محمدرضا فرزین - دانشیار دانشگاه علامه طباطبایی و دبیر سابق ستاد هدفمندسازی یارانهها
با سلام، پیرو ارائه پیشنهادهای تکمیلی درخصوص هدفمندسازی یارانهها و پاسخ به نقد اینجانب از مقاله جناب دکتر هاشم پسران و دکتر هادی صالحی اصفهانی در روزنامه «دنیای اقتصاد» شماره3158 مورخ 21/12/1392، ضمن تشکر از ورود آن جنابان به این موضوع بسیار بااهمیت برای اقتصاد ایران نکاتی را جهت استحضار و اطلاع خبرگان و محققان در علم اقتصاد که به‌دنبال یافتن راه‌حل‌های بهینه برای اجرای این طرح در کشور با کمترین هزینه می‌باشند، ایفاد می‌نماید:
همان طور که در تحلیل ارائه‌شده فرموده‌اید، هدفمندسازی یارانهها در گام اول سبب کاهش مصرف انرژی در ایران و منفی شدن نرخ رشد آن برای اولین مرتبه در تاریخ اخیر شد. به‌عبارتی بهره‌وری انرژی افزایش یافت و از طرف دیگر با نظر اینجانب که این طرح به بهبود درآمد نسبی خانوارهای کم‌درآمد کمک کرده است نیز موافقت فرموده‌اید؛ بنابراین گام اول هدفمندسازی یارانهها دو هدف عمده اقتصاد؛ یعنی کارآیی و عدالت را بهبود بخشیده است.
البته همان‌طور که اشاره فرموده‌اید سال‌ها خبرگان اقتصادی کشور خواهان اصلاح قیمت حامل‌های انرژی بوده‌اند، اما مستحضر هستید که اجرایی شدن آن تنها در سال 1389 اتفاق افتاد و یکی از دلایل مهم آن اجماعی بود که دولت توانست در بین سیاست‌گذاران و جامعه به‌وجود آورد. این اجماع محصول بیش از 2 سال مذاکره، جلسات کارشناسی و اطلاع‌رسانی مستمر از طریق رسانه‌های گروهی کشور بود؛ چراکه طراحان طرح معتقد به اهمیت پذیرش اجتماعی در کنار کارشناسی‌های فنی و تکنیکی بودند. اجماع‌سازی طرح تنها در محافل سیاسی اتفاق نیفتاد، بلکه آنچه باعث حداقل چالش و تنش سیاسی و اجتماعی شد پذیرش مردم بود که ضرورت اجرایی طرح را صحه گذاشته بودند؛ نکته‌ای که غفلت از آن هر طرح اقتصادی را حتی با ابعاد کوچک‌تر دچار مشکل خواهد کرد.
اما پیشنهاد استادان محترم معطوف به نحوه قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی در کشور است و معتقد هستید که با شاخص‌بندی قیمت انرژی نسبت به تورم داخلی، قیمت جهانی انرژی (بر حسب دلار) و اضافه کردن یک عدد ثابت رشد می‌توان در مسیر زمان با هزینه کمتری، قیمت انرژی در داخل کشور را با قیمت انرژی جهانی هماهنگ کرد و این روش تدریجی هزینه کمتری را به اقتصاد کشور تحمیل خواهد کرد. درخصوص این پیشنهاد نکات ذیل قابل‌توجه است:
مقصر مجلس بود؛ نه دولت
1- همان‌طور که در نوشتار قبلی نیز بیان داشتم آنچه باعث توقف اصلاح قیمت انرژی در گام‌های بعدی در کشور شد، عدم پذیرش مجلس در قالب قانون بودجه بود. به‌عبارت دیگر، دولت معتقد بود که قانون هدفمندسازی یارانهها نباید هر ساله در قالب قانون بودجه مجددا مورد بررسی و دچار تغییرات شود و همچنین منابع و مصارف آن در قانون بودجه سالانه گنجانده شود، اما متاسفانه این تفاهم صورت نپذیرفت. خلاصه کلام آنکه کارشناسان در گام اول نیز با این دیدگاه قصد اصلاح قیمت داشتند، ولی تفاهم سیاسی حاصل نشد. در حال حاضر نیز توافق بین دولت و مجلس برای سال 1393 در قالب بودجه سال 1393 صورت پذیرفته و توافق‌های مربوط به سال 1394 در قالب بودجه سال 1394صورت خواهد پذیرفت،
در حالی که روش پیشنهادی شما نیاز به یک توافق پنج ساله یا بیشتر از پنج سال بین دولت و مجلس دارد که معمولا در ساختار سیاسی کشور امکان‌پذیر نیست.
