FATF چیست و از ایران چه می‌خواهد؟

یکی از مسائل مهم پیش روی سیاست خارجی و اقتصاد ایران در شرایط کنونی چگونگی مواجهه با گروه ویژه اقدام مالی موسوم به (FATF) است. در همین خصوص دکتر داود دانش‌جعفری استاد دانشگاه معتقد است درصورت عدم همکاری با این نهاد، راهکار جایگزین، همین وضع موجود است؛ یعنی وضعیتی که در آن هزینه انجام تدابیر مضاعف بر تجارت کشور تحمیل می‌شود. دانش‌جعفری با بیان اینکه هیچ‌کسی نمی‌تواند منکر این باشد که برخی کشورها با استفاده از این نهاد بین‌المللی اهداف سیاسی خود را دنبال می‌کنند، تاکید می‌کند راه جلوگیری از این مساله انزوا نیست، بلکه ایران نیز باید با حضور فعال در این گروه و با استفاده از ظرفیت تعامل با کشورهایی نظیر روسیه و چین که خود عضو اصلی FATF هستند و نقش بسزایی در تصمیمات این نهاد دارند، مانع دستیابی کشورهای معاند به اغراض سیاسی‌شان شود.این استاد دانشگاه همچنین بر این باور است که احتمال پذیرفتن لوایح مرتبط با FATF در صورت لغو تحریم‌ها افزایش می‌یابد.

ضرورت مضاعف تصویب FATF پس از رفع تحریم‌ها عکس: امیر پورمند، دنیای اقتصاد

همان‌گونه که مستحضرید گروه ویژه اقدام مالی (FATF) مرجع اصلی تدوین استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در نظام مالی جهانی است، آیا به نظر شما عملکرد این نهاد که بیش از ۲۰۰ صلاحیت قضایی تحت پوشش آن قرار دارد، کاملا سیاسی است یا در کنار کارکرد فنی ممکن است رویکرد سیاسی هم وجود داشته باشد؟

توصیه‌های ۴۰گانه FATF کاملا با مبانی علمی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم منطبق است و اگر شخصی قائل به این است که FATF سیاسی عمل می‌کند، باید نشان دهد که کدام‌یک از توصیه‌ها به لحاظ فنی و حقوقی تاثیری در پیشگیری و مبارزه با این جرائم ندارد. البته هیچ‌کس نمی‌تواند منکر این باشد که برخی کشورها با استفاده از این نهاد بین‌المللی اهداف سیاسی خود را دنبال می‌کنند؛ لیکن راه جلوگیری از این مساله انزوا نیست، بلکه ایران نیز باید با حضور فعال در این گروه و با استفاده از ظرفیت تعامل با کشورهایی نظیر روسیه و چین که خود عضو اصلی FATF هستند و نقش بسزایی در تصمیمات این نهاد دارند، مانع دستیابی کشورهای معاند به اغراض سیاسی‌شان شود.

ممکن است برخی بگویند چرا ایران و کره‌شمالی تنها در لیست سیاه قرار دارند، این نشان می‌دهد که FATF کارکرد سیاسی دارد، باید گفت درحال‌حاضر وضعیت ۱۹ کشور، همانند وضعیت ایران قبل از ۲۱ فوریه ۲۰۲۰ است که یک برنامه اقدام برای آنها طراحی شده و اگر مهلت تعیین‌شده برای آن اقدامات به پایان برسد و اقدام لازم انجام نشده باشد، وضعیت آنها نیز از لیست خاکستری به لیست سیاه تغییر می‌کند. جمهوری اسلامی ایران نیز قبل از پایان مهلت اعطاشده نظیر وضعیت این کشورها بود که با پایان مهلت تعیین شده و پس از چند بار تمدید مهلت، بالاخره در تاریخ فوق به وضعیت لیست سیاه تغییر یافت. در میان این ۱۹ کشور کشورهایی نظیر آلبانی، پاناما، سنگال، مراکش و پاکستان دیده می‌شود.

