارد منوط به تدوین مقررات مربوط، به‌طور مشخص، در زمینه الزامات سرمایه‌ای بازل 2 از طریق منظور کردن ریسک عملیاتی در کنار ریسک‌های بازار و اعتباری در مخرج کسر کفایت سرمایه است. مقررات مربوط به آن باید توسط بانک مرکزی به بانک‌ها ابلاغ شود. متاسفانه با فرصتی که برای ابلاغ این مقررات از دست رفت، هزینه فرصت قابل‌ملاحظه‌ای به دولت و بانک‌ها تحمیل شد. در حال حاضر نسبت کفایت سرمایه جاری بسیاری از بانک‌ها، آن هم فقط با احتساب ریسک اعتباری، پایین‌تر از سطح استاندارد 8 درصد قرار دارد؛ بنابراین نیل به استاندارد‌های بین‌المللی بسیار هزینه‌بر است. این در حالی است که شرایط اقتصادی، وضعیت بازار سرمایه و کسری بودجه دولت همگی حکایت از آن دارند که تامین بودجه ارتقای استاندارد‌های نظام بانکی کشور، یکی از چالش‌های اساسی است. از این رو باید پذیرفت که تحقق این هدف در کشور زمان‌بر بوده و احتمالا باید طی چند مرحله انجام شود. در هر حال آنچه مهم است این که بالاخره باید هرچه سریع‌تر برای شروع آن برنامه‌ریزی شود. نکته دیگر اینکه کمیته نظارت بر بانکداری بازل بر اهمیت جایگاه مدیریت ریسک در اداره بانک‌ها نیز تاکید دارد. (به آخرین سند آن کمیته پیرامون اصول حاکمیت شرکتی موثر در بانک‌ها رجوع شود.) لازم است در این خصوص نیز تدابیر لازم اندیشیده شود. چون به فرض وجود ساختاری برای مدیریت ریسک‌ها در بانک‌های کشور، به دلیل مشکلاتی که از نظر اصول حاکمیت شرکتی در نحوه اداره بانک‌ها وجود دارد، این ساختار از تاثیرگذاری لازم برای کاهش ریسک‌های فعالیت‌های بانکی برخوردار نیست.

از این مقدمات که بگذریم، روشن است با برداشته شدن تحریم‌ها، راه فعالیت در عرصه بین‌المللی به روی نظام بانکی کشور هموار می‌شود. ولی نظام بانکی، تازه در موقعیتی قرار می‌گیرد که بر اساس رویه‌های بین‌المللی برای برقراری روابط کارگزاری با کارگزاران معتبر خارجی، ناگزیر از ارائه گزارش‌های مالی و وضعیت ریسک‌های خود به آنها می‌شود. اهمیت این اطلاعات برای کارگزار خارجی در این است که از وضعیت سلامت مالی بانک‌ها تصویری دریافت می‌دارد. این تصویر، مبنایی برای تصمیم‌گیری وی در مورد ایجاد و تعیین گستره روابط کارگزاری و نیز تعیین نرخ ریسک بانک محسوب می‌شود. با این توضیحات، طبیعی است در چنین شرایطی حجم بالای مطالبات غیرجاری، روند نزولی شاخص‌های سودآوری، کفایت سرمایه و وضعیت نقدینگی بانک‌ها به‌عنوان نارسایی‌هایی مطرح باشند که باید در مورد آنها چاره اندیشی شود. از این رهگذر، بازگشت به سلامت مالی بانک‌ها را باید از مهم‌ترین چالش‌های شرایط پساتحریم نظام بانکی محسوب کرد.

در اینجا این پرسش قابل طرح است که برای تحقق این مهم چه راهکاری وجود دارد؟ در ادبیات نظارت توصیه بر این است که در مرحله اول بانک‌های ضعیف، شناسایی و با توجه به اهمیت سیستمی، برای سالم‌سازی رده‌بندی و در مرحله بعد مشکلات ریشه‌یابی شوند. روشن است آگاهی از ماهیت، علل و گستره مشکلات، از پیش‌نیازها برای طرح‌ریزی برنامه‌های اصلاحی به شمار می‌رود.

از نظر استاندارد‌های کمیته نظارت بر بانکداری بازل، بانک ضعیف به بانکی گفته می‌شود که به توانگری مالی‌اش (solvency) آسیب وارد شده یا به‌زودی آسیب وارد خواهد شد مگر اینکه پیشرفت مهمی در منابع مالی، مدل تجاری، نظام مدیریت ریسک و کنترل‌ها یا کیفیت راهبری (Governance) و مدیریت آن به‌وجود آید.

ولی موفقیت در برخورد با بانک‌های ضعیف هم چندان آسان نیست و به اهداف، اراده، جایگاه و اختیارات قانونی مقام ناظر بستگی دارد. به‌عنوان مثال، اگر چنانچه حفظ ثبات و اعتماد به نظام مالی به‌عنوان یکی از اهداف مقام ناظر در نظر گرفته شود، به‌طور منطقی کاهش زیان وارده به سپرده‌گذاران و دیگر اعتباردهندگان نیز باید مهم‌ترین رویکرد وی محسوب شود. اصولا، زمانی که بحران مالی رخ می‌دهد، اغلب، بانک‌ها و سیاست‌گذاران زیر فشار قرار می‌گیرند تا در جهت ثبات و محافظت از نظام مالی گامی بردارند. از آنجا که بانک‌های با سرمایه و نقدینگی بیشتر، سالم‌تر به حساب می‌آیند، این دو شاخص به‌عنوان شاخص‌های مهم مرتبط با پایداری و مقاومت بانک‌ها برای رویارویی با بحران‌ها شناخته شده، به‌عنوان راهکارهای مناسب دارای اولویت، برای اصلاح پیش روی ناظران قرار می‌گیرند.

پس از بحران مالی سال 2008 و ورشکستگی مالی تعدادی از موسسات دیدگاه‌ها تا حدودی تغییر یافت. به این ترتیب که توجه به ارتباط بین ترازنامه بانک‌ها و چرخه‌های تجاری اهمیت یافت و این نظریه مطرح شد که چنانچه، مقام ناظر افزایش سرمایه و نقدینگی را به‌عنوان راهکاری مناسب برای سلامت مالی بانک تشخیص دهد باید به این موضوع توجه کند که هر چند در سطح خرد، ممکن است اثر این اقدام برای هر بانک مثبت باشد، ولی افزایش فراگیر شاخص‌های سلامت مالی بانک‌ها باید با هماهنگی با چرخه‌های اقتصادی انجام شود تا از مثبت بودن تاثیر آن در کل نیز اطمینان حاصل شود.

بررسی کارشناسان نشان می‌دهد بهبود شاخص‌های سلامت مالی مانند نسبت سرمایه به دارایی و نسبت دارایی نقد به کل دارایی‌ها، موجب می‌شود از ظرفیت اعتباردهی بانک‌ها کاسته شود. استدلال آنان این است که در شرایط انقباض اعتباری، زمانی که حجم پول در گردش و اعتبار کاهش می‌یابد، افزایش نسبت‌ها می‌تواند منجر به تشدید چرخه رکود شود. به‌عنوان مثال، برای افزایش نسبت سرمایه به دارایی، لازم است یا سرمایه افزایش پیدا کند یا دارایی کاهش یابد یا ترکیبی از این دو حالت رخ دهد. برای کاهش دارایی، بانک سطح فعالیت وام‌دهی خود را کاهش می‌دهد، یا اوراق بهادارش را می‌فروشد. این در حالی است که هم زمان اقساط وام‌های پیشین را دریافت می‌دارد. به این ترتیب، در مجموع از حجم پرداخت اعتباردهی در اقتصاد کاسته می‌شود. ضمن اینکه باید به این نکته هم توجه داشت که افزایش سرمایه بانک‌ها در شرایط رکودی دشوارتر است. استدلال مشابه، در مورد نسبت دارایی‌های نقد نیز صادق است. در شرایط رونق اقتصادی، هر گونه افزایش در این نسبت می‌تواند نتیجه منطقی بالا رفتن حجم سرمایه‌گذاری‌های بانک باشد. حال آنکه چنین نتیجه‌گیری در شرایط رکودی، چندان درست به نظر نمی‌رسد. به این دلیل، اگر چنانچه شاخص‌های سلامت مالی در زمان مناسب (چرخه رونق) تقویت شوند می‌توانند حتی هنگام وقوع شرایط رکودی، به ثبات بیشتر سیستم مالی کمک کنند؛ بنابراین بهترین زمان برای تقویت این شاخص‌ها در چرخه رونق است. از این رو، می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد که افزایش جمعی نسبت‌های سلامت مالی بانک‌ها به مفهوم سیستم مالی سالم‌تر نیست.

به‌طور کلی برای اصلاح ساختار نظام بانکی، پس از بررسی وضعیت بانک‌ها، دو گزینه پیش روی مقام ناظر قرارخواهد گرفت. گزینه اول: شرایط بانک به‌گونه‌ای است که با اقدامات اصلاحی فوری طی برنامه‌ای‌ زمان‌بندی شده، سلامت مالی خود را باز خواهد یافت. گزینه دوم: به توانگری مالی بانک آسیب جدی وارد شده است از این رو باید تصفیه و از سیستم خارج شود.

