عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران در یادداشتی به بررسی و تحلیل لایحه بودجه ۱۴۰۰ پرداخت که چه اصول کلی باید رعایت می‌شد تا بودجه اسباب خیر در اقتصاد کلان باشد.

از زمانی که لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ توسط دولت محترم جمهوری اسلامی ایران به مجلس محترم شورای اسلامی تحویل شده است و حتی قبل از آن بر اساس  حدس و گمان هایی که از تدوین لایحه بودجه در میان صاحبنظران وجود داشت، نقدهای فراوانی به لایحه بودجه صورت گرفته است و تقریبا بخش پررنگ این انتقادها به کسری بودجه گسترده احتمالی و پیامدهای آن برای تورم معطوف بوده است. بسیاری از این انتقادها قابل قبول بوده و انعکاس نگرانی از عواقب سند مالی یک سال آینده دولت و حتی اثرات ماندگار آن است. به طور طبیعی، در سال پیش رو وضعیت درآمدهای نفتی از دو جهت محدودیتهای تحریم و قیمت نفت در هاله ای از ابهام قرار دارد و به همین جهت در تدوین بودجه باید با احتیاط آن را گنجاند. در مورد درآمدهای مالیاتی نیز بعید است اتفاق خیره کننده ای بیفتد و اصلا ممکن است مصلحت شرایط سیکلی اقتصاد نباشد که به دنبال افزایش شدید مالیاتها باشیم، چرا که معمولا در چنین شرایط همراه با تعجیل، دنبال افزایش مالیاتهای سهل الوصول هستیم که از منظر کارایی و عدالت مهر تایید نمی خورند. از منظر فروش اوراق، با توجه به فروش قابل توجه اوراق در سال ۱۳۹۹ و با توجه به نرخ سود مورد انتظار بالا در اقتصاد، امکان توسل به فروش گسترده اوراق بدهی در مقیاسی بسیار فراتر از آنچه در سال ۱۳۹۹ گذشت، وجود ندارد. تامین منابع از طریق بازار سرمایه به دلیل تحولات ناسودمندی که در انتهای سال ۱۳۹۸ و ماههای اولیه سال ۱۳۹۹ رخ داد، چندان قابل اتکا نیست مگر آنکه تغییراتی اساسی در نحوه نگاه دولت صورت گیرد و مهم تر از همه اینکه به دنبال واگذاری اموال به قیمتهای هرچه بیشتر نباشد. همه آنچه در اینجا اشاره شد، بدان معنی است که دولت از منظر منابع با محدودیت جدی روبه رو است و کم توجهی به این موضوع می تواند عواقب ناخوشایندی برای اقتصاد ایران به همراه داشته باشد. شاید به همین دلیل ضروری بود که مثلا در لایحه بودجه افزایش برخی اقلام هزینه ای از قبیل حقوق و دستمزدها مشروط به تحقق منابع پیش بینی شده میگردید(که البته سازوکار قانونی آن را نمی دانم اما امر ناممکنی نیست). در اینجا، قصد این موضوع نیست که بر روی عددهای ثبت شده در لایحه بودجه تمرکز شود و به بررسی امکان یا عدم امکان تحقق آنها پرداخته شود، ضمن اینکه احتمالا در مجلس تغییرات قابل توجهی در لایحه بودجه داده می شود. هدف آن است که بررسی شود آیا دولت می تواند در شرایط کنونی به یک بودجه انقباضی روی آورد و اگر قرار نیست به بودجه انقباضی روی آورد، چه اصول کلی باید رعایت می شد تا بودجه اسباب خیر در اقتصاد کلان باشد. برای این منظور، از چند جنبه به بررسی بودجه پرداخته می شود تا مسیر مناسب در نحوه نگاه به تدوین و تصویب لایحه بودجه ترسیم شود.

موضوع اول در تدوین لایحه بودجه، توجه به وضعیت سیکلی اقتصاد است. بر اساس تمامی معیارهای متداول و از جمله انحراف تولید ناخالص داخلی از روند آن(حتی اگر روند هم عوض شده و متوسط رشد اقتصادی پایین تری را برای ایران رقم زده باشد)، اقتصاد ایران در وضعیت رکودی است و حتی با رشد مثبت سال جاری و سال آتی نیز هنوز زیر مقدار روند آن قرار دارد. این بدان معنی است که اقتصاد ایران دارای ظرفیت بیکار تولید است و با توجه به کاهش انتظارات تورمی و احتمال کاهش مشکلات تجارت خارجی، می تواند به سمت خروج از رکود حرکت کند و در چنین شرایطی بودجه انقباضی قابل توصیه نیست. به عبارت دیگر، مستقل از اینکه ترکیب بودجه مناسب است یا خیر، کلیت غیر انقباضی بودن آن نامنطبق بر نظریه اقتصاد کلان نیست و توصیه متعارف اقتصاد کلان در شرایط وجود شکاف تولید قابل توجه، پرهیز از بودجه انقباضی است. به طور تقریبی، تا زمانی که رشد هزینه های اسمی دولت برای سال ۱۴۰۰ کمتر از نرخ تورم انتهای سال ۱۳۹۹ باشد، بودجه ماهیت انقباضی دارد و در آن صورت نمی توان صرفا بر اساس رشد اسمی بودجه در مورد انبساطی بودن آن ابراز نگرانی کرد.

موضوع دوم که می توان از آن جهت به بودجه نگاه کرد، ترکیب مخارج دولت است. گرچه کل انواع مخارج دولت با ایجاد تقاضا برای کالاها و خدمات می توانند مانع تعمیق رکود شوند یا به خروج از رکود در شرایط وجود شکاف تولید کمک نمایند، اما طبیعی است که ترکیب مخارج می تواند بسیار با اهمیت باشد. اگر در ترکیب بودجه، افزایش هزینه های دولت عمدتا معطوف به هزینه های حقوق و دستمزد و هزینه های رفاهی باشد، در همان مرحله اول به افزایش تقاضای کالاها و خدمات مصرفی کمک می کند که ضمن آنکه اثرات تورمی خود را سریع تر ظاهر می کند، ممکن است به افزایش تقاضای ارز نیز دامن بزند و اثرات تحریک تولید آن ضعیف تر باشد. در حالی که اگر همین افزایش در هزینه های عمرانی و تدارک کالاها و خدمات عمومی (مانند بهبود امنیت، کاهش هزینه های مبادله برای کسب و کار، اعمال قانون و حفاظت از حقوق مالکیت و ...)باشد، می تواند در تحریک تولید موثر تر باشد و در عین حال با افزایش ظرفیت تولید اقتصاد که در دهه گذشته به شدت آسیب دیده است، به بهبود چشم انداز تورمی نیز کمک نماید. به طور مشخص، افزایش سهم هزینه های عمرانی که در سال های گذشته از نظر تحقق عملی وضعیت نامناسبی داشته است، می تواند به بهبود کسب و کارهای مرتبط با اجرای این پروژه ها و به طور ویژه کاهش نرخ بیکاری موثر باشد. به نظر می رسد لایحه بودجه و به طور قطع آن بخش که عملا تحقق می یابد، از این منظر محل اشکال جدی باشد. این بدان معنی است که بدون نیاز به تغییر کل سطح مخارج دولت، هنوز امکان تغییر ترکیب مخارج دولت در جهت کاهش مشکلات اقتصاد کلان وجود دارد. 

موضوع سوم که می توان از آن جهت به بودجه نگاه کرد، کاهش آثار رفاهی ناشی از شوک تورمی سه سال اخیر در تدوین لایحه بودجه بوده است. بدون هیچ گونه تردیدی، بخش بزرگی از شهروندان و بویژه دهکهای متوسط و پایین بر اثر شوک تورمی و شوک ارزی دچار کاهش محسوس سطح رفاه شده اند. از آنجا که هم تولید ناخالص داخلی در طول سالهای ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ دچار کاهش شدیدی شده است و هم افزایش نرخ ارز و کاهش قیمت نسبی نفت رخ داده است، درآمد سرانه حقیقی و قدرت خرید خانوارها به صورت کلی دچار کاهش شده است و به دلیل شدت گرفتن نابرابری ناشی از شوک تورمی، این موضوع تشدید شده است. گرچه دولت اقداماتی مختصر برای کل شهروندان دهکهای پایین انجام داده و برای حقوق و دستمزدبگیران از طریق افزایش حقوق و دستمزد آنها سعی کرده است که این کاهش رفاه را تا حدی جبران نماید، اما به طور طبیعی به دلیلی که اشاره شد، رفاه بخش بزرگی از دهکها دچار کاهش شده است. اگر از منظر جبران رفاهی به بودجه سال ۱۴۰۰ نگریسته شود، بازهم به نظر می رسد که نحوه نگاه به موضوع دارای اشکال است. دولت تمرکز عمده را بر افزایش حقوق و دستمزدهای کارکنان دولت قرار داده است که به طور طبیعی به بازنشستگان و کارکنان بخش غیردولتی نیز سرایت می کند. آشکار است که این نحوه جبران رفاهی افرادی را هدف قرار می دهد که حقوق و دستمزد بگیر یا مستمری بگیر تامین اجتماعی و بازنشستگی هستند، در حالیکه شدیدترین کاهش رفاهی در میان افرادی رخ داده است که تحولات سه سال گذشته سبب کاهش درآمد آنها از طریق رکود کسب و کار خُرد آنها و از طریق بیکار شدن آنها شده است و یا اساسا کسانی که فاقد منبع درآمدی مشخص و مستمر هستند. لذا، از منظر عدالت اجتماعی و جبران رفاهی کسانی که از رکود تورمی شدیدترین آسیب را دیده اند، بودجه ۱۴۰۰ محل اشکال محسوب می شود. مخصوصا اینکه افزایش هرگونه حقوق و دستمزد و به تبع آن مستمری بازنشستگی و تامین اجتماعی سبب ماندگار شدن آن در بودجه دولت می شود، در حالیکه جبران رفاهی برای سایر افراد می تواند موقتی صورت گیرد و بویژه اگر از طریق افزایش هزینه های عمرانی و ایجاد اشتغال صورت گیرد، می تواند فقط برای دوره خروج از رکود ضرورت داشته باشد.

موضوع دیگری که می توان در ارتباط با بودجه ۱۴۰۰ مطرح کرد، نحوه تامین آن و نگرانی از آثار تورمی آن است. اقتصاددانان به طور معمول عادت کرده اند که تنها در صورتی نگرانی از کسری بودجه بالای دولت داشته باشند که کسری بودجه پولی شود. به عبارت دیگر، تنها نگرانی که بسیار متداول است آن است که مبادا دولت کسری بودجه خود را پولی کند. بر همین اساس، توصیه می شود که دولت کسری بودجه خود را تا حد امکان با فروش اوراق بدهی تامین مالی کند تا اسباب تشدید تورم نشود. آیا واقعا پولی نکردن کسری بودجه به آن معنی است که مشکلی از ناحیه کسری بودجه دولت برای تورم پیش نخواهد آمد. اگر ما بپذیریم که نهایتا تمام تحولات بخش پولی اقتصاد که برای تورم با اهمیت است، رشد نقدینگی نامتناسب با نیاز حقیقی اقتصاد و آنهم نه در تک تک سال ها بلکه در میان مدت و بلندمدت، می باشد، کسری بودجه زمانی به فشار تورمی منجر می شود که به متوسط رشد نقدینگی بالاتر بینجامد. در سال ۱۳۹۸ حدود ۵۹۰ هزار میلیاردتومان به حجم نقدینگی افزوده شده است. اما در همین سال که جزو سال های بسیار بد از نظر وضع مالی دولت و پولی شدن بخشی از کسری بودجه در قالب استفاده از منابع صندوق توسعه ملی بوده است، پایه پولی حدود ۸۷ هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است. فرض کنید که تمام افزایش پایه پولی به دلیل کسری بودجه دولت اتفاق می افتاد که به معنی افزایش پایه پولی و به تبع آن افزایش حجم نقدینگی از ناحیه کسری بودجه دولت معادل این مبلغ می شد. اما حجم نقدینگی حدود ۵۹۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است که بخش کوچکی از آن ناشی از کسری بودجه دولت می شد. این چه پیامی دارد؟ به طور آشکار این پیام را دارد که حتی اگر کل کسری بودجه دولت پولی شود، افزایشی که مستقیما در حجم نقدینگی دارد و رشدی که مستقیما در حجم نقدینگی ایجاد می کند، هنوز چشمگیر نیست و این خلق نقدینگی توسط بانکها و موسسات اعتباری است که نقش بسیار مسلط در رشد نقدینگی را دارد. تا زمانی که خلق نقدینگی توسط بانکها و موسسات اعتباری با روند کنونی آن ادامه یابد، حتی فقدان کسری بودجه دولت هم نمی تواند رشد نقدینگی را به طور چشمگیری کاهش دهد. ممکن است ادعا شود که چون ضریب فزاینده خلق نقدینگی حدود ۷ می باشد، آنگاه پولی شدن کسری بودجه حتی اگر چندان بزرگ نباشد، از طریق ضریب فزاینده خلق نقدینگی می تواند به افزایش قابل توجه نقدینگی منجر شود و از این جهت پولی کردن کسری بودجه عامل اصلی تورم است. معلوم است که این استدلال محل اشکال است. فرض کنید که در سال ۱۳۹۸ ضریب فزاینده خلق نقدینگی برابر با مقدار سال ۱۳۸۰ یعنی ۳.۳ می بود. در آن صورت، افزایش پایه پولی حدود ۸۷ هزار میلیارد تومانی در سال ۱۳۹۸ حتی اگر تماما مربوط به پولی کردن کسری بودجه دولت بود، حجم نقدینگی را معادل ۲۸۷ هزار میلیارد تومان افزایش می داد ونه ۵۹۰ هزار میلیارد تومانی که عملا رخ داده است. ممکن است استدلال شود که ما از سال ۱۳۸۰ فاصله گرفته ایم و ورود بانکهای غیردولتی و واگذاری سهام برخی از بانکهای دولتی فضای بانکداری را تغییر داده است و به همین دلیل ضریب فزاینده خلق نقدینگی بزرگ شده است و امکان برگشتن به شرایط آن زمان وجود ندارد. با وجود اینکه گسترش بانکداری غیردولتی فی نفسه امری مطلوب بوده و با تعدادی اگر می تواند به بهبود عملکرد اقتصاد بینجامد، اما داده ها نشان می دهد که افزایش سهم بانکها و موسسات اعتباری در خلق نقدینگی در این دوره زمانی، حرکت در جهت صراط مستقیم نبوده است، چرا که عملا متوسط رشد اقتصادی بهبود نیافته است و متوسط نرخ تورم افزایش محسوسی یافته است و بی ثباتی بازارها تشدید شده است. لذا، چه ضرورتی دارد که ضریب فزاینده خلق نقدینگی بزرگ باقی بماند و چه تضمینی وجود دارد که در غیاب کسری بودجه دولت، خلق نقدینگی بانکها و موسسات اعتباری سبب تداوم رشد بالای نقدینگی و تداوم فشار تورمی نشود؟ بلافاصله جواب داده می شود که بدون کسری بودجه، رشد پایه پولی کمتر بوده و همین موضوع خلق نقدینگی بانکها را کمتر می کند. اما می دانیم که اگر خلق نقدینگی بانکها کنترل نشود، آنها با خرید انواع دارایی و اعطای تسهیلات، بویژه در شرایط وجود سفته بازی در بازارها، می توانند به خلق نقدینگی و رشد قابل توجه نقدینگی بپردازند و نیاز به ذخایر یا پایه پولی را به بانک مرکزی تحمیل نمایند. دلیل آن است که کل نظام بانکی با خلق اعتبار و نقدینگی(با توجه به اینکه نقدینگی همان سپرده ها است) نیاز به ذخایر بیشتری نزد بانک مرکزی دارند و خودداری بانک مرکزی از تامین ذخایر برای آنها بدون آنکه انباشت ریسک آنها تحت کنترل باشد، سبب فشار شدید بر نرخ سود و حتی خطر اختلال و توقف در نظام پرداخت می شود. به همین دلیل، اگر در سیاستگذاری پولی، خلق اعتبار و نقدینگی بانکها و موسسات اعتباری کنترل نشود، عملا پایه پولی قابل کنترل نخواهد بود. در شرایطی که دولت کسری بودجه داشته باشد و آن را پولی کند، به طور خودکار با خرج کردن منابع توسط دولت، ذخایر مورد نیاز برای خلق اعتبار و نقدینگی بانکها تامین شده و بانکها مجبور به تحمیل نیاز خود به بانک مرکزی نیستند. تفاوت فقط در همین موضوع است. لذا، مشکل اصلی به پولی کردن کسری بودجه دولت بر نمی گردد بلکه به خلق نقدینگی بانکها و موسسات اعتباری بر می گردد و اگر آن کنترل نشود، پولی کردن یا نکردن کسری بودجه تفاوت قابل توجه ایجاد نمی کند.

