تبصره 14 بار سنگینی که بر دوش اقتصاد کشور افتاد

ارثیه شوم، مثل فرزند ناخلف است. هر چقدر که زمان می‌گذرد، مشکلات‌اش بزرگ‌تر می‌شود؛ درست مثل قانون هدفمندی یارانه‌ها که از ابتدا سنگ‌بنای آن اشتباه گذاشته شد. از آذرماه 89 تا به امروز نزدیک به 12سال از قانونی که با حمایت محمود احمدی‌نژاد، رئیس‌جمهور دولت دهم به منظور هدفمندکردن یارانه‌ها بنا شد، می‌گذرد. 12 سال پرهزینه برای بودجه کل کشور که نه‌تنها در سفره مردم کم‌خاصیت بود، بلکه تبعات آن استقراض از بانک مرکزی و چاپ پول به منظور اجرای این تعهد شد. نتیجه آنکه یارانه نقدی که بنا بود کمک معیشتی برای مردم باشد، به آوار تورمی تبدیل شد که بر سر اقتصاد ایران فرو ریخت.

آذرماه 1389، زمان آغاز قانون هدفمندی یارانه‌ها بود؛ قانونی که شروع آن با افزایش قیمت حامل‌های انرژی از جمله آب، برق و بنزین همراه بود و در مقابل دولت اعلام کرد به هر ایرانی که مشمول دریافت یارانه نقدی است، مبلغ 45 هزار و 500 تومان هر ماه یارانه پرداخت خواهد کرد. این رقم تا سال 1400 و درحالی‌که تورم سال به سال افزایش می‌یافت، پرداخت شد. در بودجه 1401 اما دولت سیزدهم تصمیم گرفت که مبلغ یارانه نقدی را به 40 هزار تومان و برای دهک‌های چهارم تا ششم درآمدی به 300 هزار تومان افزایش دهد.

آنچه امروز تحت عنوان یارانه نقدی پرداخت می‌شود، نه به جهت منابع، بلکه از نظر نوع تخصیص دارای اشکالات فراوانی است. اشکالاتی که باعث شده بودجه‌های سالانه به جای کوچک و شفاف‌تر شدن، هر سال بزرگ‌تر شده و بار مالی سنگین‌تری را به اقتصاد کشور تحمیل کند. در واقع یک سنگ‌بنای بد، انگار قرار است تا ثریا سرنوشت 84 میلیون ایرانی را با خود بکشاند.

روایت یک تبصره همین 10 سال پیش بود که وقتی دولت دهم از آخرین بودجه‌ای که نوشت، رونمایی کرد، همه از بزرگی اعداد آن حیرت‌زده شدند. خیلی‌ها گفتند، بیچاره دولت روحانی چه کسری بودجه‌ای را به ارث برده، اما دولت روحانی هم همین میراث را برای دولت سیزدهم برجای گذاشت. در واقع بزرگ شدن اعداد بودجه نه‌تنها روی کاغذ خود را نشان می‌دهد، بلکه واقعیت این اعداد در زندگی مردم نمایان می‌شود.

درحالی‌که سال به سال اوضاع معیشتی مردم - به جز دو دهک درآمدی اول- بدتر شده، مردم حق دارند بپرسند، مثلا این بودجه 3700هزار میلیارد تومانی امسال که با تورم بالای 40درصد هم عجین شده، دقیقا کدام زخم زندگی آنها را بهبود بخشیده است؟

آن بخش از بودجه که پاسخ همین سوال را دارد و قرار بوده که وضعیت معیشتی مردم را بهبود ببخشد، در بخشی از بودجه به نام تبصره 14جای گرفته است. تبصره 14 که اتفاقا در سال‌های اخیر بر حجم آن اضافه شده، در واقع از سال 1398 در بودجه‌های سنواتی جای خود را باز کرد.

