چهارشنبه, 22 ارديبهشت 1400 17:06

حسین رجب پور: بودجه‌ریزی، توسعه و گلوگاه‌های اصلاحات

?«دستکاری بودجه توسط هیات رئیسه مجلس»، این سرتیتر خبری جنجالی بود که در یکی دو هفته گذشته در شبکه‌های مجازی دست به دست شده و موجی از واکنش‌ها را میان شهروندان برانگیخت. خبر کوتاه بود اما از یک تخلف خبر می‌داد، تخلف هیات رئیسه از مصوبات صحن و تغییر برخی ردیف‌ها در هنگام گزارش مصوبات مجلس به دولت. اگرچه این خبر بعداً تکذیب شد اما موضوع مالیه دولت و اهمیت اصلاح آن را بار دیگر مطرح ساخت.

 

 

?مالیه دولت در سال‌های اخیر بارها موضوع بحث رسانه‌ها بوده است، از بودجه ردیف‌های متفرقه و منابعی که به نهادهای وابسته به اشخاص واریز می‌شود، تا بودجه نهادهای خاص و سهم هزینه‌های فرهنگی و تبلیغاتی در مقابل هزینه‌های اجتماعی (مانند بهداشت و سلامت و آموزش و ...)، تا بودجه امور توسعه‌ای (عمرانی) در مقابل بودجه جاری (حقوق و دستمزد و ...). اگرچه هربار با مطرح شدن بودجه، بخشی از آن مورد توجه رسانه‌ها و جناح‌ها قرار می‌گیرد اما نکته مهم اینجاست که جنجال‌های اخیر، منجر به اصلاح جدی مالیه دولت نشده است، بودجه‌گیران سهم خود را از منابع دریافت می‌کنند و خبرسازان سهم خود را از رسانه!

 

?از منظر توسعه و تحول حکمرانی، مالیه عمومی و تمشیت آن یکی از کانون‌های اصلی تحول محسوب می‌شود. بسیاری از دانشمندان سیاسی یکی از منشاءهای اصلی شکل‌گیری دولت را «جنگ» دانسته‌اند[1] به این معنی که دولت‌ها شکل‌گرفته‌اند تا جنگ را راهبری کنند اما از منظر اقتصادی، از همین‌جاست که مسئله مالیه دولت اهمیت می‌یابد. تامین مایحتاج سربازان و نیز حقوق آن‌ها به منابع مالی نیاز داشته و از آنجا که مهم‌ترین ابزار تامین مالی دولت‌ها مالیات بوده است، تلاش برای افزایش مالیات‌ها، از یکسو زمینه کارآمدساختن بوروکراسی (افزایش توان مالیات‌گیری) را در پی داشته و از سوی دیگر کشمکش دولت و جامعه بر سر کنترل رفتار مالی دولت‌ها را موجب شده است. از نظر برخی اقتصاددانان، کنترل رفتار مالی دولت، تا آنجا اهمیت دارد که سرمنشاء تحول اقتصادی در جوامع پیشرفته محسوب می‌شود[2].

 

?برخلاف جوامع پیشرفته، موقعیت نیمه استعماری ایران که در آن دولت ضعیف امکان بقاء می‌یافت، موجب شد تا اصلاح‌گران هیچگاه موفق به اصلاح مالیه دولت نشوند. بجز اصلاحات نافرجام امیرکبیر، یکی از اهداف مشروطه‌خواهان نظم‌بخشی به مالیه دولت بود. براساس قانون اساسی مشروطیت، دولت موظف شده بود که هر ساله بودجه خود را به مجلس ارائه داده و برای درآمدها و مخارج خود از مجلس مهر تایید بگیرد، با این حال این مهم هیچگاه به صورت نظارت درست نمایندگان و عموم مردم بر بودجه‌ریزی ظاهر نشد.

 

? مجلس اول که بهار آن به زودی توسط لیاخوف روسی به خزان نشست، موفق به ایجاد بودجه‌ریزی مدرن نشد، این درحالی است که در پی سقوط محمدعلی شاه و شکل‌گیری مجلس دوم، اولین بودجه مدرن با کمک مورگان شوستر آمریکایی در 1290 تهیه و به مجلس ارائه شد. با این وجود تلاش شوستر برای اصلاح مالیه دولت و اقدام او برای مالیات‌گیری از برخی رجال روسوفیل، اولتیماتوم روسیه به دولت ایران و درخواست اخراج شوستر را در پی داشته و لشکرکشی روس‌ها به شمال ایران، نهایتاً با اخراج شوستر و سقوط مجلس دوم، آرمان‌های اصلاح‌طلبان را به یاس بدل ساخت. بعدتر اگرچه در سال‌های پس از 1299، میلسپو اقداماتی برای اصلاح مالیه دولت انجام داد، اما کشف نفت و دستیابی دولت به منابع سهل‌الوصول، گسترش بوروکراسی دولت بدون اصلاح جدی مالیه را در پی داشت.

