دکترمحمد ستاری‏فر

عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی و رئیس سابق مدیریت و برنامه‌ریزی

رفتار عقلایی ایجاب می‏کند که انسان در هر شرایطی یک نوع رفتار از خودش نشان دهد و در واقع خود را با محیط تعدیل (ADJUST) کند. در یک جامعه نیز همین‏طور است و برای مثال، حاکمان یک کشور در زمان جنگ، آتش‏بس و صلح باید سیاست‏های متفاوتی را پیش بگیرند. پس تعدیل یکی از حوزه‏های رفتار عقلایی است.

 پیشینه تعدیل اقتصادی

کشورهای پس از جنگ جهانی دوم را می‏توان به دو دسته تقسیم کرد؛ یکی کشورهای اروپایی و آمریکایی که بعد از این جنگ بسیاری از زیرساخت‏هایشان از بین رفته، بیکاری افراطی دراین کشورها بیداد می‏کند و تورم سرسام‏آور به گونه‏ای بود که در آلمان یک گونی پول برای خرید یک کیلو سیب‏زمینی لازم بود. با هر دیدگاه در اقتصاد و علوم سیاسی بنگریم، وقوع جنگ باعث می‏شود که حجم دولت افزون شود. این کشورها در دهه 50 و دهه 70-60 بازسازی و نوسازی کردند و به‏عنوان مثال در کشور انگلستان در این برهه زمانی، چه دولت‏های دست راستی و چه دولت‏های کارگری، معتقد بودند به‏خاطر کارا بودن دولت، باید شرکت‏های بزرگ را ملی (Nationalize) کنند یا به عبارت دیگر این شرکت‏ها را به‏نفع دولت مصادره کنند. اما در دهه 80 یک بحث عقلایی در عرصه اجتماعی‏شان شکل گرفت که آیا دولتی که در آن دوره برای بازسازی و نوسازی لازم بود، بهره‏وری کافی و وافی را دارد؟ آیا دولت می‏تواند رفاه بیشتری ایجاد کند یا شرکت‏های خصوصی؟ و همین سوال عقلایی است که باعث می‏شود در انگلیس همان شرکت‏هایی که از زمان چرچیل در دهه‏های قبلی ملی شده بودند، توسط تاچر به شرکت‏های خصوصی تبدیل شوند. به این دولت‏ها باید دست مریزاد گفت چرا که هدف و وظیفه خود را به‏خوبی شناخته‏اند و بدون تعارف خود را وقف مصالح ملی کرده‏اند. در دهه 90 هم این تجربیات جهانی که توسط محققان نیز مورد تحلیل قرار گرفته‏ بود، توسط بانک جهانی به‏عنوان یک راهبرد کلی و در 11بند، برای رشد هر چه شتابان‏تر کشورها پیشنهاد شدند، که به سیاست‏های تعدیل ساختاری مشهور شدند.

گروه دوم کشورها نیز حدود 110 کشوری بود که بعد از جنگ جهانی، استقلال پیدا کردند و یا در آنها انقلاب شد از جمله سنگاپور، مالزی و مصر و کشورهای آمریکای لاتین و ایران... به‏طور معمول رهبران انقلاب در این کشورها علاقه‏مند بودند به کشور استعمارگر خود شبیه شوند مثلا هندوستان می‏خواست به انگلستان شبیه شود و... اما وقتی سیاست‏گذاران در این شرایط محیطی قرار گرفتند، متوجه شدند که در این کشورها بازار آزاد عمل نمی‏کند و باید دولت وارد عمل شود تا موانع را از بین ببرد، زیرساخت‏ها را به‏وجود بیاورد و بازارها را کامل کند. ایران در میان این گروه کشورها بسیار پیشرفته‏تر از بقیه بود؛ چراکه، مستعمره نبودیم و فرهنگ و زیرساخت داشتیم اما هنوز فاصله زیادی با بازار آزاد داشتیم. وقتی دست‏اندرکاران برنامه اول و دوم توسعه وارد عمل شدند (با وجود اینکه خودشان همه طرفدار اقتصاد آزاد بودند)، یک طرح دولت مداخله‏گر تام را نوشتند و البته این به آن معنی نبود که همه چیز دولتی باشد، بلکه مثلا وظیفه آبرسانی، بهداشت، آموزش و تهیه زیرساخت‏های ضروری را به دولت محول کردند. اگر همان اقتصاددان‏ها الان بخواهند برنامه توسعه بنویسند، مسلما برنامه متفاوتی خواهند نوشت و خواهند گفت باید دولت مقداری تعدیل کند و از حجم خود بکاهد.