تبصره 14 از ماده 39 قانون برنامه ششم به بودجه‌های سنواتی اسباب‌کشی کرده است. انتقال تکالیف ماده 39 قانون برنامه ششم تحت عنوان تبصره 14 در قوانین بودجه سنواتی، پس از آن صورت گرفت که اختلاف‌نظر بین بیژن زنگنه، وزیر وقت نفت و محمدباقر نوبخت، رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه در دولت یازدهم و دوازدهم حاشیه‌ساز شد. البته که زنگنه در ابتدای حضورش به عنوان وزیر نفت، پرداخت درآمدهای حاصل از هدفمندی یارانه‌ها را عذاب الیم خوانده بود و به همین دلیل هم همیشه بخش درآمدهای یارانه‌ای حاصل از حامل‌های انرژی در خزانه کشور لنگ می‌زد. از آن‌سو خزانه‌داری باید پول را هر ماه طبق قانون برای پرداخت یارانه نقدی تخصیص می‌داد که بدقولی‌های وزارت نفت باعث بالاگرفتن اختلاف‌ها در دولت می‌شد. در نهایت تصمیم بر این شد که ماده 39 قانون برنامه ششم که سرفصل هدفمندی یارانه‌هاست، به بودجه‌های سنواتی انتقال داده شود.

دربند الف ماده 39 قانون برنامه ششم توسعه، آمده است: «به‌منظور ارتقای عدالت اجتماعی، افزایش بهره‌وری در مصرف آب و انرژی و هدفمندکردن یارانه‌ها در جهت افزایش تولید و توسعه نقش مردم در اقتصاد، به دولت اجازه داده می‌شود قیمت آب و حامل‌های انرژی و سایر کالاها و خدمات یارانه‌ای را با رعایت ملاحظات اجتماعی و اقتصادی و حفظ مزیت نسبی و رقابتی برای صنایع و تولیدات، به‌تدریج تا پایان سال ۱۴۰۰ اصلاح و از منابع حاصل به‌صورت هدفمند برای افزایش تولید، اشتغال، حمایت از صادرات غیرنفتی، بهره‌وری، کاهش شدت انرژی، کاهش آلودگی هوا، ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی، حمایت‌های اجتماعی از خانوارهای نیازمند و تأمین هزینه‌های عملیاتی و سرمایه‌گذاری شرکت‌های ذی‌ربط در چارچوب بودجه‌های سالانه اقدام لازم را به‌عمل آورد.» این بخش البته پس از انجام اصلاح قیمت بنزین در آبان‌ماه 98 منجر به اعتراض‌های سراسری شد.

در بند ب این قانون هم تاکید شده است که به‌منظور ایجاد شفافیت در اجرای قانون، دولت مکلف است دریافت‌ها و پرداخت‌های مرتبط با قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را در جدول جداگانه‌ای آماده کند که در بخش دریافتی‌ها، منابع در نظر گرفته شده شامل کل منابع حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌هاست. در بخش مصارف، مالیات بر ارزش افزوده، سهم شرکت‌های تولید و توزیع‌کننده انرژی به تفکیک هر شرکت، پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها، کمک به بخش سلامت و حمایت از تولید و اشتغال از طریق تأمین اعتبارات مربوط به اجرای قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی و قانون توسعه حمل‌ونقل و مدیریت مصرف سوخت در نظر گرفته شده است.

تبصره 14 چطور بزرگ شد؟

آنچه تبصره 14 را در کانون توجه قرار داده، امکان تغییر منابع و مصارف آن است. در گذشته وقتی قانون بودجه تصویب می‌شد، دیگر امکان دخل و تصرف سرفصل‌های عمومی بودجه وجود نداشت، مگر آنکه دولت متمم یا اصلاحیه‌ای به مجلس می‌برد. اما با تولد تبصره 14 امکان تغییر همیشگی به وجود آمده است. به‌خصوص برای نمایندگان مجلس که ناگهان تصمیم می‌گیرند هزینه‌ای جدید برای کشور بتراشند، تبصره 14 به یک کیسه بدون حساب و کتاب تبدیل شده است.