چرا با وجود امکان تعبیه حق شرط در تصویب کنوانسیون‌های پالرمو و مبارزه با تامین مالی تروریسم، از چنین ظرفیتی برای حل اختلاف نظرها در مجمع تشخیص مصلحت استفاده نمی‌شود؟

اساسا با مطالعه متن این دو کنوانسیون مشاهده می‌شود که بسیاری از تعهدات مندرج در آنها قبلا در قالب کنوانسیون‌های وین برای مبارزه با مواد مخدر و مریدا برای مبارزه با فساد (۲۰۰۳) و قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد بدون اعمال حق شرط مورد پذیرش قرار گرفته و بخش متفاوت نیز از اهمیت زیادی برخوردار نیست که نیاز به حق شرط داشته باشد، بنابراین می‌توان به همان حق شرط‌هایی که صراحتا در کنوانسیون به کشورها اجازه داده شده است که حق شرط قرار دهند، اکتفا شود.

با توجه به اینکه مرکز اطلاعات مالی (FIU) یک نهاد داخلی و کاملا تحت کنترل است، چه نگرانی از بابت عدم در اختیار گذاشتن اطلاعات مربوط به تراکنش‌های مالی کشورمان وجود دارد؟

تنها نگرانی که در این خصوص مطرح می‌شد، عبارت بود از اینکه یکی از کارکردهای مرکز اطلاعات مالی (FIU) همکاری و تبادل اطلاعات با مراکز مشابه در دیگر کشورها است و ممکن است در جریان این همکاری‌ها، مرکز اطلاعات مالی ایران مورد سوءاستفاده قرار بگیرد و اطلاعات درخواست‌شده از یک کشور را بدون بررسی از حیث تاثیر آن بر تحریم‌های مالی ایران، در اختیار آن کشور قرار دهد. در این راستا قانون مبارزه با پولشویی در سال ۱۳۹۷ اصلاح شد و در بند «د» ماده ۷ مکرر این قانون تصریح شد که ضوابط و نحوه همکاری و تبادل اطلاعات و حتی انتخاب طرف‌های تبادل به موجب آیین‌نامه‌ای است که توسط شورا تهیه شده و به تصویب شورای‌عالی امنیت ملی می‌رسد. بنابراین نه تنها این داخلی بودن مرکز اطلاعات مالی بلکه لزوم تعیین طرف‌های تبادل اطلاعات توسط شورای‌عالی امنیت ملی، نگرانی در این زمینه مرتفع می‌شود. مضاف به اینکه تعیین ضوابط تبادل اطلاعات به این صورت که مرکز اطلاعات مالی موظف شود برای انجام تبادل اطلاعات اقتصادی از مراجع امنیتی استعلام لازم را اخذ کند، می‌تواند نگرانی‌ها را تا حد زیادی کاهش دهد که این موضوع در تدوین پیش‌نویس آیین‌نامه مزبور توسط شورای‌عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تامین مالی تروریسم درحال‌حاضر موردتوجه و در دستورکار قرار دارد.

در شرایط فعلی، تحریم‌ها، کانال‌های روابط مالی را مسدود کرده است، اما در صورت رفع تحریم‌ها، آیا بانک‌های دیگر کشورها حتی کشورهای متحد مانند روسیه و چین که این استانداردها را کاملا پذیرفته‌اند، حاضر به انجام تراکنش مالی و برقراری روابط کارگزاری با بانک‌های کشورمان هستند؟

هنگامی که FATF یک کشور را با ریسک بالا معرفی می‌کند یا در فهرست کشورهایی قرار می‌دهد که «اقدامات مقابله‌ای» باید علیه آن کشور اتخاذ شود، اساسا از اشخاص حقیقی و حقوقی کشورها نمی‌خواهد روابط تجاری خود را با اشخاص حقیقی و حقوقی آن کشور به‌طور کلی قطع کنند، بلکه از آنها می‌خواهند که تدابیری را به‌منظور مدیریت ریسک معامله به‌کار گیرند. این تدابیر گاه به قدری دشوار است که طرف معامله را از انجام آن معامله منصرف می‌سازد یا اینکه هزینه‌های اضافی تحمیل می‌کند. بانک‌ها و به‌طور کلی تمام تجار چین و روسیه نیز از این قاعده مستثنی نیستند و اگر حاضر به انجام معامله باشند، باید تدابیری برای کاهش و مدیریت ریسک معامله با تجار ایرانی اتخاذ کنند.

همچنین بخشی از این تدابیر به این صورت است که باید اطلاعات بیشتری از منشأ اموال و مالکان واقعی آن ارائه شود؛ درحالی‌که اگر وضعیت کشور در حالت ریسک بالا قرار نداشته باشد، ارائه این اطلاعات لازم نیست.

به نظر شما درصورتی‌که تصمیم بر عدم همکاری با این نهاد مالی باشد، آیا راهکارهای عملیاتی جایگزین برای اتصال به نظام مالی جهانی وجود دارد؟ آلترناتیو ما در این زمینه چیست؟

همان‌طور که در سوال قبل بیان شد، درصورت عدم همکاری با این نهاد، راهکار جایگزین، همین وضع موجود است؛ یعنی وضعیتی که در آن علاوه بر اینکه هزینه انجام تدابیر مضاعف بر تجارت کشور تحمیل می‌شود، اطلاعات بیشتری برای انجام معامله توسط تجار ایرانی باید در اختیار طرف معامله قرار گیرد.

با در نظر گرفتن عزم جدی کشورمان در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم و تاکید مقام معظم رهبری بر تدوین مقررات داخلی لازم در این زمینه، آیا امکان تدوین قوانین لازم در این خصوص در کشورمان وجود ندارد؟ در صورت تدوین یا به‌روزرسانی قوانین موجود در این زمینه، احتمالا دغدغه‌های سازمان‌های بین‌المللی پوشش داده خواهد شد. بسیاری از موارد مطرح شده در استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به عنوان یک نیازمندی داخلی نیز مطرح است. به‌طور کلی استانداردهای بین‌المللی به نحوی طراحی شده است که باعث افزایش اثربخشی نظام پیشگیری و مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم کشورها می‌شود، به میزانی که یک کشور در نظام حقوقی خود از این قواعد استفاده کند، می‌تواند اطمینان حاصل کند که سیستم موثری برای مبارزه با این جرائم ایجاد کرده است. گروه ویژه اقدام مالی و سایر نهادهای بین‌المللی نیز از کشورها می‌خواهند که قوانین داخلی خود را به نحوی تدوین کنند که بیشترین تاثیر را در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم و کاهش ریسک‌های ناشی از آن داشته باشد. گفتنی است که کشورهای با سابقه در رعایت استانداردهای بین‌المللی نیز هنوز نتوانسته‌اند زمینه‌های قانونی داخلی خود را به نحوی طراحی کنند که به‌طور کامل با استانداردهای بین‌المللی منطبق باشد و انجام این کار یک پروسه طولانی‌مدت است و تلاش‌های زیادی لازم است تا اینکه یک کشور بتواند یک سیستم مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم نسبتا منطبق با استانداردهای بین‌المللی طراحی کند.

گروه ویژه اقدام مالی نیز با علم به این موضوع از جمهوری اسلامی ایران نخواسته است که در یک مدت زمان محدود یک سیستم کاملا منطبق با استانداردهای بین‌المللی طراحی کند، بلکه در یک زمان‌بندی مشخص چند اقدام محدود (۴۱ اقدام) مبتنی بر ۱۰ مورد از استانداردهای بین‌المللی را مطالبه کرده است تا وضعیت کشور را مطلوب ارزیابی کند و سپس مانند سایر کشور‌ها در ارزیابی‌های دوره‌ای برای رفع ضعف‌های سایر بخش‌های نظام پیشگیری و مقابله با جرایم پولشویی و تامین مالی تروریسم  تلاش کند.