 سیاست تعدیل بانک جهانی، با چه هدفی؟

بانک جهانی از همه کشورها به‏عنوان عضو، تشکیل شده و همه طیف‏های اقتصادی در آن  وجود دارد، از راست‏گرایان گرفته تا چپگراها، قسمتی از بودجه بانک جهانی صرف تحقیقات این محققان و بقیه صرف اجرای سیاست‏ها می‏شود مثلا بانک جهانی به ازای اجرای یکسری سیاست‏ها در یک کشور به آن کشور وام می‏دهد.

یکی از سیاست‏هایی که بانک جهانی ارائه کرد، همین سیاست‏های تعدیل ساختاری بود که به مرور زمان در بانک جهانی پیشنهاد و در سال 1990 در 11 بند جمع‏بندی شد که برخی آن را به‏عنوان اجماع واشنگتنی می‏شناسند. از جمله این 11 راهبرد کلیدی، اهتمام ویژه به کسری بودجه، سعی بر کاهش تراز پرداخت‏ها، اصلاح نرخ ارز و اصلاح نرخ بهره است که کارآیی و اثربخشی بازار را افزایش می‏دهد.

از نظر من نیز این راهبرد‏ها بسیار صحیح اند و با علم اقتصاد  همخوان‏اند. همین کسری بودجه صفر یعنی اینکه یک دولتی از نسل بعد خودش پول قرض نگیرد! اما باید درک کرد که کسری بودجه‏ صفر یک هدف نیست بلکه هدف رفاه است و جایی که می‏شود کسری بودجه را ایجاد کنیم و به جایش یک تغییر مثبت خیلی بنیادین ایجاد کنیم، توجیه دارد. مثلا همین چرچیل را که دست راستی است بعد از جنگ جهانی در نظر بگیرید، وقتی دولت هیچ بودجه‏ای نداشت، کسری بودجه ایجاد کرد تا کودکان به مدرسه بروند، اگر چنین نمی‏کرد مسلما نسل بعد و نسل‏های بعد خیلی عقب می‏افتادند. پس در اقتصاد، نباید بر سر ابزارها دعوا کنیم، این کسری بودجه یک ابزار است و بزرگ بودن دولت نیز یک وسیله است. و به همین دلیل است که بعد از جنگ توجیه دارد که دولت بزرگ شود و کسری بودجه ایجاد کند اما به همین نسبت که توسعه‏پیدا می‏کنیم و زیرساخت‏ها پیشرفت پیدا می‏کنند باید حجم دولت را کم کنیم. یا حتی شما کینز را در نظر بگیرید که با همین ابزار کسری بودجه، به مبارزه با رکود رفت و با افزایش کسری بودجه، توانست بحران رکود آمریکا را رفع کند.

در زمان جنگ ایران و عراق که بودجه در دست من بود، سعی می‏کردم همین رویه را پیش بگیرم و در مقابل درخواست‏های سلامت و آموزش نرمش نشان می‏دادم چراکه اگر مثلا با یک بیماری مسری مبارزه نمی‏شد، اپیدمی  در جامعه بروز می‏کرد و هزینه‏های بیشتری برای کشور ایجاد می‏شد، یکی از افتخارات دولت زمان جنگ این بود که درعین حال که بودجه کشور سالانه 10 درصد کاهش داشت، بودجه بهداشت و درمان به‏طور میانگین، 15 درصد افزایش پیدا کرد! و به نظر من این کسری بودجه موجه است. در مجموع نباید وسیله را با هدف اشتباه بگیریم.

