پدرام سلطانی از زوایای پنهان تعامل ایران با نهادهای بین‌المللی می‌گوید
نهادهای بین‌المللی، سکوی پرتابی برای کشورهایی هستند که در تلاش‌اند تا با بهره‌مندی از پتانسیل کار جمعی، از فرصت پیش رو نهایت بهره را ببرند تا توان بالقوه خود را به فعلیت برسانند. در حالی که در ایران، گونه‌ای از رویکرد تقابلی در قبال نهادها، پیمان‌ها و کنوانسیون‌های بین‌المللی در پیش گرفته شده که نتایج ملموسی با خود به همراه داشته است. از همین روی، برای بررسی چراییِ به‌کارگیری چنین رویکردی، پدرام سلطانی به نکاتی اشاره کرده است که در این مسیر، بیش از سایر موارد نقش‌آفرینی می‌کنند که تعارض منافع بین سیاستمداران داخلی و نوع کنش سیاسی آنها موثرترین وجه از این رخداد است.
♦♦♦
چرا سیاستمدارانی که موظف‌اند حقوق مردم ایران را در مجامع و نهادهای بین‌المللی احقاق کنند، رویکردی دوگانه به برخی از این نهادها دارند و به جای تعامل با این نهادها به راحتی، راه تقابل را در پیش می‌گیرند؟
معتقدم که بهتر است این سوال مورد کالبدشکافی قرار بگیرد و بر روی برخی واژه‌ها تامل بیشتری کنیم. ابتدا راجع به سیاستمداران صحبت کنیم که اصولاً به چه کسانی در کشورمان سیاستمدار اطلاق می‌شود. به باور من، کسانی که مسیر شغلی سیاست را پیش می‌گیرند و به سطوح مدیریتی بالا می‌رسند در تعبیر عمومی به آنها سیاستمدار گفته می‌شود؛ اما اگر بخواهیم انطباق این تعریف را با واقعیت موجود در کشورمان مورد سنجش قرار دهیم، درخواهیم یافت که در کشور ما عده‌ای به همین روش متعارف وارد نظام اداری کشور و نهادهای دولتی و نهایتاً سیاستمدار می‌شوند. عده دیگری هم کارراهه (مسیر شغلی)شان را از نهادهای دیگر شروع می‌کنند که علی‌القاعده با سیاست اصولاً باید فاصله داشته باشد و فاصله بین آنها باید حفظ شود. اینها بعد از مدتی کارراهه خود را به سیاست تغییر می‌دهند. این گروه دوم رفته‌رفته سطوح عالی‌تر سیاست یا پست‌های کلیدی تصمیم‌گیری را به خود اختصاص دادند و لباس سیاست بر تن کردند. ولی چارچوب فکری آنها برخاسته از آموزش و تجربه‌ای است که باید کاملاً غیرسیاسی باشد. موضوع دومی که باید مورد توجه قرار بگیرد این است که در مجامع و نهادهای بین‌المللی، عرفاً بخشی از یک حاکمیت نمایندگی کشور را دارد و سعی می‌کند منافع کشور را تامین کند. معمولاً در چنین جایگاهی، دیپلمات‌ها یا کارکنان وزارت امور خارجه یا بازوهای بین‌المللی دیگر دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها کشورها را نمایندگی می‌کنند و در همان چارچوب مورد نظر، این منافع دنبال می‌شود. در کشور ما در اینجا هم تفاوت و تناقض وجود دارد، به این جهت که آنهایی که ایران را در آن مجامع باید نمایندگی کنند، قدرت تصمیم‌گیری در سلسله‌مراتب خود را برای بیان مواضع ملی و مطالبه حقوق ایران ندارند. به‌طور مشخص، دولت و قوه مجریه که نهاد نماینده کشور در مراجع بین‌المللی است امکان این را ندارند که در ساختار متعارف در دنیا در مورد مسائل و موضوعاتی مانند FATF یا برجام مسیر مطلوب خود را دنبال کنند و حقوق کشور را در فرآیند مربوطه احقاق یا منافع کشور را دنبال کنند. این ساز و کار در دنیا، به‌طور معمول از دولت آغاز می‌شود و در سطوحی به مجلس می‌آید و تصویب می‌شود و مجدداً برای پیگیری وارد دولت می‌شود. اما در کشور ما این‌طور نیست و به‌طور مشخص مشاهده شد که موضوع FATF به مجلس تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده و برای یک سال مسکوت گذاشته شد و عملاً تصمیمی بر روی آن گرفته نشد و بلاتکلیفی در نظام تصمیم‌گیری کشور ایجاد کرد. اما اینکه چرا به جای تعامل، راه تقابل در پیش گرفته می‌شود، برخاسته از این موضوع است که سیاستمداران و تصمیم‌گیران امروز ما