2- اساسا اصلاح قیمت انرژی در کشور در یک دوره پنج ساله تدریجی نخواهد بود. چگونه می‌توان به‌تدریج آن هم در یک دوره حداکثر پنج ساله قیمت گازوئیل 1500 ریال را به 20000 ریال رساند (در شروع طرح قیمت آن 165 ریال بود.) البته با فرمول پیشنهادی شما ممکن است این عدد به بیش از 30000 ریال نیز برسد (به‌دلیل تغییرات نرخ ارز.)
3- بنده با این دیدگاه که در نهایت قیمت پنج حامل (بنزین، گازوئیل، نفت کوره، نفت سفید، گاز مایع و CNG) پس از رسیدن به قیمت FOB شناور شود و مانند بسیاری از محصولات اساسی کنونی کشور (فولاد، مس) در بازار بورس به‌صورت عمده‌فروشی عرضه و قیمت‌گذاری شود موافقم و حتی پیشنهاد قبلی دولت این بود که دولت نفت خام را به قیمت FOB به شرکت پخش و پالایش فرآورده‌های نفتی بفروشد و تسویه‌حساب دولت (به‌عنوان مالک نفت) و شرکت پخش و پالایش و حتی کلیه شرکت‌های خصوصی که در آینده تاسیس خواهند شد، در همان ابتدا در فروش بشکه نفت صورت پذیرد و بخش خصوصی و سایر شرکت‌های پخش در کشور این نهاده را در یک فضای رقابتی در داخل کشور به‌فروش برسانند و رابطه دولت با این شرکت به یک سطح بالاتر برود، اما آنچه مهم است چگونگی پیمودن این مسیر است. پیشنهاد آن جنابان آن است که از همان ابتدا قیمت را شناور بگذاریم و در هر ماه نیز با یک معیار مشخص قیمت را افزایش دهیم. البته شما در مثال پیشنهادی، افزایش 5/2 درصدی ماهانه در قیمت بنزین را داده‌اید، اما اگر همین مثال را در مورد نفت گاز که فاصله قیمتی آن بسیار بیشتر است داشته باشید، این افزایش پیشنهادی نیز بسیار بیشتر خواهد شد و در این صورت در هر سال مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان کشور با قیمت‌هایی برای حامل‌های انرژی که دائما در حال افزایش است و حتی در یک ماه نیز ثبات ندارد، روبه‌رو خواهند شد. آیا معتقدید که هزینه این کار کمتر از هزینه تعیین قیمت سالانه و تعدیل قیمت در هر سال براساس قیمت ارز و قیمت FOB حامل مربوطه (روش گام اول) خواهد بود؟
نکته حائز اهمیت نحوه اجرای این پیشنهاد است. اگر مصرف‌کنندگان انرژی (برای مثال بنزین) از پیش بدانند که در هر ماه قیمت آن 5/2 درصد رشد می‌کند در این صورت چگونه رفتار خواهند کرد؟ ذخیره‌سازی‌های غیراستاندارد، صف‌های طولانی در هفته‌های پایانی هر ماه و پیش‌خریدهای افراطی از آثار آن خواهد بود که مدیریت آن را غیرممکن خواهد ساخت.
4- در پاسخ به نقد اینجانب از مقاله اشاره فرموده‌اید که در گام اول هدفمندی، قیمت انرژی برای بعضی مصارف نه تنها ثابت، بلکه در حد قبل از اجرای طرح پایین نگه‌داشته شد و این موجب شد که مصرف برق در صنعت و کشاورزی با درصدهای چشمگیر بالا برود.