در سال 98 وقتی دولت دوازدهم تصمیم گرفت که ماده 39 قانون برنامه ششم توسعه را تبدیل به تبصره 14 در قانون بودجه کند، منابع این تبصره هم بزرگ‌تر شد. به‌طوری‌که در بودجه سال 1401 بخش دریافتی یعنی همان ستون منابع به هشت سرفصل و مصارف به 34 سرفصل رسیده است.

این سرفصل‌ها شامل دریافتی حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی، دریافتی حاصل از فروش صادراتی فرآورده‌های نفتی، دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی با احتساب عوارض و مالیات برارزش افزوده، صادرات ال‌پی‌جی شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران (در راستای توزیع با کارت الکترونیک و سامانه سدف)، فروش داخلی و صادرات اتان، ال‌پی‌جی و گوگرد، منابع حاصل از اصلاح نرخ گاز خوراک پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها و صنایع پایین‌دستی پالایشگاهی و مجتمع‌های احیای فولاد و مصارف مربوط به تاسیسات عمومی با اعمال سقف نرخ گاز صادراتی و نرخ گاز سوخت معادل 40درصد خوراک گاز پتروشیمی‌ها، نرخ گاز سوخت صنایع سیمان و در نهایت 10درصد نرخ خوراک گاز پتروشیمی‌ها و معوقات و مطالبات سنواتی از پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها است.

از زمان قرار گرفتن تبصره 14در قانون بودجه، هر سال این تبصره در حال بزرگ‌تر شدن است. بزرگی این تبصره تا جایی است که خیلی‌ها می‌گویند تبدیل به بودجه‌ای دیگر در درون بودجه کشور شده است. در عین حال که تغییرات آن به اندازه‌ای زیاد است که همین دو هفته قبل -یعنی شش ماه بعد از اجرای بودجه 1401- دولت آئین‌نامه اجرایی این تبصره را ابلاغ کرد.

از سویی تبصره 14 روال را به سمتی برده که دولت وظایف حاکمیتی خود را به این بخش انتقال داده است و از منابع آن برای خرید تضمینی از چای، آب، گندم، دارو و شیرخشک گرفته تا کمک به حوزه‌های علمیه، خادمان مساجد، بیمه مداحان و... استفاده می‌کند. علاوه بر آن نمایندگان مجلس در فصل بودجه‌ریزی سال به سال مصارف تکالیف جدیدی به این تبصره اضافه می‌کنند که راهبرد اصلی هدفمند کردن یارانه‌ها را به چالش اساسی کشیده است. در سال 1398 یعنی اولین سالی که تبصره 14متولد شد، کل منابع پیش‌بینی‌شده برای این تبصره رقمی در حدود 140هزار میلیارد تومان از کل بودجه 1744 هزار میلیارد تومانی بوده است. در سال 1399 همزمان با افزایش بودجه کل کشور به میزان 2026 هزار میلیارد تومان، منابع تبصره 14هم به 152 هزار میلیارد تومان افزایش یافت.

در سال 1400 از بودجه 2882 هزار میلیارد تومانی کل کشور، منابع تبصره 14 به 237 هزار میلیارد تومان رسید و در نهایت در بودجه سال جاری از مجموع 3700هزار میلیارد تومان بودجه کل کشور، منابع پیش‌بینی شده برای تبصره 14 به میزان 636 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. عددی که 18درصد از منابع پیش‌بینی شده کل کشور را در خود جای داده است. این ماحصل تبصره‌ای است که قرار بود بودجه را شفاف و منظم کند، اما حالا نه‌تنها شفافیتی ندارد، بلکه سرفصل‌های جدید به بخش مصارف این تبصره اضافه کرده که علاوه بر بی‌نظمی قدیمی بودجه، مشخص نیست که تخصیص‌های بودجه به کجا اصابت می‌کند.

خیز بعدی تبصره 14

هفته قبل بعد از تاخیر یک‌ماهه بخشنامه بودجه 1402 به دستگاه‌ها ابلاغ شد. به دنبال آن وزارتخانه‌ها، شرکت‌های دولتی و همه بخش‌هایی که از بودجه سالانه منتفع هستند، باید طبق روال قانونی پیشنهادهای خود را به سازمان برنامه و بودجه ارائه کنند تا پس از جمع‌بندی سرفصل منابع و مصارف لایحه بودجه سال 1402 تا 15 آذرماه به مجلس ارسال شود. از همین ابتدا پیداست که با توجه به پیش‌بینی افزایش 20درصدی حقوق و مفروضاتی مثل افزایش قیمت ارز و تورم سالانه تبصره 14هم بزرگ‌تر خواهد شد.

برخی گمانه‌زنی‌ها حکایت از آن دارد که قیمت نفت در لایحه بودجه 87دلار در نظر گرفته شده است. عددی که براساس میانگین قیمت نفت در شش‌ماهه ابتدای سال پیش‌بینی شده است. هرچند این اعداد قطعی نیست و ممکن است تا هنگام نهایی شدن لایحه بودجه تغییر کند، با این حال حتی اگر این عدد قطعی باشد، با احتساب سهم صندوق توسعه ملی از سرفصل درآمد نفت که در سال 1402 باید به 40درصد افزایش یابد، عملا منابع حاصل از فروش نفت برای تبصره 14چندان بزرگ نخواهد بود. زیرا تحریم‌ها همچنان باقی‌ست و فروش نفت در بازار خاکستری بین‌المللی با تخفیف‌های موجود ادامه خواهد داشت.

از سویی مناسبات بازار نفت قابل پیش‌بینی قطعی نیست. هرچند برخی موسسات بین‌المللی از افزایش قیمت نفت در ارقامی بالاتر از 100دلار در هر بشکه خبر می‌دهند، با این حال با وجود تخفیف‌های فروش نفت ایران و هزینه‌های ناشی از فروش در بازار خاکستری اعدادی مثل 87 دلار در خوشبینانه‌ترین حالت درآمد چندانی را عاید تبصره 14 نخواهد کرد. بنابراین، انتظار این است که بار مالی تبصره 14 بر دوش هفت سرفصل‌های دیگر یعنی منابع حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی، گازی و مالیات برارزش افزوده داخلی و صادراتی بیفتد. به‌طور روشن‌تر، برای پوشش سرفصل‌های هزینه‌ای تبصره 14اعداد بخش منابع بزرگ‌تر خواهد بود. این یعنی یک پالس دیگر به تورم سالانه که پیش‌بینی می‌شود میانگین 40 درصد را تا پایان سال حفظ کند.

کارشناسان براین باورند مسیری که تبصره 14 می‌رود، مسیر روشنی نیست. نه‌تنها هدف اصلی این تبصره که هدفمندی یارانه‌هاست، نتوانسته باری از سنگینی تورم معیشتی بکاهد، بلکه منابعی که توزیع می‌شود، هدفمند و دقیق نیست.

نگاه کارشناس

مرتضی افقه اقتصاددان در گفت‌وگو با هم‌میهن

بودجه‌خواران منابع را می‌بلعند

به باور کارشناسان اقتصادی سه مشکل اساسی اقتصاد ایران بی‌انضباطی مالی، پولی و بودجه‌ای است. بودجه‌های سالانه با وجودی که مسیر اصلاحاتی زیادی را تا به امروز طی کرده، همچنان بی‌نظم است. به‌خصوص وقتی که لوایح به مجلس می‌رود و تکالیف جدید از سوی نمایندگان بر بودجه‌های سنواتی اضافه می‌شود. روال همه بودجه‌های بعد از انقلاب این بوده؛ یعنی ارقام اصلی لوایح هرگز کم نشده، بلکه بدون توجه به منابع اضافه هم شده است. این موضوع باعث کسری‌های بودجه شده که در سال‌های اخیر اعداد آن بسیار بزرگ است. دولتی مثل دولت دوازدهم برای جبران کسری بودجه اوراق قرضه چاپ کرد یا از سرفصل بودجه عمرانی زد، دولت‌هایی هم بودند که کارشان به استقراض از بانک مرکزی کشید و تورم‌های بزرگ به اقتصاد کشور تزریق کردند. مرتضی افقه، اقتصاددان و استاد دانشگاه شهید چمران اهواز درباره عدم شفافیت و بی‌انضباطی بودجه‌ای بر این باور است تا زمانی که بودجه‌خواران تکالیف جدید به بودجه‌های سنواتی اضافه می‌کنند، باید انتظار تورم و کسری بودجه را داشت.