نکته دیگر این است که اگر دولت کسری بودجه خود را پولی نکند و اقدام به فروش گسترده اوراق نماید، محدودیت منابع مالی سبب فشار بر نرخ بهره و کمبود ذخایر برای بانکها شده و آنگاه بانک مرکزی ناچار خواهد شد به طریقی منابع به بازار بین بانکی تزریق نماید و به این ترتیب، کسری بودجه دولت به طور غیرمستقیم سبب رشد پایه پولی خواهد شد. به همین جهت، اگر کسری بودجه دولت قابل توجه باشد، نمی توان به این دل خوش کرد که دولت کسری بودجه اش را پولی نکرده است. کلیت کسری بودجه دیر یا زود فشار برای رشد نقدینگی و پایه پولی ایجاد خواهد کرد. اما اگر از جهت سودمندی نحوه رشد پایه پولی و نقدینگی در شرایط رکودی و شکاف قابل توجه تولید به موضوع نگاه کنیم، به هیچ وجه نمی توانیم ادعا کنیم رشد نقدینگی ناشی از پولی کردن کسری بودجه زیانبار است اما رشد نقدینگی که مربوط به پولی نشدن کسری بودجه نبوده است، زیانبار نیست. در شرایط رکودی شدید، کسری بودجه دولت می تواند مربوط به افزایش هزینه های عمرانی باشد که به خروج از رکود کمک می کند، در حالیکه رشد نقدینگی ناشی از خلق نقدینگی توسط بانکها و موسسات اعتباری می تواند ناشی از تزریق منابع برای سفته بازی در بازارها یا ساخت مجتمع های بزرگ تجاری باشد که فقط فشار تورمی را تشدید می کند. بنابراین، تصور کلیشه ای از اینکه کافی است دولت کسری بودجه خود را پولی نکند، در حالت کلی تصور صحیحی نیست. پولی نشدن کسری بودجه دولت فقط از آن جهت اهمیت دارد که دولت با فروش اوراق و ایجاد تعهد بازپرداخت اوراق، خود را ملزم به بهبود انضباط مالی می کند و در ضمن به تعمیق بازار اوراق کمک می کند و در عین حال سیاستگذار پولی را کمک می کند که در راستای کنترل تورم و با مدیریت نرخ سود، به خرید و فروش اوراق و ریپو کردن اوراق بپردازد و مدیریت سیاست پولی از اقدامات بودجه ای مستقل شود تا پی گیری هدف کنترل تورم سهل تر صورت گیرد. لذا، در حالت کلی آنچه مهم است، کنترل و محدود کردن کسری بودجه متناسب با سایز اقتصاد و استفاده از آن به صورت ضدسیکلی برای مقابله با رکود و رونق اقتصاد است و نمی توان فقط نگران پولی کردن یا پولی نکردن کسری بودجه بود. به همین دلیل، بسیار بیش از آنکه پولی نشدن کسری بودجه اهمیت داشته باشد، ممانعت از خلق اعتبار و نقدینگی بانکها و موسسات اعتباری برای حرارت دادن به فعالیتهای سفته بازانه که عملا مانع دسترسی بنگاهها به منابع بانکی می شود، نیز اهمیت دارد.

لذا، در کل، لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ عمدتا از جهت ترکیب هزینه ها و از جهت نحوه مواجهه با جبران زیان رفاهی دهکهای پایین است که محل ایراد است و موضوع کسری بودجه و نحوه تامین آن در مراحل بعدی قرار می گیرد. با توجه به اینکه رشد اقتصادی سال ۱۳۹۹ احتمالا مثبت است، نیاز به کسری بودجه شدید برای مقابله با رکود تا حدی مرتفع شده است و به همین دلیل، ممکن است در سال ۱۴۰۰ در مقایسه با سال ۱۳۹۹ نیاز کمتری به کسری بودجه در مقایسه با سایز اقتصاد وجود داشته باشد. اگر به میزان مطلوبی از کسری بودجه و ترکیب هزینه های دولت دست یابیم، نحوه تامین کسری بودجه دولت موضوع درجه دومی است که مطلوب تر آن است که پولی نشود و با انتشار اوراق و سایر روش ها تامین شود و در عین حال برای کنترل تورم این موضوع کافی نیست بلکه ضرورت دارد از قدرت خلق اعتبار و نقدینگی بانکها و موسسات اعتباری کاسته شود. اقدامات احتیاطی و محدودیت ترازنامه ای که بانک مرکزی به بانکها و موسسات اعتباری ابلاغ کرده است، می تواند در دستیابی به این هدف موثر باشد.

منبع: ایبِنا