مداخله دولت در اقتصاد تا چه اندازه مجاز است؟ آیا آنگونه که منتقدان مداخله دولت می‌گویند این رویه مسیری را که فعالان اقتصادی با انتخاب شخصی خویش می‌توانند طی کنند، دچار انسداد و انحراف می‌کند و دولت را در مقام پدری که تمام امور جامعه را اداره می‌کند، قرار می‌دهد؟ یا اینکه آنطور که باورمندان به ایده مداخله باور دارند و مطرح می‌کنند بازار به خودی خود توان از سر گذراندن پیچ و خم‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی را ندارد و نیازمند هدایت و یاری است؟ و دولت باید در مقام سدی مستحکم در مقابل نوسانات نهادینه شده در بازار عمل کرده، و با فراهم آوردن امکاناتی جهان‌شمول در حوزه تامین اجتماعی آحاد جامعه را به لحاظ معیشتی ایمن‌سازی کند؟
گفتنی است طی حدود یک قرنی که از تاریخ آغاز مدرنیزاسیون وجوهات مختلف سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و... ایران می‌گذرد، هر دو مدل اقتصادی یادشده در ایران کم و بیش به کار بسته شدند.
موضوع جالب توجه اما این است که شاید دو گروه یادشده پیرامون میزان کارایی مدل‌های مورد نظرشان اختلافات زیادی با یکدیگر داشته باشند، ولی آنچه که بسیاری از ایشان پیرامون آن اشتراک نظر دارند توسعه نیافتگی اقتصاد ایران در حال حاضر است. در واقع، پرسش کلیدی‌ای که بسیاری از باورمندان به دو تئوری مورد بحث همچنان درگیرش هستند، این است که چرا ایران به‌رغم برخورداری از مواهب و موقعیت‌های استراتژیک طبیعی و منطقه‌ای سرشار، همچنان درگیر مساله "توسعه نیافتگی" است؟
نکته یاد شده آنچه را که به ذهن متبادر می‌سازد، این است که احتمالا تمام مشکلات اقتصاد ایران را نه لزوما در ناکارآمدی مدل سیاست‌های اجرایی، بلکه در فساد نهادینه در سازمان‌ها و ساختارهای اجرایی کشور باید جست. فی‌الواقع، ساختار نهادی ایران به ظرف معوجی می‌ماند که بی‌نظمی مبدل به بخشی از ماهیت وجودی آن شده که هرچه در درون آن ریخته شود، شکلی بدقواره به خود می‌گیرد.
در گفتگوی پیش‌رو، جعفر خیرخواهان (اقتصاددان و مشاور مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی) تلاش کرده تا از جنبه‌های مختلف به نکات مطروحه در مقدمه پرداخته و آنها را تشریح نماید.
برخی از تحلیلگران، مشکل اقتصاد ایران را ناشی از مداخلات بی‌حد و حصر قانونمند یا غیرقانونمند نهادینه شده دولت‌های مختلف در امور اقتصادی می‌دانند. عده‌ای نیز اما، آن را ناشی از واگذاری و برون‌سپاری‌های گسترده نقشی و نهادی دولتها طی سه دهه اخیر می‌دانند. رویکرد شما به این مساله چیست؟
بحث را از جای خوب و مهمی برای شناسایی مشکل اصلی و ریشه‌ای اقتصاد ایران شروع کردید یعنی توجه به نفس مداخلات دولت در امور اقتصادی و نیز تاکید و تفکیکی که بین حاکم بودن قانون و قانونمندی یا بی‌قانونی و غیرقانونمندی داشتید. به واقع، اگر به مسیر و روند گذار کشورهای جهانی به سمت توسعه‌یافتگی نگاه کنیم، حکومت یا دولت قوی اما محدود و مهار شده از شروط اصلی آن بوده است. حکومتی که پشتیبان و ارتقابخش بازارهای خصوصی باشد و نیروهای فعال جامعه را در مسیر شکوفا شدن استعدادها و توان بالقوه‌شان و خدمت به منافع فردی و جمعی یاری رساند.
پس درباره این موضوع که مداخلات نظام تصمیم‌گیر موثرتر بوده یا واگذاری و برون‌سپاری وظایف اصلی {نظام تصمیم‌گیر} به بازار، می‌توان گفت هر دو عامل موثر بوده‌اند. یعنی برای حرکت پیوسته کشور به سمت توسعه به نظامی قوی اما محدود نیاز داریم به نحوی که کادری شایسته داشته باشیم و کارهای بایسته انجام دهند. این نظام باید باتوجه به نیازهای جامعه، حساسیت‌پذیری لازم را داشته باشد و قوی باشد به طوری که هیچکس را یارای مخالفت کردن و سرکشی با آن نباشد و قوانین خوبی را به تصویب رساند و با قاطعیت در مورد همگان اجرا کند اما از طرف دیگر محدود شده باشد و پایش را از گلیمش بیرون نگذارد. اما مثل بسیاری از کارهای برعکس در کشورهای جهان سومی با نظم دسترسی محدودی که به شکل مضحک درمی‌آید اینجا نیز ما سرنا را از سر گشادش می‌زنیم به این معنا که نظام تصمیم‌گیر ضعیف و آسیب‌پذیری داریم که در عین حال می‌خواهد در همه عرصه‌های مربوط و نامربوط با وظایف خود دخالت کند.
یعنی به زعم شما، مشکل اقتصاد ایران و ناکارآمدی چسبیده به آن هم ناشی از نبود یک دولت مقتدر است که نمی‌تواند تنظیم روابط بازار را برعهده بگیرد و نیز دولتی که ناکارآمدی ته‌نشین در درون خود را با مداخلات بجا و بیجا به بازار منتقل می‌سازد؟
بله دقیقا همینطور است و دو نتیجه‌ای که در این پرسش روی آنها انگشت گذاشتید در عمل رخ داده است. نظام تصمیم‌گیر ضعیف و لرزان فاقد روال‌مندی و مسیر روشن توسعه‌ای مورد توافق همگانی که هر شخصیتی که از راه می‌رسد ماموریتی را به سلیقه خود برای آن تعریف می‌کند اما در عمل هم طبق نظر و خواست مجریان قانون و کارکنان اداری به سمت و سوهای متفاوتی کشیده می‌شود.
ما نیاز به سیستمی داریم که همزمان هم این امکان را برای مردم فراهم سازد تا توانایی مشارکت برابر و عادلانه در فعالیت‌های بازاری را داشته باشند و در عین حال از آنها در برابر نوسانات اقتصادی بازارها حمایت کند نه اینکه خودش مسبب و باعث بی‌ثباتی و شوک‌های عجیب و غریب باشد. متاسفانه دولتها در ایران عمدتا برعکس عمل می‌کنند یعنی با دادن یارانه‌های تبعیضی بر ضد عدالت عمل می‌کنند، با ایجاد التهاب و شوک‌های شدید و زیان‌بار به جامعه ضدثبات و آرامش رخ می‌نمایند و با اختیار توزیع رانت‌های گوناگون به کارکنان دولتی بر ضد سلامت اداری و پاکدستی اقدام می‌کنند.
دولت به جای اینکه زمین بازی هموار برای فعالیت بخش خصوصی ایجاد کند با شکل دادن به بازارهای انحصاری جلوی رقابت عادلانه را گرفته است. مقامات دولتی یکسویه عمل می‌کنند و خودشان یک طرف بازی و بازیگر شدند و زمین را به نفع بستگان و وابستگان به خود هموار کردند. محیط کسب‌وکار تبعیض‌آمیز و پر زدوبند و پرفسادی داریم که به نفع خودی‌ها و ناهموار برای غیرخودی‌ها است و ضد رشد، ضد عدالت، ضد توسعه و ضد اسلامی محسوب می‌شود.
مداخلات بجا و بی‌جایی که شاهد هستیم حاصل زورآزمایی گروه‌های رانت‌جو و قدرت‌طلب یا خوش‌بینانه بگوییم تفکرهای خاصی است که برای رسیدن به خواسته‌ها و اهداف خود این مداخلات و سیاست‌ها را بر کشور تحمیل می‌کنند و نتیجه به شکل تصویب بی‌رویه و انبوه انواع قوانین و مقررات و بخش‌نامه و آئین‌نامه است و فضا برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی مستقل و مولد تنگ‌تر و کار کردن ناممکن می‌شود.