‌‌‌

‌بخشنامه بودجه سال 1402 اخیرا به دستگاه‌ها ابلاغ شده است. آن‌طور که پیش‌بینی می‌شود با توجه به تورم 40 درصدی نیمه نخست امسال نمی‌توان انتظار داشت بودجه سال آینده بزرگ‌تر نشود. به‌خصوص که مصارف تبصره 14 خود به‌تنهایی به یکی از مشکلات بودجه تبدیل شده است. پیش‌بینی شما چیست؟

طبیعی است که تمام ارتزاق‌کنندگان از بودجه‌های سنواتی به دنبال بندهایی هستند که عدم شفافیت در آن بیشتر باشد؛ مثل همین تبصره 14. اغلب هم بدون آنکه حسابرسی شوند، سال‌به‌سال بزرگتر می‌شوند. اوج این بی‌انضباطی در دولت‌های نهم و دهم بود. تداوم این بی‌انضباطی که خارج از سیستم دولت‌های مدرن امروز در دنیاست، باعث شده که دولت‌هایی که همه‌کاره در اقتصاد هستند، منابع و مصارف خود را آنگونه که می‌خواهند تنظیم ‌کنند. عموما دولت‌هایی با بدنه بزرگ که دخالت‌های بیشتری در اقتصاد دارند، تمایل دارند که بودجه‌های غیرشفاف داشته باشند. کسی بر منابع و مصارف شرکت‌های دولتی نظارت نمی‌کند و آنها هم عمدتا سندسازی می‌کنند و منابع را در جاهای دیگر هزینه می‌کنند. از طرفی این بی‌انضباطی مالی، دست بودجه‌خواران را نه‌تنها در تبصره 14 بلکه در کل بودجه‌های سنواتی بازگذاشته است.

‌به نظر شما ریشه این بی‌انضباطی فقط دراندازه دولت است یا آنکه چون درآمدهای نفتی تا سال‌ها در اقتصاد بوده، این بی‌انضباطی عادت شده است؟

ریشه این بی‌انضباطی به نظر من در نگرش تصمیم‌گیران کشور حاکم است؛ نفت یکی از این عوامل بوده است. مدیران و سیاستگذاران فکر می‌کنند به یک منبع نامحدود وصل هستند. هرچند با کاهش درآمد نفت در سال‌های اخیر منابع نفتی بودجه کم شده. با این حال سایر منابع مثل فرآورده‌ها وجود دارند و همچنین با جابه‌جایی بودجه سایر بخش‌ها این سیاستگذاری ادامه دارد و دست مدیران دولتی برای هزینه‌تراشی باز است. هر چقدر که منابع بودجه بزرگ‌تر می‌شود، بی‌کفایتی‌ها را بیشتر پوشش می‌دهد.