پس می‏توان گفت بانک جهانی با کمک تحقیقاتی که با محققانش انجام داده‏بود به این نتیجه رسید که برای رشد شتابان‏تر کشور‏ها باید یکسری سیاست‏های تعدیل‏ با هدف غیردولتی شدن اقتصاد کشورها صورت پذیرد، تا منابع بیشتری به‏سمت بخش‏های خصوصی برود که کارآیی‏ بیشتری دارند. این راهبرد‏های پیشنهاد شده، همه راهبردهای خوبی بودند؛ اما اینها همه ابزارهایی بودند که باید در جهت هدف کلی‏تری قرار بگیرند و به همین دلیل، در شرایط بحران توجیه دارد که این قواعد را به صورت صد درصدی اجرا نکنیم.

 سابقه اجرای تعدیل در جهان

از میان 70،80 کشوری که در گروه دوم قرار داشتند و با کمک راهبردهای بانک جهانی سعی کردند تا کشورشان پیشرفته شود و به کشورهای  اروپا و آمریکا شبیه شود، یک تعدادی از کشورها که در آنها نهاد دولت منسجم بوده، استنباط واحدی از این سیاست‌‌ها داشته‌اند، حکمروایی شان از کارآیی لازم برخوردار بوده و برنامه تعدیل ساختاری را با شرایط محیطی کشور خودشان وفق دادند، برنده شدند. از جمله ترکیه و کره جنوبی ولی در خیلی از کشورها این سیاست‌ها موفق نبود و شکست خورد. این شکست باعث شد گروهی دیگر از کشورها  این سیاست‌ها را اشتباه بدانند در حالی که دلیل عدم موفقیت، مدیریت اشتباه این تغییرات بوده است.

اینها باعث شد که در سال 2001 بانک جهانی پس از جلسه‌ای مشترک با  صندوق بین‏المللی پول، یک منشور چهار صفحه‌ای به این مضمون منتشر کرد که : به دلیل تلقی‌های اشتباهی که از سیاست‌های تعدیل ساختاری شده،از این به بعد هر کشوری باید در حد قد و قواره خودش سند اصلاحی برای کشورش بنویسد. پس در مجموع، تعدیل ساختاری یک بسته بود که هر 11 راهبرد آن از موازین علمی برخوردار بود و باید بسان پایه‌های یک میز در کنار هم و موازی با هم عملیاتی  شوند تا پیشرفت کشور را نتیجه دهند. آن دسته از کشورهایی که در هم تنیدگی این راهکارها را درک کردند و آن را به خوبی بومی‏سازی کردند و در فاز عملی هم مدیریت خوبی داشتند، موفق شدند. متاسفانه، ما نیز گرچه سهم خود را در بانک جهانی پرداخت کرده بودیم نه از این سیاست‌ها و نه از منابع مالی استفاده چندانی نکردیم و جزو بازندگان اجرای سیاست‌های تعدیل بودیم.

 سابقه اجرای تعدیل در ایران

در سال 1367، ما آتش‏بس را پذیرفتیم و بین سال‌های 1368 تا 1372 یک برنامه توسعه پنج ساله نوشتیم، وقتی دولت سازندگی آمد یک اصلاحاتی در قسمت منابع ارزی وارد برنامه کردند تا ویرانی‏های صورت گرفته به‏خصوص در پالایشگاه‏ها را بازسازی کنند. در سال 1370، یک گزارش با عنوان «تحول ساختاری» توسط سازمان برنامه و به صورت سری و محرمانه نوشته شد، این گزارش همه‏ مسائل کشور را به صورت کلان ندیده بود و رویکردش بیشتر نرخ ارز بود و به دلیل اینکه خیلی خوب و کامل نوشته نشده بود، کم کم به آن بخش‏های دیگری اضافه شد و کمی بعدتر خصوصی‏سازی را نیز به آن افزود. 

کشور در سال را 68، 69 و 70 در حالت صلح مسلح به سر می‏برد و تکلیف آینده کشور مشخص نبود، در همه جای دنیا جنگ و انقلاب یک فرمول دارد و آن اینکه: دولت را بزرگ و بخش خصوصی را ضعیف می‏کند. در ایران نیز در یک دهه منتهی به 1370، بازارها تضعیف شده بود و یک گروهی از صاحبان کسب و کار که داشتیم نیز، یا در زمان انقلاب به خارج از کشور مهاجرت کرده بودند یا در سال‏های ابتدایی جنگ از ایران خارج شده بودند. 

... ادامه در دنیای اقتصاد

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد - شماره ۳۲۷۹