البته ما در کنار نظام قوی و مقتدر به یک نظام غیرمتمرکز نیز نیاز داریم که بخشی از قدرت و اختیارات خود را به استان‌ها و شهرها و جوامع محلی واگذار کند تا آنها براساس مقتضیات و شرایط خاص محیطی بتوانند راسا تصمیم بگیرند که چه چیزی مفید و لازم و به مصلحت است انجام دهند نه اینکه بخشنامه‌های واحد و سراسری برای کل کشور، با وجود تنوع و گوناگونی فراوان فرهنگی و قومی و مذهبی، صادر کنند. همچنین خوب و بدی بسیاری از موضوعات و مسائل به وجدان عمومی و آگاهی جامعه واگذار شود به جای اینکه از مرکز و با دستور از بالا به پایین در هر چیزی دخالت صورت گیرد. برای مثال، به مساله حجاب نگاه کنید. به نظر می‌رسد اگرحجاب را به وجدان و آگاهی و درک جوامع محلی می‌سپردیم، می‌توانستیم جامعه باحجاب‌تر، اصیل‌تر و بهتری داشته باشیم تا اینکه بخواهیم با یک دستور عمومی و اجباری جامعه را باحجاب کنیم. اما این مداخلات موجب شده حجاب و محجبه واقعی خیلی کم باقی بماند و از طرف دیگر، این همه دشمن و مخالف برای حجاب پدید آید. بنابراین، دخالت‌های دستوری در هر چیزی هم از اقتدار نظام می‌کاهد و هم اوضاع را آشفته و خراب می‌کند.
خطر بسیار مهم دیگر دخالت در همه امور اجتماعی، از دست رفتن، تضعیف و کمرنگ شدن اجتماعات محلی (باهمستان‌ها) است. مردم در این اجتماعات محلی می‌توانند به همدیگر کمک‌های مختلف مالی، آموزشی، دینی، محیط زیستی و غیره ارائه دهند و اعتماد به نفس پیدا کنند. مشارکت داشتن مردم در حوزه‌های مختلف زندگی اجتماعی (مثلا به واسطه تشکیل بسیج) می‌توانست نقش مثبتی در توسعه اجتماعی داشته باشد اما مداخلات فراوان و سیاست‌زده شدن این سازمان‌ها باعث دوری گزیدن اکثریت مردم از آنها شده است. همچنین سوءظن سیستم به هرگونه حرکت خودجوش و مستقل جمعی در بخش خصوصی به تضعیف و نابودی باهمستان‌ها منجر شده که رکن مهم یک جامعه قوی و سرزنده هستند. رویه یادشده موجب پدید آمدن افرادی منفعل شده که چشم به دست دولت دوخته‌اند و توانایی و همتی برای حرکت و بسیج جمعی ندارند.
درآمدهای ناشی از سرمایه‌های طبیعی مادی کشور از قبیل نفت، گاز، مس و... به چه شیوه‌ای و از سوی کدام بخش باید مدیریت شوند؟ بخش خصوصی یا دولتی؟ کدامیک از این دو بخش به لحاظ کارآمدی، کارنامه قابل قبول‌تری برای مدیریت این منابع را دارد؟ تعاونی‌ها چه؟ آیا آنها از لحاظ کارآمدی (جدا از وضعیت ایران) قادر هستند که این مهم را برعهده گیرند؟
ابتدا باید به این فهم روشن برسیم که سرمایه‌های طبیعی نفت و گاز چه ماهیتی دارند و چه نتیجه و عواقبی برای ما دربردارند و آیا واقعا اینها که هدیه طبیعت به شمار می‌روند تماما لطف و احسان به ما است یا اینکه می‌تواند زهرآگین و منفی هم باشند؟ متاسفانه ما به این جنبه بد و خطراتی که سرمایه‌های طبیعی مادی به دنبال دارد اصلا توجه نکردیم و مانند طفلی شیرخوار لب‌های‌مان را بر پستان مادر طبیعت گذاشتیم و از آن مکیده‌ایم.