‌همانطور که اشاره کردید، هر سال منابع بودجه در حـــــــال افزایش است. بخشی از این افزایش ناشی از تورم‌های سالانه است. در شرایطی که درآمدهای نفتی به دلیل تداوم تحریم‌های شکننده است، پیش‌بینی شما برای جلوگیری از بزرگ‌تر شدن کسری بودجه چیست؟

در شرایط فعلی که درآمدهای نفتی به شدت کاهش یافته، راه‌حل این نیست که به دنبال درآمدهای دیگر بگردند. دولت در سال‌های اخیر پایه‌های مالیاتی جدید اضافه کرده و به نظر می‌رسد باز هم این کار را ادامه خواهد داد. نتیجه افزایش مالیات‌ها فشار شدید بر مردم است. از سوی دیگر حقوق کارکنان را 20 درصد قرار است اضافه کنند. از همان ابتدای سال با این بهانه که منابع نداریم حقوق را برخلاف قانون معادل 50درصد تورم افزایش دادند. در واقع دولت در مواجهه با کمبود درآمد سعی در ایجاد درآمدهای جدید مثل استقراض از بانک مرکزی یا افزایش مالیات‌ها داشته است. در چنین شرایطی تنها راه این است که هزینه‌هایش را کاهش دهد. طبیعتا برای کاهش هزینه‌ها ابتدا باید سراغ هزینه‌هایی برود که هیچ کمکی به تولید ملی نمی‌کنند.

‌همانطور که اشاره کردید، همواره خطر استقراض از بانک مرکزی که تبعات تورمی دارد، در کمین است. آیا افزایش منابع بودجه عمومی دولت یا همین تبصره 14 باعث افزایش تورم خواهد شد؟

متاسفانه دولت جدید یکی از کم‌تجربه‌ترین یا بهتر است بگوییم یکی از بی‌تجربه‌ترین دولت‌های بعد از انقلاب است. حداقل شخص آقای رئیس‌جمهور اصلا تجربه مدیریت اجرایی نداشته است. وزرا هم به همین ترتیب. الان هم وعده‌هایی می‌دهند که سازگار با توان و ظرفیت بودجه کل کشور نیست. همین افزایش حقوق‌ها که کم‌سابقه است، نشان از سردرگمی دولت دارد. دولت اصلا در اقتصاد هیچ برنامه‌ای تا به حال ارائه نکرده است و منفعلانه پیش می‌رود. گویی خود دولتمردان هم نمی‌دانند که آیا تحریم‌ها برداشته می‌شود یا خیر. درحالی‌که نرخ تورم شهریور 40 درصد باقی مانده و برخلاف پیش‌بینی‌های دولت کاهش نیافته، به نظر می‌رسد این پرداخت‌های اضافه زمینه را برای افزایش تورم در ماه‌های پیش رو فراهم خواهد کرد.

‌یکی از مفروضات بودجه سال آینده پیش‌بینی نفت 87دلاری است، درحالی‌که عربستان بودجه خود را با نفت 76دلار در هر بشکه بسته است. با توجه به سختی فروش نفت به دلیل تحریم‌ها، به نظر می‌رسد دولت منابع محدودی دارد، این به آن معناست که باید انتظار شرایط سخت‌تری را داشته باشیم؟

اینکه رقم فروش نفت بالاتر از بودجه امسال و پیش‌بینی‌های بازار جهانی در نظر گرفته شده، به احتمال زیاد به این دلیل است که پول کمتری به صندوق توسعه ملی واریز شود. طبق قانون باید بخشی از درآمد فروش نفت به صندوق توسعه ملی واریز شود. اینکه اعداد نفت بالاتر به عنوان مفروضات بودجه‌ای در نظر گرفته می‌شود به این معنی است که ورودی صندوق از محل فروش نفت خام کم خواهد شد و دولت همه درآمدهای نفت را برای بودجه دیده است. اگر تحریم‌ها برداشته نشدند، حتما با کسری بودجه شدیدتری مواجه خواهیم شد. ظرفیت‌های مالیاتی به حداکثر رسیده، فروش اموال دولتی به بالاترین حد خود رسیده است. دولت اعلام کرده که از بانک مرکزی استقراض نخواهد کرد، پس با این حساب منبع جدیدی وجود ندارد. بنابراین هرچقدر که بودجه را با ارقام بالاتر ببندند، تبدیل به مصارف هزینه‌ای بودجه خواهد شد. پیش‌بینی این است که به جز ریسک افزایش نرخ تورم احتمال افزایش نرخ بیکاری هم وجود دارد.