برای اطلاع آن جانبان جدول شماره یک را که نشانگر قیمت حامل‌های انرژی قبل و بعد از اجرای گام اول هدفمندی یارانهها است، ارائه می‌کنیم. همان‌طور که ملاحظه می‌فرمایید قیمت هیچ یک از مصارف نه نسبت به قبل از اجرای طرح پایین نگه‌داشته شده و نه ثابت بوده است. همچنین مصرف برق در صنعت و کشاورزی نیز با درصدهای چشمگیری افزایش نیافته‌اند.
5- در بخش دیگری از پاسخ با اشاره به جدول منابع و مصارف ارائه‌شده توسط اینجانب فرموده‌اید که «ارقام ذکرشده توسط خود دکتر فرزین نشان می‌دهد که فقط یارانه نقدی پرداختی به خانوارها در سال 1389، 2 برابر کل دریافتی‌های حاصل از افزایش قیمت‌ها و منابع بودجه‌ای بوده‌است و در سال‌های بعد هم بیش از کل این منابع بوده، در حالی که مطابق ماده (7) قانون هدفمندی یارانهها دولت مجاز بوده است حداکثر تا 50 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای قانون را برای یارانه نقدی و اجرای نظام جامع تامین اجتماعی هزینه کند. منظور داشتن موارد ماده (8) کل هزینه را در سال 1389 به 290 درصد منابع می‌رساند و در سال‌های بعد هم این نسبت بسیار بیشتر از 120 درصد منابع بوده است. البته قرار بود بخشی از منابع حاصل از طرح را هم صرف سرمایه‌گذاری و توسعه کند که امکان‌پذیر نشد و عملا بسیاری از طرح‌های عمرانی موجود هم به علت کسری بودجه متوقف شد.»
درخصوص نکات فوق‌الذکر توجه جنابعالی را به موارد ذیل معطوف می‌دارم. البته جهت اطلاع خوانندگان جدول ارائه‌شده در نامه قبلی را مجددا به شرح ذیل ارائه می‌نمایم.
اول: درخصوص سال 1389 مستحضر هستید که طرح تنها در سه ماهه پایانی همان سال اجرا شد و منابع حاصل از قیمت‌ها و ردیف‌های بودجه (مجموع درآمد سه ماهه طرح) برای سه ماه است؛ در حالی که مجموع پرداختی که در جدول ذکر شده برای 4 ماه بوده است. در زیرنویس شماره (1) جدول نیز اشاره شده بود که رقم 114003 میلیارد ریال سال 1389 با احتساب فروردین‌ماه سال 1390 می‌باشد (دلیل آن نیز این بود که ما در شروع اجرای طرح به‌صورت 2 ماهه یارانه مردم را می‌پرداختیم؛ بنابراین ابتدای اسفندماه سال 1389 مجبور به پرداخت یارانه فروردین‌ماه سال 1390 نیز شدیم). از طرف دیگر درخصوص درآمد این ماه نیز لازم است به این نکته توجه داشته باشیم که درآمدهای هدفمندی یارانهها در همان ابتدا به‌صورت نقد قابل‌حصول نیست. به‌عبارت دیگر درآمد گاز، برق و آب به‌صورت قبض، 2 ماه پس از افزایش قیمت قابل‌حصول بود (که ما در ابتدای طرح اجازه دادیم تا این پرداخت با زمان بیشتری صورت پذیرد) و از طرف دیگر بخش‌هایی از درآمد بنزین و نفت گاز نیز که به صنایع بزرگ، هواپیماها و ... فروخته شده بود در سال 1390 پرداخته شد؛ بنابراین در مجموع بررسی تراز نقدینگی طرح در یک دوره 3 ماهه صحیح نیست و اعداد منابع و مصارف حداقل در یک دوره یکساله قابل‌تحلیل است.
دوم: مناسب‌ترین دوره تحلیل منابع و مصارف دوره 39 ماهه ابتدای دی‌ماه 1389 تا پایان سال 1392 است که در جدول ذیل آمده است.
در تراز نقدینگی مشاهده می‌شود که سهم کل کسری نقدینگی در طول 39 ماه اجرای طرح برابر 6 درصد از کل پرداخت‌های طرح بوده است.
تراز مالی مجموع منابع و مصارف طرح است و از آنجا که طرح پس از 39 ماه مطالبات و بدهی نیز داشته، بنابراین تراز مالی از نقدینگی متفاوت می‌شود. همان‌طور که مشاهده می‌شود مجموع کسری مالی طرح برابر با 8/3 درصد بوده است.