کسانی هستند که با تفکرات خاص خود به موضوعات سیاسی و نهادهای بین‌المللی نگاه می‌کنند و این امر باعث می‌شود که دوگانه خودی و غیرخودی را در تمام این موضوعات وارد کنند. در حالی که در یک نهاد بین‌المللی یا یک معاهده چندجانبه، اصولاً کشورها با همه اختلافاتی که با یکدیگر دارند ناچار هستند که با هم در پیمان مورد نظر، همکاری کنند و استانداردها و نرم‌های گذاشته‌شده توسط آن سازمان‌ها را بپذیرند. در این مساله، البته دولت‌ها و کشورهای موفق آنهایی هستند که خود را از ابتدا به این سازمان‌ها برای مشارکت هرچه زودتر در تدوین و خلق نرم‌ها، استانداردها، چارچوب‌ها و تعریف قواعد بازی وارد می‌کنند و معمولاً بازنده‌ها کشورهایی هستند که جزو آخرین اعضای واردشده به این سازمان‌ها هستند. این وضعیت، به معنای آن است که عملاً دیگران قواعد مطلوب خود را نگاشته‌اند و دیکته‌ها نوشته شده و باید آن را بپذیرند که متاسفانه در نظام مشارکت جهانی در سال‌های اخیر بدین‌گونه عمل کرده‌ایم. تقریباً در مساله ورود به تمام نهادهای بین‌المللی یا جزو آخرین‌ها بوده‌ایم و پشت در مانده‌ایم یا مجبور شده‌ایم که با اکراه به آنها ورود کنیم و چارچوب‌های تدوین‌شده را بپذیریم. از سوی دیگر، برخی از واژگانی که ساختار تصمیم‌گیری و کنشگری سیاسی را در کشور ما تعریف می‌کند و از قضا، ممدوح و ستوده قلمداد می‌شود، دست و پای نظام تصمیم‌گیری در کشور را بسته است. به عنوان نمونه، مشخصاً صفت انقلابی یکی از آنهاست. یعنی مدیریت انقلابی و انقلابی بودن در نظام سیاسی ما یک ارزش برای گروهی قلمداد می‌شود، که البته دست بالا را هم دارند. این در حالی است که انقلاب اصولاً یک «رویداد» است و مدیریت یک «فرآیند» است و این دو با یکدیگر قابل جمع‌بندی نیستند. چیزی به نام مدیریت انقلابی در عمل وجود خارجی ندارد. انقلاب رویدادی توام با تندی و التهاب است ولی مدیریت کشور باید با طمانینه و آرامش و تدبیر و درایت صورت پذیرد. درست به همین دلیل، دچار یک پارادوکس ساختاری در کشورداری هستیم که دقیقاً نمی‌دانیم که می‌خواهیم «مدیر» داشته باشیم یا «انقلابی». به نظر من این دو با یکدیگر قابل تجمیع نیست و نتیجه چنین رویکردی، وضعیتی است که در حال حاضر در آن قرار گرفته‌ایم.
از حرکت در مسیر مخالف کشورهای جهان تاکنون چه منافعی حاصل شده است که به‌طور پیوسته در این مسیر قرار گرفته‌ایم و هیچ تمایلی به بازاندیشی در این مورد وجود ندارد؟ منافع چنین رویکردی برای چه گروه‌هایی، با چه ویژگی‌هایی است؟ و آنان چرا بر این رویه پافشاری می‌کنند؟
کشور ما در مسیری بسیار اقلیتی در حال حرکت است. مسیری که در آن، صفت‌هایی همچون «انقلابی» که در آن، ارزش تلقی می‌شود. اگر در سطح بین‌المللی کارراهه و سابقه و تاریخچه کنش سیاسی کشورهایی را که بر روی چنین واژگانی ارزش‌گذاری مشابه کرده‌اند، بررسی کنیم، درمی‌یابیم که آنها نیز دقیقاً همین مسیر را پیموده‌اند. کشوری همچون کوبا یا ونزوئلا و کره شمالی را در نظر بگیرید و در دهه‌های پیشتر از سال 1978 چین و پیش از 1991 اتحاد جماهیر شوروی و کشورهای بلوک شرق را می‌توان به عنوان نمونه‌های این مسیر در نظر گرفت. تمام کشورهایی که رویکرد تقابلی برخاسته از تفکرات انقلابی در پیش گرفته‌اند، در مسیر تعاملات بین‌المللی خود، یک جریان اقلیتی را در زمین تعاملات بین‌المللی به وجود آوردند که تقریباً تمامی آنها طعم تلخ شکست را چشیدند. این نحله یک نحله کوچک‌شونده در این سال‌ها و دهه‌ها بوده است و ایران شاید جزو آخرین کشورهایی است که راهبرد تجربه‌شده‌ای را دنبال می‌کند و درست به همین دلیل، به طرزی آشکار و بسیار مشخص از آن جریان غالب در دنیا متمایز شده و با بخش زیادی از آنها اختلاف نظر جدی پیدا کرده است.
واقعیت این است که حرکت در چنین مسیری به جز انگشت‌نما شدن در صحنه سیاست جهانی منفعتی برای ما به دنبال نداشته است. طرفه آنکه برخی از سیاستمداران در ایران -به ویژه گروه‌های انقلابی- از این امر خوشحال هستند. اینکه مرتباً در محافل و حتی اسناد گوناگون، نام ایران برده شود برای آنان خوشایند و نشانه قدرت ماست. یا اینکه در برخی کشورها اپوزیسیون‌ها و گروه‌های شبه‌نظامی با ایران همراه شوند برای گروه‌های انقلابی ارزش دانسته می‌شود. ولی واقعیت آن چیزی است که پیش چشم ماست. یعنی جایگاه ما در نهادهای بین‌المللی به‌طور پیوسته کمرنگ‌تر می‌شود و در نهادهای بین‌المللی تقریباً نمی‌توانیم کرسی معتبری را از آن خود کنیم. به جز استثنائاتی که بیشتر، خاستگاه شخصی جایگزین توان کشوری شده است و به جهت اعتبار یک شخص جایگاه معتبری به نام ایران به دست آمده است، یعنی یک ایرانی مدیر فائو بود یا در هیات‌مدیره فدراسیون جهانی کشتی حضور داشت که این کرسی‌ها صرفاً به جهت اعتبار و سوابق شخصی این افراد به دست می‌آمد. ما به لحاظ جایگاه کشوری، نتوانسته‌ایم در سطح جهان جایگاه و کرسی‌هایی شایسته کشورمان کسب کنیم و قدرت رای فائقه به دست بیاوریم. اقتصاد کشور هم فدای چنین رویکردی شده است، زیرا تمامی این دعواها و رقابت‌های کشورها در عرصه جهانی بر سر سرآمدی اقتصاد و کسب حق رای، سهم بیشتر یا کنشگری نیرومندتر در مجامع بین‌المللی است. سیاستمداران کشورهای دیگر در تلاش هستند که مجال بیشتری برای اقتصاد کشورهای خود ایجاد کرده، توسعه اقتصادی کشورشان را تسریع کنند، غلبه اقتصادی خود را بر کشورهای دیگر بیشتر کنند و در تصمیم‌های بین‌المللی حضور داشته و اصولاً تصمیم‌ساز و تعیین‌کننده باشند. ما با رویکردی که پیش گرفته‌ایم چنین نگاهی را از دست داده‌ایم. طبعاٌ منافع چنین رویکردهایی به کسانی بازمی‌گردد که در نبود این رویکردها، نمی‌توانستند در کشور جایگاه برجسته‌ای داشته باشند. بگذارید در تشبیه این وضعیت از اقتصاد وام بگیریم. زمانی که دولت‌ها سیاست‌های حمایت‌گرایانه (Protectionism) را با هدف حمایت از بنگاه‌ها و تولیدکننده‌های داخلی خود اتخاذ می‌کنند، دیوارهای تعرفه‌ای را بالا می‌برند و کاری می‌کنند که آنها از رقابت با شرکت‌های خارجی مصون باشند. با این رویکرد تعدادی شرکت ضعیف را در محیطی گلخانه‌ای رشد می‌دهند، که کالاهای کم‌کیفیت را با قیمت بالا به شهروندان تحمیل می‌کنند. اگر آن حمایت‌ها برداشته شود آن شرکت‌ها به سادگی مغلوب شرکت‌های خارجی می‌شوند و زمین می‌خورند. متاسفانه در ایران، این حمایت‌گرایی اقتصادی در عرصه سیاست عیناٌ پیاده و تبدیل به «حمایت‌گرایی سیاسی» شده است. یعنی دیوارهای بلندی به دور نهادهای اداره‌کننده کشور کشیده شده است که به آن سوی آن دیوارها تنها افرادی با سلایق و نگاه‌های خاص می‌توانند راه بیابند و کشور را اداره کنند. اگر این حمایت‌گرایی سیاسی وجود نداشت، اصولاً این افراد نمی‌توانستند جایگاه‌های مدیریتی سطح بالا را تصاحب کنند. پس منفعت این رویکرد را عملاً این طیف از آن خود می‌کند، زیرا فقط با حفظ این رویکرد است که جایگاه‌شان را حفظ می‌کنند و اگر رویکرد دیگری در پیش بگیرند، در پشت دیوار حمایت‌گرایی سیاسی مانده و به درون گلخانه سیاست کشور راه پیدا نمی‌کنند.
وارد شدن به لیست‌های سیاه مشخصاً چه هزینه‌هایی برای کشور دارد و این هزینه‌ها را چه کسانی می‌پردازند؟ سیاستمداران، کارآفرینان یا مردم عادی؟
اقتصاد ضعیف، افزایش هزینه فعالیت اقتصادی، هزینه تجارت بین‌المللی برای کشور، کاهش اعتبار شهروندان و کارآفرینان ایرانی، کوچک شدن اقتصاد کشور، کاهش نرخ رشد اقتصادی، مهاجرت سرمایه، فرار مغزها و نخبگان از کشور، تیره و تار شدن افق رشد و توسعه در کشور، کاهش امید در مردم همه و همه به نوعی هزینه‌های چنین رویکردی است. در چنین وضعیتی اما باز هم به عنوان یک کشور با اقتصاد رنجور و بیمار، خودمان را در تقابل با تعداد زیادی از کشورهای جهان و قریب به اتفاق آنها قرار می‌دهیم. به‌طور مشخص در FATF حدود 205 کشور و قلمرو سیاسی عضو و همکار FATF و 9 سازمان منطقه‌ای هستند. یعنی در مجموع این 10 سازمان که یکی از آنها FATF است، تنها ایران و چهار کشور عضو نیستند. ایران، کره شمالی، سودان جنوبی، صحرای غربی و اریتره. در حال حاضر ایران در تراز چنین کشورهایی قرار گرفته است و تنها دو کشور در لیست سیاه قرار گرفته‌اند؛ ایران و کره شمالی. این مساله نشان می‌دهد حتی کشورهایی که رقابت‌هایی جدی در عرصه جهانی دارند چه در حوزه سیاست و چه در اقتصاد، امنیت و مسائل نظامی، به‌طور مشخص روسیه و چین، اینها هر دو عضو سازمان اصلی FATF و از اعضای فعال آن هستند. چین در حال حاضر رئیس دوره‌ای گروه FATF است. طبیعتاً آنها متوجه هستند که وارد نشدن به زمین بازی جهانی، اثر آنها را در تصمیم‌گیری‌های بین‌المللی تضعیف می‌کند و قدرت تاثیرگذاری به آنها نمی‌دهد و از طرفی، پیامدهای اقتصادی و سیاسی برای این کشورها می‌تواند به همراه داشته باشد. بار چنین رویکردی، بیش از همه بر روی دوش مردم عادی است. بیشترین فشارش به شکل گرانی، کمیابی کالا، کم‌رونقی و رکود در اقتصاد بر روی پایین‌ترین سطح جامعه است و باعث می‌شود آنها بیکار شوند، حقوق مکفی دریافت نکنند و در گرانی‌ها قدرت خریدشان کاهش پیدا کند. دود چنین رویکردی در درجه اول در چشم دهک‌های پایین، کارگران، روستاهای دورافتاده و گروه‌های آسیب‌پذیر جامعه می‌رود. در رده بعدی، محیط کارآفرینی کشور و کارآفرینان تحت تاثیر قرار می‌گیرند که نمی‌توانند رونق در کسب‌وکار خود داشته باشند و پیچیدگی‌های حوزه مربوط به آنها افزایش می‌یابد. از این‌رو است که اندازه بنگاه‌ها در ایران متاسفانه در قیاس با کشورهای همتای خود کوچک است. در نهایت، تعدادی از آنها ناامید می‌شوند، کسب‌وکارشان را تعطیل و مهاجرت می‌کنند.
