اصلاح دشوارتر از اجرا
دانشیار اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی
پیش‌شرط موفقیت در استفاده از سیاست اصلاح قیمت‌ها بستگی به محیط اقتصاد داخلی و شرایط اقتصاد بین‌المللی در ارتباط با اقتصاد ملی دارد. تجربه سیاست‌های تعدیل اقتصادی در دهه ٨٠ در اکثر کشورهای استفاده‌کننده و نیز تجربه ایران در سال‌های پایانی دهه ٧٠ در به‌کارگیری این‌دسته سیاست‌ها، نشان داد، اصلاح نظام قیمت‌ها به‌تنهایی قادر نیست تعادل‌های مطلوب اقتصادی را ایجاد كند؛ بلکه توانایی‌های مدیریتی، سازماندهی تکنولوژیک مهم‌ترند.
در اقتصادی که انحصارات به بدترین شکل آن یعنی انحصار دولتی، در سطح وسیعی ابعاد اقتصاد را کنترل می‌کند، استفاده از رویکرد قیمت‌های نسبی به‌خصوص در حوزه نهاده‌های تولید، بدون مدیریت صحیح کسری مالی دولت و کسری تراز تجاری، نمی‌توان اثربخشی این سیاست‌ها را انتظار داشت. مدیریت صحیح منابع، خود متاثر از شرایط اقتصاد ملی در پیوند با اقتصاد جهانی است. در غیراین‌صورت عدم‌تعادل‌ها گسترده‌تر شده و در قالب فشارهای تورمی، تغییر در تخصیص منابع و تخریب توزیع درآمد آشکار می‌شود. وقتی هدف، اصلاح قیمت نهادهای مثل انرژی باشد، بی‌انضباطی مالی دولت، تورم همراه با رکورد را محتمل‌تر می‌کند، در این حالت، اگر تمهیدات مناسب این شرایط تدارک دیده نشده باشد، ناتوانی ابزارهای مالی خروج از این شرایط سخت می‌شود.
نوسانات اقتصادی، حاصل عوامل متعددی است؛ مثل نوسان قیمت کالاها و تغییرات ناگهانی جریان ورود سرمایه برای اقتصادهای باز که دولت‌ها کمتر بر آن کنترل دارند. برای اقتصاد ایران این عامل در قالب نوسان درآمدهای نفتی و نرخ ارز عمل می‌کند، در هر صورت تغییرات ناگهانی در این جریانات، سبب اتخاذ سیاست‌های پولی مي‌شود که بی‌انضباطی مالی را تشدید می‌کند و نتیجه آن، بی‌تردید تضعیف اطمینان سرمایه‌گذاران، افزایش نرخ‌های بهره و محدودیت ایجاد شغل است.
ناتوانی ابزارهای سیاست ضد ادواری در دوران رکود بیشتر است. شرایط رکودی در کشورهای درحال‌توسعه، صدمه بیشتری ایجاد می‌کند، چون توسعه‌نیافتگی بازار اعتبارات آنها به‌معناي کاهش سرمایه‌گذاری در بنگاه‌های کوچک است.
بخش عمده ناکامی‌های اجرای طرح هدفمندی، متاثر از فراهم‌نبودن پیش‌شرط‌های لازم است. برقراری این شرایط اگر ناممکن نباشد، حداقل زمان‌بر خواهد بود. ازاین‌رو ابزاری غیراز قیمت‌های نسبی می‌تواند کارایی بیشتری داشته باشد.
نکته مهم این است که «تغییر یک سیاست به‌مراتب سخت‌تر و پرهزینه‌تر از اجرای یک سیاست است.»
در اجرای سیاست‌هایی با این عمق و وسعت، اثرگذاری در سطح اقتصاد ملی، جنبه‌های مختلفی باید مدنظر قرار گیرد. در کشورهایی که بلوغ اقتصادی را پشت‌سر گذاشته‌اند، چنین برنامه‌هایی ابتدا برای دوره‌ای محدود یا اگر امکان‌پذیر باشد در محدوده مکانی محدودتر از اقتصاد ملی به آزمایش گذاشته می‌شوند، اطلاعات و نتایج جمع‌آوری می‌شود، ابعاد طرح با توجه به اطلاعات به‌دست‌آمده از مرحله آزمایشی، اصلاح و طرح، مشمول اجرای نهایی می‌شود.
دامنه تاثیرات یک سیاست اصلاح قیمتی، بستگی به نوع کالای موردنظر و ارتباط متقابل آن با بخش‌های دیگر اقتصاد دارد. اگر کالا مشمول اصلاح قیمت، نهاده تولید مثل انرژی، نرخ بهره یا نیروی کار باشد، بی‌تردید اثرات آن تمام ابعاد اقتصادی را متأثر می‌کند. دراین‌رابطه نگاه مکانیکی به روابط بین متغیرهای اقتصادی بسیار ساده‌انگارانه است. اثرات یک تصمیم اقتصادی بستگی به عکس‌العمل بنگاه‌ها و نهادهای اقتصادی در پاسخ به این تصمیم دارد.
برقراری یا حذف یارانه از طریق تاثیر بر اندازه و شیوه تامین مالی کسری مخارج دولت؛ قیمت، تولید و اشتغال را متاثر می‌کند. تحولات بخش حقیقی اقتصاد از طریق تغییرات قیمتی، به بخش پولی اقتصاد هم تعمیم داده می‌شود. این فرآیندها، هم بخش پولی و هم بخش کالایی تراز پرداخت‌ها را دچار تغییر می‌کند، و تغییر در تراز تجاری، مجددا تولید و اشتغال را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. دامنه این تغییرات بستگی به انعطاف‌پذیری بخش‌های اقتصادی دارد. اگر بخش‌های تولیدی از انعطاف‌پذیری لازم برخوردار باشند، تعدیلات، مقداری هم به حصول تعادل کمک می‌کند، در غیراین‌صورت تعدیلات صرفا اسمی بوده، فقط تغییر در تخصیص منابع بین بخش‌های اقتصادی را به دنبال خواهد داشت.
تحت چه شرایطی سیاست اصلاح قیمت کارایی خواهد داشت؟
در دیدگاه مدافعان سنتی، کارکرد مکانیسم قیمت، یک فرض غیرواقع‌بینانه وجود دارد و آن این است که «قیمت‌های نسبی باوجود فرض ظرفیت تکنولوژی ثابت، می‌تواند در رفتار بنگاه‌ها و نهادهای اقتصادی تغییر ایجاد كند.»
تجربه سیاست‌های تعدیل اقتصادی در دهه ٨٠ در اکثر کشورهای استفاده‌کننده نشان داد، اصلاح نظام قیمت‌ها به تنهایی قادر نیست تعادل‌های مطلوب اقتصادی را ایجاد كند؛ بلکه توانایی‌های مدیریتی، سازماندهی و تکنولوژیک مهم‌ترند.
در تجربه این کشورها نشان داده شد که آزادسازی قیمت‌ها (به ویژه به صورت دفعی) فقط اثرات شوک‌گونه دربر خواهد داشت. در مواردی اثرات شوک آنقدر شدید بود که شرایط اقتصادی موجود، قادر به تحمل آن نشد و تنها راه باقی‌مانده پیش‌روی سیاستگذار، بازگشت به سیاست‌های قبلی بود، اما این‌بار با هزینه بسیار بالاتر.
تجربه آزادسازی نرخ ارز در سال‌های پایانی دهه ٧٠ در ایران هم نمونه‌ای از این تجارب بود. این سیاست یک‌بار دیگر در مورد قیمت انرژی در سال ٨٩ تکرار شد، بدون آنکه درسی از سیاست قبلی آموخته باشیم.
در اقتصادی که انحصارات به بدترین شکل آن یعنی انحصار دولتی، در سطح وسیعی ابعاد اقتصاد را کنترل می‌کند، استفاده از رویکرد قیمت‌های نسبی به‌خصوص در مورد نهادهای با استفاده فراگیر مثل انرژی، از ابتدا هم مشخص بود که عواقب نامطلوبی در پی خواهد داشت. شرایط بین‌الملل و موقعیت توزیع درآمد و... را هم باید به این شرایط اضافه کرد
مهم‌ترین مشکلات اجرایی سیاست حذف یارانه‌ها
١- نادیده‌گرفتن شرایط اقتصاد ملی و جهانی (فقدان فضای مناسب)
مجموعه این مشکلات در قالب عدم‌تعادل در بخش‌های مختلف اقتصاد ظاهر مي‌شود که حاصل آن، تغییر در تخصیص منابع بین بخش‌ها خواهد بود.
٢- برآوردهای غلط از منابع و هزینه‌های طرح
برآوردهای نادرست از منابع و مصارف طرح، موجب عدم‌تامین منابع لازم برای اجرای دقیق قانون شد. به همین‌دلیل بخش عمده‌ای از منابعی که باید صرف سرمایه‌گذاری در بخش دولتی یعنی موتور محرک اقتصاد شود، صرف پرداخت یارانه نقدی به خانوارها شد. این باعث شد فشارهای تورمی تشدید شود. به‌این‌ترتیب ٨٥درصد یارانه پرداختی از منابع شرکت‌ها (به‌ویژه شرکت‌های عرضه‌کننده انرژی) و ١٥درصد از محل بودجه عمومی دولت پرداخت شد. این در حالی است که ٤٠هزارمیلیاردریال یارانه حمایت از تولیدکننده و ٥٠هزارمیلیارد یارانه بخش سلامت هم پرداخت نشد.