 

 

 

?در خبر جنجالی اخیر نیز، اگرچه توجهات به امکان تغییر گسترده ردیف‌ها در بودجه جلب شد، اما فراتر از آن، مالیه دولت از کاستی‌های مهمی رنج می‌برد که در ادامه به سه نمونه از این کاستی‌ها اشاره شده است:

 

 

 

?اول اینکه بحث تغییر ردیف‌ها درحالی مطرح شده است که عدم تمرکز منابع بودجه و وجود خزانه‌های مختلف موجب شده تا سند بودجه بیانگر همه تغییرات فعلی و آینده در بودجه نباشد. به طول مثال 14.5 درصد درآمد نفت به صورت جمعی- خرجی قبل از واریز به خزانه مستقیماً به وزارت نفت واریز می‌شود یا بودجه هدفمندی به سازمان هدفمندی می‌رود یا برخی منابع دستگاه‌ها در قالب درآمدهای اختصاصی در اختیار آنها قرار می‌گیرد. بنابراین حتی در مصوبات فعلی هم حوزه‌های گوناگونی وجود دارد که امکان جابجایی منابع پس از تصویب مجلس را می‌دهد.

 

 

 

?دوم، هر ساله تفریغ بودجه نشان می‌دهد که منابع مصوب در موارد متعدد جابجا شده است، اختیارات گوناگونی هم در اختیار دستگاه‌های اجرایی برای جابجایی منابع قرار گرفته و برخی محاسبات نشان می‌دهد که در حدود 30 درصد منابع در بودجه هر ساله جابجا شده و لزوماً در ردیف مصوب خود خرج نمی‌شود.

 

 

 

?سوم، اختیارات گسترده‌ای به شرکت‌های دولتی یا نهادهای عمومی غیر دولتی (مانند شهرداری‌ها) برای تامین مالی خود به روش‌های ناپایدار (از روش ایجاد بدهی مانند انتشار اوراق مشارکت) داده شده است، همین اختیارات موجود که با تضمین اوراق منتشر شده توسط دولت همراه است، نوعی اختیار برای ایجاد تعهدات فراتر از بودجه سالیانه برای دستگاه‌ها ایجاد می‌کند که نظارت چندانی بر آن وجود ندارد.

 

 

 

?دست آخر باید گفت که حتی اگر جداول منتشر شده از تغییرات لایحه و قانون بودجه، مصوبات صحن و کمیسیون تلفیق، بجای دستکاری هیات رئیسه باشد، هنوز این موضوع مطرح است که افزایش 7000 میلیاردی مخارج در جدول منتشر شده آیا با کاهش هزینه‌ها در جای دیگر همراه بوده یا صرفاً نوعی از چرخش قلم است که به افزایش مخارج بی‌پشتوانه دولت منجر خواهد شد؟ همچنین این سوال مهم نیز هنوز پابرجا است که افزودن ردیف‌هایی مانند «فعالان فضای مجازی صدا و سیما» با یک چرخش قلم و ایجاد هزینه 1500 میلیاردی که بعضاً برای اداره واحدهای ستادی یک وزارتخانه کافی است، با چه منطقی ایجاد شده است؟ به تعبیر دیگر به پشتوانه کدام سازمان و نهاد، یکباره 1500 میلیارد منابع بخش عمومی کشور تخصیص خواهد یافت؟

 

 

 

?به نظر می‌رسد صرفنظر از صحت یا عدم مداخله هیات رئیسه در ایجاد تغییرات جنجالیِ بودجه، همچنان راه درازی تا اصلاح مالیه دولت وجود داشته و نکته مهم اینجاست که بدون تلاش برای اصلاح مالیه دولت که کنترل فساد و هدفمندشدن مخارج دولت را در پی داشته باشد، توسعه و برون‌رفت از شرایط دشوار کنونی کمتر قابل تصور خواهد بود.

 

 

 [1] . به طور مثال به تعبیر مشهور چارلز تیلی: «جنگ دولت را بوجود آورد و دولت جنگ را»

 

[2] . از نظر داگلاس نورث، برنده نوبل اقتصاد، اصلاح مالیه دولت مبنای پیشی گرفتن انگلستان از رقبای اروپایی خود در قرن هفدهم و هجدهم بوده است.

 

 

نظر دادن

لطفا دیدگاه خود را درباره این مطلب بنویسید: