نماینده پیشین مجلس شورای اسلامی و استادیار اقتصاد در دانشگاههای علامه طباطبایی و اهواز. او دیدگاههای نهادگرایی دارد.
حمايت از صنايع داخلي يا عدم پذيرش تجارت آزاد از موضوعات اساسي در عرصه سياستگذاري اقتصادي و نظريهپردازي است. مداخله دولت در تجارت خارجي و حمايت از صنايع داخلي نزد بسياري از اقتصاددانان از جمله گروه قابل توجهي از کارشناسان اقتصادي در ايران سياستي نادرست است. از نظر اين گروه مداخله دولت موجب رانتجويي و اختلال در بازار و اتلاف منابع و تحميل هزينههاي سنگين به مصرفکنندگان و اقتصاد ملي ميشود. از زمان آدام اسميت و به ويژه ديويد ريکاردو اقتصاددانان کلاسيک و نئوکلاسيک پيروي از تجارت آزاد را سياستگذاري صحيح اقتصادي ميدانند. براساس اين نظريه، تجارت آزاد منجر به حداکثرسازي رفاه همه کشورها، مصرفکنندگان و اقتصاد جهاني ميشود. اين نظريه يا همان نظريه مزيت نسبي به کشورها توصيه ميکند به جاي حمايت از صنايع داخلي سازوکار بازار را به عنوان شيوه صحيح تخصيص منابع در سطح بينالملل بپذيرند. هر کشوري بايد در توليد محصولاتي تخصص يابد که با مزيتهاي آن کشور سازگار باشد. قبول اين نظريه به اين معنا خواهد بود که سياست حمايت از صنايع داخلي نه تنها بيهوده بلکه موجب اتلاف منابع ميشود. کشورها بايد براساس بازار جهاني ساختار توليد خود را شکل و به علايم بازار جهاني واکنش دهند: کالاهاي مورد نياز را از ارزانترين و با کيفيتترين منبع بينالمللي تأمين و کالاهاي توليدي خود را به بهترين مشتريان بينالمللي عرضه کنند.
اين آموزه از چالش برانگيزترين موضوعات علم اقتصاد است که از دريچههاي مختلف نقد شده است. يکي از منتقدان اخير نظريه تجارت آزاد و تقسيم بينالمللي کارهاجون چانگ است. هاجون چانگ استاد اقتصاد دانشگاه کمبريج است که آرای او مورد استقبال گسترده در جهان قرار گرفته و نوشتههاي او به 27 زبان ترجمه شده است. موضوع مطالعات او تاريخ اقتصادي تطبيقي است. او برپايه مطالعات تاريخ اقتصادي کشورهاي مختلف براين باور است که آموزه تجارت آزاد، افسانهاي بيش نبوده است و در سه قرن گذشته نميتوان کشوري را يافت که با استفاده از اين نظريه به توسعه اقتصادي دست يافته باشد. دولت انگلستان، آمريکا، فرانسه، کشورهاي اسکانديناوي، ژاپن و کشورهاي شرق آسيا همگي از صنايع خود با وضع تعرفههاي سنگين، مداخلههاي مختلف دولت در بازار اعتبارات، اعطا يارانهها... حمايت کردند. البته همه کشورهاي پيشرفته امروزي از همه اين ابزارها استفاده نکردند و شکل حمايت، از کشوري به کشور ديگر متفاوت بوده است. اما همگي در حمايت از صنايع داخلي به منظور کسب برتري در جهان بهره گرفتهاند. چانگ مانند ساير طرفداران حمايت از صنايع داخلي اعتقاد ندارد که صرف حمايت از صنايع داخلي ميتواند به توسعه اقتصادي منجر شود بلکه اين حمايت بايد توسط دولت توسعهگرا صورت گيرد. کارآمدي دولت شرط موفقيت حمايت از صنايع داخلي است و حمايت از صنايع داخلي توسط دولت ناکارآمد و فاسد مانع توسعه و تعميق عقبماندگي است.