٣- انتخاب ابزار نادرست
دو ابزار انتخابی در این سیاست صحیح نبود. برای جبران هزینه ناشی از حذف یارانه‌ها، پرداخت نقدی همگانی به‌عنوان ابزار حمایت، اگرچه یک روش آسان و با هزینه اجرایی پایین است، اما هزینه چنین طرحی به‌خاطر پوشش صددرصدی بسیار بالاست.
ابزار انتخاب‌شده برای قیمت‌گذاری نهاده انرژی هم اشتباه دیگر در این سیاست بود. قیمت برگرفته‌شده از عرضه‌وتقاضای نفت‌خام در بازاری خارج از اقتصاد ملی نمی‌تواند با شاخص‌های قیمتی دیگر نهاده‌ها که برآمده از ساختار هزینه در اقتصاد ملی هستند، رابطه برقرار کند.
انضباط مالی لازمه اجرای صحیح سیاست اصلاح ساختار
اقتصاد درحال‌توسعه با سابقه تاریخی در تورم و مدیریت ضعیف در بدهی‌ها، نمی‌تواند بدهی‌اش را همانند کشورهای اروپایی، آمریکا یا ژاپن مدیریت كند. چنین اقتصادی برای تضمین رشد، همراه با کاهش استقراض دولت، به‌منظور حفظ نرخ‌های بهره پایین‌تر و ایجاد پس‌انداز در بخش دولتی، به‌منظور آمادگی اتخاذ سیاست مناسب ضد ادوار تجاری، حمایت از فقرا و طبقه متوسط در دوران رکود، نیازمند یک مدیریت مالی مناسب است.
٣محور اصلی یک برنامه هدفمندی
محور اول- مشخص‌کردن میزان هزینه- فایده طرح هدفمندی. هزینه یک طرح، هم شامل هزینه‌های صریح (مخارج اجرایی و هزینه حال خود طرح) هم شامل هزینه‌های ضمنی (هزینه‌ای که در اثر تغییر در قیمت و تولید سایر کالاهای غیرمشمول طرح) مي‌شود.
اندازه‌گیری فواید یک طرح هدفمندی، چندان هم آسان نیست. مهم‌ترین قسمت آن یافتن یک مقیاس نسبی در ارزش‌گذاری اهداف طرح است. وقتی شاخصی با ارزش‌گذاری‌های نسبی مواجه است و این ارزش‌گذاری‌ها نزد سیاستگذاران و حتی مردم متفاوت است، تعیین اندازه آن پیچیدگی‌های خاص خود را خواهد داشت؛ اما این پیچیدگی مانع از ارزیابی هزینه – فایده طرح نمي‌شود.
محور دوم- چگونگی تامین مالی هزینه برنامه است (در این مورد یک فرض ساده‌انگارانه صورت گرفته بود که منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی بین خانوارها و بنگاه‌ها توزیع شود، حال آنکه در خلال این انتقال، جابه‌جایی منابع بین بخش‌های اقتصاد، تولید و اشتغال را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد).
جنبه‌های توزیعی یک طرح هدفمندی بستگی به شکل تامین مخارج طرح دارد. این مخارج هم شامل هزینه‌های صریح است (هزینه اجرا+ هزینه مالی) هم شامل هزینه‌های غیرصریح است. این بخش از هزینه‌ها به‌هیچ‌وجه در اجرای طرح هدفمندی لحاظ نشده بود. حال آنکه تغییر قیمت نهادهای مثل انرژی، تغییرات اساسی در قیمت‌های مطلق و نسبی ایجاد می‌کند. این تغییرات گاهی آنقدر گسترده است که حتی کالایی مثل ارز که تحت کنترل سیاستگذار است، از کنترل خارج می‌شود. به‌این‌ترتیب وقتی دو نهاده مثل ارز و انرژی در یک اقتصاد دچار دگرگونی شوند، اقتصاد به ناچار با تغییرات اساسی قیمت سایر نهاده‌ها مثل نیروی کار و سرمایه هم مواجه می‌شود.
محور سوم- مدنظر قراردادن تمایز بین اثرات کوتاه‌مدت و بلندمدت یک طرح است. اثرات بلندمدت در قالب تغییر در درآمد گروه‌های مختلف می‌تواند کاملا متمایز از اثرات کوتاه‌مدت باشد؛ به‌طوری‌که اثرات بلندمدت موجب فرسایش اثرات کوتاه‌مدت باشد. مثلا اثرات کوتاه‌مدت در قالب تغییر در وضعیت درآمدی گروه فقیر، تحت‌تاثیر تورم، جهت معکوس به خود می‌گیرد. در این حالت، هدف اصلی هم مخدوش می‌شود.
منبع: شرق – ویژه نامه اقتصادی اسفند 1393