اما هنگامی که به واقعیت و کنه قضیه نگاه می‌کنیم این ماده‌ای را که به ظاهر شیر و حیات‌بخش می‌بینیم با این شیوه استفاده ما، در جان و بدن و وجود جامعه ما به سم تبدیل شده است و سموم مختلفی تولید می‌کند که به نام‌های بیماری هلندی، اقتصاد نامولد و فرهنگ نفتی و زندگی انگلی (توقع همه چیز داشتن بدون کار مفید کردن)، مصرف‌زدگی و فساد و رانت‌جویی از آنها یاد می‌شود. اینها بخشی از آلودگی‌ها و پلیدی‌هایی بود که مصرف نفت برای ما به ارمغان آورد و آثار و نتایج این قصه دردآور را می‌توان همینطور ادامه داد که از شرح بیشتر آن خودداری می‌کنم.
برای مدیریت منابع نفتی گزینه‌های مختلفی قابل تصور است مثل نمونه کشور نروژ (در زمینه ثروت نفت) یا شیلی (در حوزه منابع مس) که جزو بهترین شیوه‌های بهره‌برداری هستند. با توجه به پایان‌پذیری این منابع و تعلق داشتن به نسل‌های آتی، تصمیم‌گیران و سیاست‌مداران و نیز مردم این کشورها به این درک و فهم رسیدند که سهم بالایی از آن را در صندوقی برای آیندگان به ذخیره و ودیعه بگذارند و با سرمایه‌گذاری مولد، فقط بخشی از سود آن را به تدریج وارد اقتصادشان کنند.
نمونه مشابه دیگر ایالت نفت‌خیز آلاسکا است که سالانه مبلغی دلاری بین شهروندان آن ایالت مستقیم و نقدی توزیع می‌شود و فقر را از بین برده است. این طرح تقریباً مشابه یارانه نقدی در ایران بود که از سال ۱۳۸۹ قرار شد اجرا شود اما در آن مقطع ادامه پیدا نکرد. به نظرم بدترین و ناکاراترین و ناعادلانه‌ترین شیوه توزیع منابع نفتی با تبعات منفی اقتصادی و اجتماعی و سیاسی که به دنبال دارد همین وضع فعلی است که در ایران به واسطه محافظه‌کاری و بی‌عملی و بی‌تدبیری نمایندگان مردم در هر دو قوه مجریه و مقننه ادامه می‌یابد و هر سال تکرار می‌شود.
اگر شرکت ملی نفت را از دخالت‌های سیاسی و انتصابات سیاسی مدیران و تحمیل نیروی کار بیش از حد مصون می‌کردیم و سیستم پاداش‌دهی و آزادی عمل براساس ملاک‌های پاسخگویی و سودآوری برقرار می‌کردیم می‌توانستیم به نتایجی بسیار عالی رسیده، و شرکت چندملیتی نفتی با فعالیت گسترده و کارا در داخل و خارج از ایران داشته باشیم. اما ورود و غلبه ملاک‌های سیاسی در گزینش مدیران، و دشمن‌تراشی در کنار تحریم خارجی اجازه اخذ فناوری‌های پیشرفته و رشد بهره‌وری را نداد و از همین رو، بسیار عقب ماندیم.
سیستم تعاونی به دلیل مشکل سواری مجانی و از زیر کار شانه خالی کردن عده‌ای فرصت‌طلب معمولا شکست می‌خورد مگر در جوامع کوچک قابل پایش و گروه‌هایی که انگیزه‌های والا و روحیه کار جمعی و همبستگی گروهی بالایی دارند. اما برای صنعت نفت با عملیات پیچیده و پرریسک و زمان‌بر جواب نمی‌دهد.