با توجه به رویکرد جدید این نهاد مالی درخصوص تسری استانداردها به مقابله با اشاعه (Proliferation) آیا درصورت تدوین برنامه اقدام جدید برای کشورمان امکان اجرای آن با توجه به حساسیت‌های بیشتر وجود دارد؟

قبل از صدور بیانیه ۲۱ فوریه ۲۰۲۰ FATF این تصور وجود داشت که اگر ایران تا پایان مهلت تعیین‌شده توسط این نهاد اقدامات مورد نظر را انجام ندهد، اعتبار «برنامه اقدام» از بین می‌رود و FATF برای ادامه کار یک فرآیند جدید را آغاز خواهد کرد؛ اما متن بیانیه فوق نشان می‌دهد، اقدامات مورد درخواست از ایران بعد از پایان مهلت تعیین‌شده، تغییری نکرده و این نهاد بر همان اقدامات باقی مانده از «برنامه اقدام» تاکید دارد. بنابراین احتمال صدور یک برنامه اقدام جدید تا حد زیادی از بین رفته است.

به هر حال همان‌طور که بیان شد در مراحل بعد اگر در حوزه اشاعه ضعف اساسی شناسایی شود، برنامه اقدام مربوط به آن ممکن است اعلام شود؛ اما با توجه به اینکه ملاک FATF در حوزه اشاعه از زمان تصویب «برجام» قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد است، اگر برنامه اقدام دیگری اعلام شود صرفا اقدامات آن در چارچوب این قطعنامه خواهد بود. قطعنامه مزبور نیز متعاقب برجام تصویب شده و به هر حال مفاد آن مورد توافق جمهوری اسلامی ایران قرار گرفته است؛ لیکن باید به این نکته توجه داشت که معمولا ضعف اساسی به حالتی گفته می‌شود که یک کشور زمینه قانونی موضوع را در نظام داخلی خود ایجاد نکرده باشد و مساله اجرا به‌طور معمول ضعف اساسی محسوب نمی‌شود. مطالعه وضعیت سایر کشورها در حوزه توصیه شماره ۷ (تحریم مالی هدفمند مربوط به اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی) و IO۱۱ (وضعیت جلوگیری از جابه‌جایی وجوه مربوط به تامین مالی اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی) نشان می‌دهد با وجود اینکه حساسیت مورد اشاره برای آنها وجود ندارد، مطلوب ارزیابی نشده است. به‌طور کلی ضعف در اجرا باعث شناسایی ضعف اساسی و در نتیجه تدوین برنامه اقدام برای کشور نخواهد شد؛ مگر اینکه ضعف در اجرا به علت ضعف در زمینه‌های قانونی باشد.

اگر بخواهیم تحلیل هزینه- فایده انجام دهیم و همچنین نگاه بلندمدت به فعالیت‌های مالی کشورمان داشته باشیم، به‌نظر شما همکاری با این نهاد را به صلاح کشور می‌دانید یا خیر؟

وقتی صحبت از همکاری می‌شود این‌گونه ممکن است به ذهن متبادر شود که FATF هم در عرض دیگر کشورها محاکمی دارد و به برخی پرونده‌های پولشویی و تامین مالی تروریسم رسیدگی می‌کند و همکاری با این نهاد به معنای معاضدت قضایی، استرداد مجرمان و همکاری در زمینه کشف جرم است. این دیدگاه منطبق بر شواهد قبلی نیست و صددرصد اشتباه است؛ ولی متاسفانه در اذهان عمومی جامعه موضوع به این صورت شکل گرفته است.  در واقعFATF از کشورها می‌خواهد که نظام پیشگیری و مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم داخلی خود را به نحوی طراحی کنند که موثر و کارآمد طراحی باشد. حال اگر یک کشور بتواند هر چه بیشتر در این جهت حرکت کند یعنی نظام موثرتر و کارآمدتری در کشور خود برای پیشگیری و مبارزه با این جرایم طراحی کند، یعنی سطح بالایی از همکاری با FATF دارد و هر کشوری که نظام پیشگیری و مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم ضعیفی دارد یعنی با FATF همکاری ندارد.

در این زمینه می‌توان به ذکر یک مثال پرداخت، وقتی یک کالا استانداردهایی نظیر یورو۶ یا ایزو۹۰۰۱ دارد، این کالا در بازارهای جهانی جایگاه مناسبی به‌دست می‌آورد. این استانداردها بعد از طی مراحل دشوار توسط یک نهاد سازمان بین‌المللی تایید می‌شود و دارا بودن تایید آن سازمان بین‌المللی در سهولت معامله شدن آن کالا در بازارهای جهانی نقش بسزایی دارد؛ زیرا این استانداردهای مورد پذیرش تمام کشورها قرار گرفته و رواج جهانی یافته است. درخصوص استانداردهای جهانی نظام‌های پیشگیری و مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم هم موضوع به همین شکل است، اگر یک نظام پیشگیری و مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم تایید FATF را داشت، فرض می‌شود که آن نظام در زمینه پیشگیری و مبارزه با این جرایم به نحو موثر و کارآمد عمل می‌کند، بنابراین همکاری با FATF به این معنا باعث می‌شود هم نظام موثرتر و کارآمدتری برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در داخل کشور طراحی شود، هم این نظام موثر و کارآمد مهر تایید یک سازمان استاندارد جهانی را خواهد داشت و از مزایای آن به هنگام مراوده مالی با سایر کشورها بهره‌مند می‌شود.

درصورت تداوم رویه فعلی کشورمان و عدم امکان برقراری روابط بانکی با نظام مالی جهانی درصورت رفع تحریم‌ها، آثار عدم فعالیت بین‌المللی بانک‌های کشورمان چه تاثیراتی بر اقتصاد و تجارت کشورمان دارد؟

همان‌طور که در پاسخ سوالات قبل اشاره شد، هزینه‌های اضافی بر معاملات تجاری کشور همچنان تحمیل خواهد شد. این هزینه‌های اضافی به این دلیل است که کشورهای دیگر به هنگام انجام مبادلات مالی باید تدابیر مضاعفی اتخاذ کنند که این تدابیر هزینه معامله را افزایش می‌دهد. این موضوع تازه مربوط به مواردی است که طرف معامله تمایل انجام معاملات با ریسک بالا را داشته باشد، در بسیاری از موارد طرف معامله به هیچ قیمتی حاضر نیست تبعات معامله با ریسک بالا را بپذیرد و لذا در این میان بانک‌ها و تمام نهادهای مالی ایرانی هر روز در صحنه بین‌المللی منزوی‌تر خواهند شد.

اگر فرض کنیم امروز بتوانیم تحریم‌ها را برطرف کنیم، آیا بازهم پذیرش FATF الزامی است؟

اتفاقا بعد از رفع تحریم‌ها خارج شدن از لیست سیاه FATF ضرورت بیشتری می‌یابد؛ زیرا تا زمانی که بسیاری از بخش‌های مالی کشور تحریم است، بسیاری از طرف‌های معامله از بیم جریمه شدن توسط نهادهای بین‌المللی یا جریمه‌های «اوفک» مایل به انجام معامله با کشور نیستند. اگر تحریم‌ها برطرف شود این مانع برای مراودات تجاری کشور رفع می‌شود، ولی ممکن است باز هم برخی از کشورها به دلیل اینکه نظام مالی جمهوری اسلامی ایران فاقد استانداردهای بین‌المللی پیشگیری و مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم است، از انجام معامله خودداری یا هزینه بیشتر اخذ کنند. به این موضوع نیز باید توجه داشت که ایجاد نظام مالی دارای استانداردهای مزبور یک امر طولانی‌مدت است و برخلاف تحریم‌ها که ممکن است با یک دستور در عرض چند ماه برطرف شود، حل مشکلات اساسی شناسایی‌شده در نظام پیشگیری و مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم ممکن است چندسال به طول بینجامد و این‌طور نیست که به صرف تصویب دو کنوانسیون CFT و پالرمو ایران از فهرست سیاه FATF خارج شود.