آراي چانگ با آنچه در ايران نزد برخي از پژوهشگران اقتصادي مسلم پنداشته ميشود تضاد کامل دارد. چانگ در مجموع مکتوباتي که در طول 15 سال اخير داشته است از جمله کتابي که اخيراً تحت عنوان «23 نکته پنهانِ نظام سرمايهداري» آموزه تجارت آزاد را يک افسانه ميخواند. از نظر او هيچ کشور پيشرفتهاي بدون حمايت از صنايع داخلي به توسعه دست نيافته است. همه کشورها از جمله انگلستان پس از حمايت از صنايع داخلي و برتري يافتن در صنايع راهبردي از حمايتها دست کشيده و تجارت آزاد را پذيرفتهاند. از نظر او مسأله حمايت کردن يا نکردن نيست بلکه چگونگي حمايت از صنايع داخلي است. از نظر او شرط حمايت موفقيتآميز از صنايع داخلي دولت توسعهگراست. کشوري در حمايت از صنايع داخلي موفق است که حکومت آن سالم و کارآمد باشد. به لحاظ تجربه تاريخي سه دسته از دولتهاي توسعهگرا در کشورهاي پيشرفته کنوني حامل توسعه و حاميان موفق صنايع داخلي بودهاند: دولتهاي توسعهگراي ديکتاتور يا دستراستي مانند کره، سنگاپور و تايوان، دولتهاي توسعهگراي رفاه مانند کشورهاي اسکانديناوي، و کشورهاي توسعهگراي شبکهاي مانند آمريکا(Chang, 2010)
در ايران به نظر ميرسد سياست حمايت از صنايع داخلي با درونگرايي اقتصادي و خودکفايي يکسان پنداشته ميشود. معمولاً طرفداران تجارت آزاد طرفداران حمايت از صنايع داخلي را متهم به درونگرايي اقتصادي و پيروي از سياست خودکفايي ميکنند. تفاوت بسيار ميان حمايت از صنايع داخلي با درونگرايي وجود دارد. اساساً حمايت از صنايع داخلي مرحلهاي براي حضور در بازارهاي خارجي است. همانطور که به قول چانگ هيچ کشور توسعه يافتهاي را نميتوان يافت که بدون حمايت از صنايع داخلي به توسعه دست يافته باشد هيچ کشوري نيز نميتواند با سياست خودکفايي و درونگرايي از فقر و توسعه نيافتگي نجات يابد. همه کشورها نيازمند تعامل با دنياي خارج هستند اما اين تعامل بايد با هدايت دولتي توسعهگرا صورت گيرد. در فقدان دولت توسعهگرا، حمايت از اقتصاد ملي به ايجاد صنايعي ناکارآمد و تضييع حقوق مصرفکنندگان منجر ميشود البته در فقدان دولت توسعهگرا تجارت آزاد نيز ارمغاني به جز هرج و مرج اقتصادي به دنبال نخواهد داشت.
آشنايي اجمالي با نتايج تحقيقات چانگ براي سياستگذاران و پژوهشگران بسيار ضروري است. او تاريخ تعرفه و سياستهاي حمايتي در همه کشورهاي پيشرفته از قرن هجدهم تاکنون را مورد بررسي قرار ميدهد. مطالعه کارهاي او تصويري از تحولات اقتصادي کشورهاي مختلف ارايه ميدهد. در مورد حمايتگرايي در عموم کشورهاي پيشرفته کنوني مانند آلمان و ژاپن ترديد اندکي وجود دارد. در اين ميان شايد برخي انگلستان و آمريکا را نمونههايي از توسعه مبتني بر تجارت آزاد بدانند. اما از قضا اين دو کشور به شدت حمايتگرا بودند. تاريخ حمايت از صنايع داخلي در انگلستان را ميتوان اين گونه خلاصه کرد: از قرن چهاردهم ميلادي تا اواسط قرن نوزدهم انگليسيها به اشکال مختلف و حتا غيرمنصفانه از صنايع خود دفاع کردند، از اواسط قرن نوزدهم تا سال 1932، سياست تجارت آزاد حاکم و از اين سال تا پايان دهه 1970 مجدداً سياستهاي حمايتي برقرار شود. حمايت از صنعت پوشاک را انگليسيها در زمان ادوارد سوم(1377-1327) آغاز کردند. ادوارد سوم واردات البسه را به انگليس ممنوع کرد، توليدکنندگان فالاندري را وارد کشور کرد و تجارت پشم خام را متمرکز کرد. در سالهاي 1489، 1512، 1513، 1536 مقررات متعددي براي حمايت از توليد البسه پشمي و صادرات پوشاک، جلوگيري از صادرات پشم خام صورت گرفت. به طور مثال عوارض سنگين بر صادرات پشم خام وضع شد. اليزابت اول(1603-1558) براي گشودن بازارهاي جديد سفيران تجاري خود را به کشورهاي مختلف از جمله روسيه، مغولستان و پارس اعزام کرد. سرمايه گذاري عظيم دولت انگليس براي ايجاد برتري دريايي و استفاده اجباري از شناورهاي دريايي انگليسي براي کالاهاي وارداتي در رشد تجارت انگلستان از سياستهاي مؤثر قبل و بعد از انقلاب صنعتي بود. در سال 1721 قانون تجاري مهمي تصويب شد که بر سرنوشت اقتصادي انگلستان تأثير مهمي به جا گذاشت. براساس اين قانون عوارض بر واردات مواد خام صنعتي حذف شد، عوارض واردات محصولات صنعتي به شدت افزايش يافت، يارانههاي صادراتي به اجناس مختلفي تعميم داده شد و مقرراتي براي حفظ کيفيت کالاهاي صادراتي برقرار شد. انگلستان نه تنها از صنعت داخلي خود حمايت ميکرد بلکه به طرق گوناگون و کاملاً غيراخلاقي از رشد صنايع کشورهاي مستعمره خود جلوگيري کرد. به طور مثال ممنوعيت صادرات پارچه پنبهاي از هند و محصولات پشمي از ايرلند اين دو صنعت را در کشورهاي فوق در ابتداي قرن هيجدهم نابود کرد. نمونههاي متعددي از رفتارهاي استعماري انگليس در سياستگذاري تعرفهاي به ثبت رسيده است:
بريتانيا در سال 1810 معاهده يک طرفه و ناعادلانهای را با کشورهاي آمريکاي لاتين که به تازگي استقلال خود را به دست آورده بودند آغاز کرد. پس از پيروزي در جنگ (1842-1839) چين را مجبور به امضاي معاهده يک طرفه تجاري ساخت. علاوه براين، براي 55 سال (از سال 1863 تا 1908) استقلال گمرکي مضمحل شد و انگليسي رياست گمرک را به دست گرفتند. ايران در 1863 و 1857 و عثماني در 1838 و 1861 مجبور به امضاي معاهدههاي يک جانبه شدند. در اين معاهدهها تعرفه گمرکي براي واردات کالاهاي انگليسي 3 تا 5 درصد وضع شد. ((Chang 2005:8
در همان زمان که انگليس نرخ تعرفه 3 تا 5 درصدري بر کشورها تحميل ميکرد نرخ تعرفه واردات در انگلستان 40 درصد بود. در اين شرايط ناعادلانه تجاري، آدام اسميت و ديويد ريکاردو نظريات خود را به طرفداري از تجارت آزاد منتشر ساختند. به طور مثال آدام اسميت صراحتاً به آمريکاييها پيشنهاد کرد که توليد و صدور محصولات کشاورزي را در برنامه خود قرار دهند و به دنبال سياستگذاري براي صنعتي شدن نباشند: اگر آمريکاييها واردات صنعتي اروپايي را متوقف و به اين وسيله براي توليد محصولات مشابه صنايع داخلي انحصاري به وجود بياورند به جاي افزايش سالانه ارزش محصولات در آينده پيشرفت کشور را کند و در واقع در پيشرفت خود کارشکني و اختلال خواهند کرد. (اسميت به نقل از چانگ صفحه 18).
اقتصاددانان و سياستمداران آمريکايي و اروپايي آموزه تجارت آزاد را حربهاي براي تصرف بازارهاي بينالمللي از سوي انگليس دانستند. فردريک ليست اقتصاددانان و نماينده پارلمان آلمان اين نظريه را «آدرس غلط براي از راه به در کردن رقبا ناميد» و توماس جفرسون و الکساندر هميلتون عليه اين نظريه موضعگيري کردند و آمريکا رسماً سياست حمايت از صنايع داخلي براي صنعتي شدن را در پيش گرفت. برخلاف تصور رايج، اصطلاح صنايع نوزاد از سوي اقتصاددانان توسعه پس از جنگ جهاني دوم وضع نشد بلکه اين اصطلاح را الکساندر هميلتون که از مؤسسان قانون اساسي و فردي کاملاً ليبرال بود، براي اولين بار به کارگرفت. پدر نظري و عملي حمايتگرايي در جهان الکساندر هميلتون اولين وزير دارايي (دبيرخزانهداري) آمريکاست. او که هم فيلسوف سياسي و هم اقتصاددان بود در گزارشي به کنگره در سال 1791 اصطلاح صنايع نوزاد را براي اولين بار به کار برد و وضع تعرفه براي حمايت از صنايع داخلي در برابر رقابت کالاهاي اروپايي را به کنگره پيشنهاد کرد. هميلتون همراه با جرج واشنگتن و پنج شخصيت ديگر بنيانگذاران آمريکا بودند. تا قبل از پيشنهاد هميلتون واردات به آمريکا بدون تعرفه صورت ميگرفت و ايالاتهاي مختلف مالياتهاي محلي جداگانهاي وضع ميکردند. کنگره آمريکا متوسط تعرفهها را 5/12 درصد تصويب کرد که کمتر از نرخ پيشنهادي هميلتون بود. در سال 1816 با رايزني توليدکنندگان داخلي سطح تعرفهها به دو برابر افزايش يافت. محصولاتي مانند محصولات پنبهاي و پشمي و آهني مورد حمايت شديد قرار گرفتند. تعرفه محصولات مورد حمايت به 35 درصد رسيد. براي درک ميزان حمايت آمريکا از صنايع داخلي خود آنها را با سطح تعرفهها در ايران مقايسه ميکنيد. همانطور که گفته شد در ايران آن زمان و عموم کشورهايي که در وضعيت استعماري يا شبه استعماري به سر ميبردند نرخ تعرفه بر همه کالاها يکسان و به ميزان 5 درصد توسط انگليس و ساير قدرتهاي استعماري تعيين شده بود. در ايران امروز نيز متوسط تعرفه کالاهاي وارداتي بسيار کمتر از متوسط تعرفهها در قرن نوزدهم آمريکاست. براساس بررسي مرکز پژوهشهاي مجلس متوسط تعرفهها در ايران از سال 1375 تا سال 1387 هيچگاه بيشتر از 24 درصد نبوده است و در اکثر سالها کمتر از 15 درصد و حداقل 6 درصد بوده است. (رجوع شود به تاري صفحه 272)
به هرحال روند حمايتهاي تعرفهاي در آمريکا ادامه يافت. در سال 1820 متوسط تعرفهها به 40 درصد و در سال 1832 به 50 درصد رسيد. به تدريج اختلاف نظر ميان توليدکنندگان داخلي بر سر ميزان تعرفه به وجود آمد. توليدکنندگان کالاهاي صنعتي، خواهان کاهش تعرفه مواد اوليه صنعتي مانند پنبه براي توليد پوشاک بودند و کشاورزان خواهان حفظ تعرفههاي بالا. گفته ميشود اختلاف بر سر تعرفهها در کنار مسأله بردهداري از عوامل اصلي پيدايش جنگهاي داخلي (1865-1861) بود. توليدکنندگان صنعتي خواهان حذف بردهداري و کاهش تعرفهها براي کاهش هزينه مواد اوليه و نيروي انساني بودند. در پايان جنگ قاعدتاً بايد تعرفهها به نفع برندگان جنگ کاهش مييافت اما دولت به جاي اين کار، مالياتهاي داخلي را کاهش داد و از کاهش تعرفه کالاهاي وارداتي خودداري کرد تا هم رضايت فاتحين را به دست آورد و هم بر نارضايتي کشاورزان دامن نزند. تا سال 1913 آمريکا پس از روسيه بالاترين تعرفههاي وارداتي را داشت. در سال 1913متوسط تعرفهها از 44 درصد به 25 درصد کاهش يافت. با شروع جنگ جهاني اول، اثر تعرفههاي پايين در عمل از ميان رفت و در سال 1922 مجدداً تعرفهها افزايش و به 30 درصد رسيد. پس از بحران بزرگ، سطح تعرفهها به ميزان 48 درصد بالغ شد. بعدها عموماً اين نرخ را احمقانه و از عوامل فراگيري بحران در جهان معرفي کردند.
حمايت تعرفهاي تنها سياستي نبود که دولت آمريکا براي حمايت از صنايع داخلي به کار گرفت. از دهه 1830 به بعد، دولت طيف گستردهاي از تحقيقات کشاورزي به طرق گوناگون از جمله تأسيس يک مؤسسه تحقيقات دولتي را حمايت کرد. در نيمه قرن دوم نوزدهم، سرمايهگذاريهاي دولت در آموزش عمومي گسترش داد و نرخ باسوادي را تا سال 1900 به 94 درصد رساند. نقش دولت آمريکا در تقويت توسعه زير ساخت حملونقل نيز، به ويژه از طريق واگذاري زمين و اعطاي يارانه به شرکتهاي راه آهن، در شکل دادن به مسير توسعه کشور اهميتي حياتي داشت. بايد دانست که نقش دولت فدرال آمريکا در توسعه صنعتي، حتا در دوران پس از جنگ جهاني دوم نيز از طريق خريدهاي دولتي و مخارج تحقيق و توسعه، بسيار مهم و اساسي بوده است. فرد بلاک (Block,2007) نشان داده است از دهه 1980 دولت آمريکا همچنان از صنايع داخلي حمايت کرده و سياست حمايتگرايي دولت آمريکا همچنان ادامه دارد. سهم دولت فدرال آمريکا در کل مخارج تحقيق و توسعه که در سال 1930 تنها 16 درصد بود، طي سالهاي پس از جنگ در محدودهي يک دوم و دو سوم باقي ماند. صنايعي مثل رايانه، هوافضا و اينترنت بدون هزينه تحقيق و توسعه تحقق نمييافت. نقش اساسي مؤسسه ملي سلامت (NIH) دولت آمريکا هم در حمايت از تحقيق و توسعه در صنايع دارويي و فناوريهاي زيستي که پيشتازي آمريکا در اين صنايع را حفظ ميکنند، بسيار جدي بوده است. حتا با توجه به اطلاعات فراهم شده در سازمان صنايع دارويي آمريکا، تنها 43 درصد از تحقيق و توسعه صنايع دارويي را خود صنعت تأمين بودجه ميکند، و 29 درصد از آن توسط NIH تأمين ميشود.
آمريکا فقط پايگاه سياستهاي عملي حمايتگرايي نبود، بلکه پايگاه فکري اين سياستها نيز محسوب ميشد. انديشه حمايت از صنايع داخلي توسط اقتصاددانان آمريکايي که بعدها انجمن اقتصاددانان آمريکا را بنا نهادند پايهگذاري شد و آموزه حمايتگرايي را آلمانيها از آمريکا اقتباس و به جهان معرفي کردند. فردريک ليست(1846-1789) آلماني در سال 1825 به آمريکا رفت و در آنجا با مطالعه سياستهاي حمايتي دولت آمريکا و تحت تأثير انديشههاي دانيل ريموند اقتصاددان آمريکايي قرار گرفت. او تجربه سياستهاي حمايتي در آمريکا را با نظريه تجارت آزاد اقتصاددانان کلاسيک مقايسه کرد. او نه تنها تجارب آمريکا و انگلستان را مغاير با نظريه تجارت آزاد يافت بلکه به طور نظري، استدلالهاي مختلفي عليه اين نظريه اقامه کرد. کتاب او به نام نظام ملي اقتصاد سياسي در سال 1841 منتشر و مورد استقبال گسترده قرار گرفت. اين کتاب مهمترين اثري است که در رد تجارت آزاد و به دفاع از حمايتگرايي نوشته شده است. ليست نه تنها نظريه تجارت آزاد را نادرست ميدانست بلکه آن را توطئهاي براي عقب نگه داشتن ساير ملل ميدانست: ملتي که با وضع تعرفههاي حمايتي و محدوديتهاي تجاري به قدرت صنعتي دستيافته است و تجارت خارجياش به درجهاي از توسعه يافتگي رسيده است که هيچ ملتي نميتواند با او به رقابت برخيزد عاقلانهترين کار دادن آدرس غلط و واژگون کردن نردبان صعودش است. به ديگران منافع تجارت آزاد را گوشزد کند و به آنها بگويد به تازگي راه پيشرفت (تجارت آزاد) را کشف کرده است. (فردريک ليست 1370 فصل 33)
آرای فردريک ليست به سرعت مورد توجه قرار گرفت. آلمان زادگاه ليست انديشههايش را به کار بست و سپس ژاپنيها راه آلمان را در پيش گرفتند.(Cumings,61) ليست تأثير عميق بر سياستهاي اقتصادي در کشورهاي مختلف به جاي گذاشت. هرچند مهمترين آثار فردريک ليست وهاجون چانگ به فارسي منتشر شده است اما درک نادرست از تجربههاي سياستگذاري اقتصادي در ايران مانع از فهم صحيح اين نظريه (حمايتگرايي) شده است. طرفداران نظريه تجارت آزاد در ايران سياست حمايت از صنايع داخلي را با سياست خودکفايي و درونگرايي يکسان پنداشته يا آن را اين گونه معرفي کردهاند. واقعيت اين است که در نظر و عمل تفاوت بنيادين ميان حمايتگرايي و درونگرايي وجود دارد. آنچه در ايران عمل شده است سياستگذاري مبتني بر درآمد نفت بوده است: هرگاه درآمد نفت فوران کرده است تجارت آزاد و بيبند و بار و با سقوط درآمدهاي نفتي درونگرايي اقتصادي در پيش گرفته شده است. اما راه توسعه ايران از دل دولت توسعهگراي حامي اقتصاد ملي ميگذارد
پاورقي:
هر جا که منبع ديگري ذکر نشده است مطالب از کتاب چانگ 1388صفحات 39 تا 51 است
Block, Fred,(2008) Swimming Against the Current: The Rise of a Hidden
Developmental State in the United States, Politics and Society 2008, 36, 169:206
Chang, Ha Joon. 2005. Policy Space in Historical Perspective: With Special Reference to Trade and Industrial Policies. A paper presented at the Queen Elizabeth House 50th Anniversary Conference, “The Development Threats and Promises”, Queen Elizabeth House, University of Oxford,4-5 July, 2005
Chang, Ha-Joon, (2010) How to ‘do’ a developmental state: Political, Organizational, and Human Resource Requirements for the Developmental State in O. Edigheji (ed.), Constructing a Democratic Developmental State in South Africa – Potentials and Challenges(Human Science Research Council Press, Cape Town, 2010)
Cumings, Bruce. 2000. “Web with No Spider, Spider with No Web: The Geneaology of the Developmental State,” in Meredith Woo-Cumings, ed., The Developmental State (Cornell University Press, 2000). PP.61-93
تاري، فتح اله. 1389. تاثير تعرفهها بر واردات. مرکز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي ايران
چانگ،ها چون، (1388). سرنگون کردن نردبان: استراتژي توسعه از منظر تاريخي. در کتاب دولت توسعهگرا مترجم مرکز مطالعات تکنولوژي دانشگاه صنعتي شريف، گروه مديريت و اقتصاد
ليست، فردريک.1370. نظام ملي اقتصاد سياسي. مترجم ناصرمعتمدي. شرکت سهامي انتشار
ليست، فردريک.1380 خطوط كلي نظام امريكايي اقتصاد سياسي: راز پيشرفت و موفقيت آمريكا. مترجم ناصرمعتمدي. شرکت سهامي انتشار
ليست، فردريک.1387 اقتصاد ملي و اقتصاد جهاني: نظام طبيعي اقتصاد سياسي: تجانسها و تعارضها. مترجم ناصرمعتمدي. شرکت سهامي انتشار
منبع: مهرنامه، شماره ۲۱، اردیبهشت ۱۳۹۱.