تراز سوم را تراز اقتصادی نامیده‌ام و تفاوت آن با تراز مالی در احتساب مجموع صرفه‌جویی‌هایی است که در مصرف حامل‌ها حاصل شده است و مشاهده می‌شود که این تراز بسیار مثبت و حدود 30 درصد از مجموع پرداخت‌های طرح بوده است. البته مفهوم تراز اقتصادی از آنچه در این محاسبه استفاده کرده‌ام، فراتر است و می‌توان منافع ناشی از کاهش سرمایه‌گذاری برای تولید انرژی (مانند برق) و کاهش آلودگی ناشی از مصرف سوخت فسیلی را نیز محاسبه کرد که به‌دلیل عدم‌محاسبه در این تحلیل وارد نکرده‌ایم.
سوم: فرموده‌اید که طبق قانون هدفمندسازی یارانهها باید 50 درصد منابع به خانوارها پرداخت می‌شد. متاسفانه این اشتباه رایجی است که بسیاری از منتقدان بارها آن را تکرار فرموده‌اند، اما توجه فرمایید که اگرچه در قانون قاعده 20 – 30 -50 آمده است، اما از آنجا که این قاعده در بودجه هر ساله تجدیدنظر می‌شد؛ بنابراین در هیچ سالی این قاعده مبنای پرداخت قرار نگرفت. برای مثال در بودجه سال 1390 (3 ماه پس از اجرای طرح) این قاعده به 20 -80 یعنی 80 درصد خانوار و 20 درصد تولید تغییر کرد و در سال‌های بعد نیز قاعده ذکرشده در قانون مبنای بودجه نبود. برای مثال در بودجه سال 1393 که پیشنهادی دولت جدید بوده و در مجلس نیز به تصویب رسیده است، مقرر شد که از مجموع 580 هزار میلیارد ریال درآمد طرح معادل 480 هزار میلیارد ریال به ماده (7) (یعنی حدود 82 درصد) و 10 هزار میلیارد ریال به ماده (8) (یعنی حدود 18 درصد) اختصاص یابد.
چهارم: فرموده‌اید که دولت با کسری بودجه و عدم‌توان برای طرح‌های عمرانی روبه‌رو شده است. در این خصوص به استحضار می‌رساند که کسری بودجه دولت در سال 1391 و عدم‌توان اجرای طرح‌های عمرانی ناشی از کاهش فروش یک میلیون بشکه نفت بود، نه هدفمندی و منابع آن. طی سال 1390 و 1391 دولت حتی یک ریال نیز خارج از مصوبات قانونی بابت یارانهها نپرداخت.
در پایان لازم به ذکر می‌دانم که هدفمندسازی یارانهها شامل 2 بخش تفکیک‌ناپذیر است:
اول اصلاح قیمت و دوم بازتوزیع مجدد منابع حاصل به‌گونه‌ای که یارانهها هدفمند شود، نه حذف. عدم‌توجه به بخش دوم ممکن است موجب اعمال سیاست‌هایی شود که نهایتا به حذف یارانهها و واریز درآمدهای آن به جیب دولت شود. آنچه در سال‌های اخیر مورد وفاق بین دولت، مجلس و مردم قرار گرفته است، موضوع هدفمندسازی یارانهها بوده است و موضوع حذف یارانهها ادامه همان سیاست‌های تعدیل است که تجربه آن در دهه 70 در کشورمان موجود است و در حال حاضر طرفداران کمتری دارد و حتی نهادهای بین‌المللی نیز از سیاست‌های پیشنهادی گذشته خویش عدول کرده‌اند. بخشی از آثار مثبت اجرای قانون هدفمندسازی یارانهها در ایران در بازتوزیع صحیح منابع در چارچوب یک منطق صحیح است. اصلاح قیمت انرژی در کوتاه‌مدت فشار زیادی بر تعادل درآمدی طبقات متوسط و فقیر جامعه وارد می‌کند و باید در این دوره تحت‌حمایت قرار گیرند؛ بنابراین محور اصلی حمایت باید مردم باشند، بالاخص طبقات متوسط و فقیر جامعه.
منبع: دنیای اقتصاد