آیا اگر بار سنگین چنین هزینه‌هایی مستقیماً بر دوش سیاستمداران قرار می‌گرفت باز هم آنها به همین شیوه رفتار می‌کردند؟ نقش تعارض منافع آنها در اتخاذ رویکردهای مقابله‌جویانه با نهادهای بین‌المللی چیست؟
بهتر است این سوال این‌گونه مطرح شود که چطور بار سنگین این هزینه‌ها می‌تواند بر روی دوش سیاستمداران قرار بگیرد؟ آیا این اتفاق اصولاً رخ خواهد داد؟ آیا حقوقشان قطع می‌شود یا به واسطه تصمیم‌گیری غلط، اخراج یا محاکمه می‌شوند؟ همان‌طور که شاهد بوده‌ایم، هیچ اتفاقی در پی این مسائل، در کشور نمی‌افتد. در ماه‌های گذشته شاهد سنگین‌ترین قصورها و تصمیمات نادرست در کشور بوده‌ایم اما هیچ‌کس حتی توبیخ کتبی نشد. ورود ایران به لیست سیاه FATF نتیجه بی‌تصمیمی آشکار مجمع تشخیص مصلحت نظام است، ولی بعید می‌دانم هیچ یک از اعضایی که مخالف بودند پاسخگوی این نتیجه باشند و پیامدی برای آنها قابل تصور باشد. یکی از مشکلات اساسی ما این است که در عرصه سیاست و کشورداری، به ندرت پیش می‌آید که مسوولی به دلیل یک تصمیم نادرست، قصور و اشتباه مورد مواخذه قرار گیرد یا تنبیهی در تناسب با زیانی که به کشور وارد کرده متوجهش شود. در کشورهایی که جریان سیاسی بیشتر قائم بر دموکراسی است، حداقل باری که بر روی دوش تصمیم‌گیرندگان گذاشته می‌شود این است که آنها در انتخابات بازنده می‌شوند و شانس پیروزی دولتی که عملکرد نامناسبی داشته یا حزبی که در پارلمان به خوبی عمل نکرده و کارنامه آن برای مردم رضایت‌بخش نبوده، در دوره بعد بسیار پایین است. اما در ایران این ساز و کار هم مخدوش شده است. هنگامی که رقابت واقعی وجود ندارد و عملاً با ساز و کاری که حق انتخاب را به حداقل می‌رساند، مواجه می‌شویم، حتی سیاستمداران هم هزینه‌ای پرداخت نخواهند کرد. اگر چنین شرایطی نداشتیم، سیاستمداران آگاهانه‌تر و با توجه بیشتر به افکار عمومی عمل می‌کردند و موضوعات تخصصی را با توجه به نظر متخصصان کارآزموده و افرادی که موضوعات را با نگاه فنی تحلیل می‌کنند پیش می‌بردند؛ نه با عینک گروهی، جناحی، انقلابی و تعابیری از این دست. در مورد نقش تعارض منافع، مساله این است که متاسفانه در ایران منافع گروه‌هایی که از قضا، قدرت زیادی دارند، در مسیر منافع ملی اصولاً قرار ندارد و درست به همین دلیل می‌بینیم که خیلی از تصمیم‌گیری‌های این دسته، به منافع ملی ضربه می‌زند. یکی از تعاریفی که در کشور ما به شدت به انحراف کشیده شده، تعریف اصل استقلال قواست، که مرتباً در دعواهای سیاسی در داخل کشور به گوش می‌رسد. استقلال قوا از یکدیگر به معنی استقلال از هم در امور اجرایی است؛ نه در راهبردهای ملی. راهبردهای ملی، اساساً یگانه هستند و بیش از دو قوه دیگر، توسط قوه مجریه باید دنبال شوند زیرا این قوه مجریه است که سکان جریان اجرایی کشور و ارتباطات بین‌المللی را به دست می‌گیرد. شوربختانه در ایران، راهبرد دولت، مجلس و قوه قضائیه کاملاً با یکدیگر متفاوت است و مجمع تشخیص مصلحت نظام راهبرد دیگری دارد که تبدیل به یک بلبشو در سپهر سیاسی کشور شده است. تعجب‌برانگیز اینکه نام آن را اصل تفکیک قوا می‌گذاریم و عملاً چنین تعابیری را که در دنیا به درازای صدها سال بر روی آن پژوهش و کار صورت گرفته است، در کشور لوث کرده‌ایم. تعارض منافع دقیقاً از همین نقطه برجسته می‌شود که نهادهای مهم و کلان کشور با یکدیگر هم‌راهبرد نیستند و نتیجه آن وضعیت کنونی است.
تجارت فردا