عده‌ای معتقدند FATF اطلاعات مالی مهم ما را افشا و امکان سوءاستفاده از آنها را فراهم می‌کند. درصورت پذیرش FATF از سوی ایران توسعه در ایران چه خواهد بود؟

متاسفانه این ذهنیت به اشتباه شکل گرفته است که FATF خود در زمینه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به صورت عملیاتی فعالیت می‌کند و برای مثال این جرائم را کشف می‌کند و مرتکبان را تعقیب می‌کند و در این راستا اطلاعات مالی نیاز دارد یا درخواست معاضدت قضایی به کشور ارسال می‌کند. این دیدگاه صددرصد غلط است و FATF کلا شاید کمتر از ۲۰ کارمند داشته باشد که صرفا هماهنگی جلسات و نامه‌نگاری‌ها را انجام می‌دهند. بنابراین اصلا FATF هیچ اطلاعاتی از کشورها درخواست نمی‌کند که بتواند آن را افشا کند. این نهاد صرفا نظام حقوقی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم کشورها را از حیث اثربخشی و کارآیی مورد سنجش قرار می‌دهد- همین سنجش نیز نه توسط FATF بلکه توسط سازمان‌های بین‌المللی دیگر انجام می‌شود و FATF از نتایج گزارش‌های آن نهادها استفاده می‌کند- سپس برای رفع مشکلات اساسی شناسایی‌شده در نظام داخلی کشور «برنامه اقدام» طراحی می‌کند. همان‌طور که بیان شد، این ضعف‌های اساسی نیز عمدتا مرتبط به نظام حقوقی کشورها می‌شود.

آقای همتی قبلا گفته بودند مقامات چین و روسیه اطلاع داده‌اند وارد شدن ایران به لیست سیاه FATF مانعی در برابر همکاری‌های بانکی ایران و روسیه است. با توجه به اظهارات رئیس‌کل وقت بانک مرکزی باقی‌ماندن ایران در لیست سیاه FATF چه هزینه‌ای را به کشور وارد می‌کند؟

همان‌طور که بیان شد مراودات تجاری کشور حتی پس از رفع تحریم‌ها با دشواری انجام خواهد شد. تجار ایرانی برای کاهش ریسک مراودات تجاری خود مجبور خواهند شد اطلاعات بیشتری در زمینه منشأ اموال و وجوه خود به طرف معامله بدهند و در موارد بسیار زیادی اساسا طرف‌های معامله از برقراری روابط مالی خودداری خواهند کرد. تفاوتی هم بین کشورهای دوست و همسایه و سایر کشورها وجود نخواهد داشت.

عدم تصمیم‌گیری در مورد اف‌ای‌تی‌اف در مجمع را باید یکی از نشانه‌های عدم اجماع نخبگان سیاسی در مورد سیاست‌های کلان کشور دانست؛ ظاهرا هنوز نخبگان درمورد اینکه ایران باید چه نقشی را در مناسبات بین المللی ایفا کند و نسبت چنین نقشی با فرآیند توسعه در ایران چیست، به اشتراک نظر نرسیده‌اند. بر این اساس این عدم اجماع باعث شده است که یکی از امور تسهیل کننده مراودات پولی و بانکی ایران معطل باقی بماند؛ این عدم اجماع تا کجا می‌تواند ادامه بیابد و عوارض چنین تعللی بر فرآیند توسعه در ایران چه خواهد بود؟

حقوقدانان و اقتصاددانان زبده کشور نیز می‌توانند به مجمع تشخیص مشاوره دهند. البته نه به این معنا که موضوع کاملا به لحاظ سیاسی بررسی نشود، بلکه به این معنا که بررسی سیاسی موضوع باید فرع بر بررسی حقوقی و اقتصادی باشد و به این پرسش پاسخ داده شود که آیا ایرادات شناسایی شده توسط FATF که در برنامه اقدام منعکس شده است واقعا یک ضعف اساسی در نظام پیشگیری و مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم داخلی کشور محسوب می‌شود یا خیر؟ حتی اگر در آینده نیز مواردی تحت عنوان ضعف اساسی در نظام پیشگیری و مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم شناسایی شود و براساس آن برنامه اقدام طراحی شود، روش حل مساله همین خواهد بود.

دنیای اقتصاد