تجدید ساختار بانک‌های گزینه اول باید با توجه به ویژگی‌های هر کشور و سیستم بانکی آن انجام شود. معمولا هدف از تجدید ساختار بازگشت توانگری مالی و سودآوری بانک‌ها (از طریق بازنگری در استراتژی‌های تجاری، بهبود مدیریت و سیستم‌های حسابداری و...) و بهبود بخشیدن به ظرفیت سیستم برای ارائه خدمات واسطه‌گری مالی بین پس‌اندازکنندگان و تسهیلات‌گیرندگان و بازگشت اعتماد عمومی به سیستم است.

در ادبیات تجدید ساختار بانک‌ها، مقوله‌ای با عنوان «بهترین رویه» (Best Practice) وجود ندارد و بیشتر به شرایط خاص کشور‌ها ونظام بانکی آنها ارتباط پیدا می‌کند. شانس موفقیت این عملیات، زمانی افزایش می‌یابد که علت‌یابی مشکلات با دقت انجام شده و در برنامه تجدید ساختار، بازگشت توانگری مالی در اولویت اول قرار گیرد. تعیین تکلیف مطالبات غیر جاری نیز از نظر اولویت در جایگاه بعد قرار می‌گیرد.در بعضی کشورها دولت‌ها با انتشار اوراق قرضه مشکل مطالبات غیرجاری را حل کرده‌اند. خروج وام‌های مساله دار از ترازنامه بانک‌ها و انتقال آن به یک موسسه بازیافت وام هم یکی از راهکارها برای حل مشکل توانگری مالی بانک‌ها محسوب می‌شود. همگام با این اصلاحات، اقداماتی در زمینه کاهش هزینه‌های عملیاتی، تغییرات مدیریتی، تقویت سیستم‌های حسابداری، حقوقی، نظارتی و تقویت بنیه مالی بانک انجام می‌شود. نکته محوری هر برنامه تجدید ساختار، تعیین راهبر این برنامه است. چون بانک مرکزی صرفا باید نقشی حمایتی ایفا کند. اگر چنانچه برای آن بانک نقشی فرا‌تر در نظر گرفته شود، درگیر اقداماتی می‌شود که در تعارض با مسوولیت‌های اصلی‌اش در حوزه مدیریت سیاست پولی است. بانک مرکزی نباید بانک‌ها را برای مدت زمان طولانی تامین مالی کند. یا اینکه متعهد به انجام اموری شود که مربوط به بانک‌های تجاری است. رویکرد بهتر این است که موسسه دیگری به غیر از بانک مرکزی امور مربوط به تجدید ساختار بانک‌ها را هماهنگ و اجرا کند. تعیین بودجه تجدید ساختار هم در جای خود، یکی از چالش‌های مهم محسوب می‌شود.

کاهش موقت یا دائم سپرده قانونی یا تنزیل تسهیلات یا وام‌های کوتاه‌مدت از جمله این راهکارها محسوب می‌شود. در هر حال کمک مالی دولت برای اجرای این برنامه اجتناب‌ناپذیر است. وجوه بلندمدت اصلی باید به‌طور شفاف و مستقیم از هزینه‌های قابل شناسایی دولت تامین شود. پایش هر بانک باتوجه به برنامه‌های تجدید ساختار مختص به آن باید با دقت انجام شود. بررسی تجربیات کشورها نشان می‌دهد که کشورهایی که برای تجدید ساختار بیش از پیش متکی به بانک مرکزی بوده‌اند پیشرفت کندی داشتند.

مشارکت دولت، بانک‌ها و مردم (سپرده‌گذاران) در زیان نیز یکی از روش‌های اجرایی شدن برنامه تجدید ساختار است. اگرچه بسیاری از مقامات کشورها از تحمیل زیان به سپرده گذاران خودداری می‌کنند ولی کشورهایی هم بوده‌اند که بدون رویارویی با معضل هجوم سپرده‌گذاران از طریق تحمیل زیان محدود به آنها برنامه تجدید ساختار را با موفقیت پیش برده‌اند. ادغام و تملیک بانک‌ها نیز از راهکارهای پیشنهادی است ولی انجام این کار، نیازمند وجود بسترهای قانونی و مقرراتی متقن است. در مورد شرایط اقتصادی مناسب برای انجام برنامه‌های تجدید ساختار، هرچند که رشد اقتصادی خوب به موفقیت عملیات تجدید ساختار کمک می‌کند، ولی در مواردی، دراقتصاد‌های ضعیف هم برنامه‌های تجدید ساختار با موفقیت به نتیجه رسیده است. البته این موفقیت منوط به اقدام سریع دولت برای انجام اصلاحات فوری بدون انتظار برای وقوع معجزه‌ای در اقتصاد کشور بوده است.

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۵۵۲