نفت چه تاثیری در نهادهای حاکمیتی کشور و رویکرد مدیران به اداره جامعه داشته است؟
رانت نفت برخلاف درآمد مالیات که حکومت را به مردم و جامعه وابسته می‌کند و سرنوشت هر دو را به هم گره می‌زند باعث استقلال و جدایی حکومت از مردم شده است. این شاید مهم‌ترین تاثیر منفی نفت بر اقتصاد و جامعه باشد. نتیجه امر هم به شکل فعالیت نهادهای حاکمیتی کژکارکرد و غیرپاسخگو و حتی باجگیر دیده می‌شود که از پول نفت ارتزاق می‌کنند. استقلال دولت از جامعه همچنین باعث می‌شود تا مدیران ناتوان و نالایق اما همسو با سیستم و دولت و نزدیکان و اطرافیان مقامات رده بالا منصوب شوند. در چنین مواقعی، برای جلوگیری و کاهش نارضایتی مردم اقدام به هزینه کردن بخشی از رانت نفتی به شکل توزیع انواع کالاها و خدمات دولتی یارانه‌ای می‌شود.
آزادی عملی که کشور و دولت در سال‌های رونق نفتی در تامین منابع مالی پیدا می‌کنند، باعث سرکشی و طغیان به شکل‌های مختلف می‌شود مثلا اجرای پروژه‌های نمایشی و آرمانی که اهداف سیاسی را دنبال می‌کند، اینها همه می‌تواند از تبعات منفی پول بادآورده نفتی باشد.
دستگاه‌ها و وزارتخانه‌هایی مثل امور اقتصادی و دارایی، تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت، از جمله نهادهایی هستند که اساسا بیشترین میزان مداخله و برنامه‌ریزی را در اقتصاد ایران (البته از زوایای مختلف) می‌توانند برعهده داشته باشند. با این حال، نکات یا پیشامدهایی حاکی از عدم هماهنگی بین‌دستگاهی در بسیاری موارد وجود دارد. برای مثال درحالیکه وزارت کار طرح‌های اشتغالزایی را در دستور کار دارد، سازمان خصوصی‌سازی بنگاه‌ها را خصوصی ساخته و بدون توجه به آرا و نظرات تشکل‌های کارگری و دردسرهایی که در نهایت برای ادارات کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی پیش می‌آید، این فرآیند را با سرعت هرچه بیشتر دنبال می‌کند که البته در موارد قابل توجهی به بیکاری کارگران منتهی می‌شود، یا شاهدیم که مقامات ارشد دولت برای نهاد عظیمی همچون تامین اجتماعی و دارایی‌های آن تصمیماتی یک‌طرفه اتخاذ می‌کنند که به زعم صاحبان اصلی این سازمان، بی‌توجهی به حق مالکیت آنها است. این ناهماهنگی را چگونه می‌توان توجیه و تحلیل کرد؟ آیا می‌توان چنین وضعیتی را در چارچوب فرآیند سخت و دردناک گذار به توسعه و قوام و شکل یافتن نهادهای حاکمیتی تعریف کرد و یا آن را باید یک چرخه مداوم و مکرر ناکارآمدی داخل در یک جامعه کوتاه‌مدت همچنان ناهمخوان با گسترش روابط و نهادهای مدرن دانست؟
چه خوب بود وضعیت ناگوار فعلی ناشی از ساز و کار اولی که گفتید، می‌بود یعنی در فرایند گذار به توسعه و تقویت و قوام گرفتن نهادهای حاکمیتی شاهد چنین درد و رنج‌هایی می‌بودیم. اما متاسفانه اینها بیشتر همان حکایت چرخه باطل و شوم چپاول و رانت‌جویی و اقتصاد انحصاری و بسته و امتیازات خاص به نورچشمی‌ها و نزدیکان به قدرت است که در نقطه مقابل، رنج و محرومیت اکثر مردم و نابرابری گسترده را شاهد خواهیم بود.
تعریف نشدن دقیق حقوق مالکیت، تجاوز به حقوق مالکیت، دخالت دولت در تشکیلات نهادهای صنفی باعث تضعیف این تشکل‌ها و جامعه محلی شده و بدترین شیوه سرمایه‌داری از نوع سرمایه‌داری رفاقتی (crony capitalism) و رفیق‌بازی و تبارگرایی(nepotism) را به وجود می‌آورد. با تضعیف نهادهای مردمی اصیل و واقعی و جامعه مدنی، شاهد سربرآوردن گروه‌های سیاسی فرصت‌طلب بی‌نام و نشانی هستیم که هر بلایی دوست دارند سر منابع و سرمایه‌های ملی کشور می‌آورند و ارگان و نهاد متقابلا قدرتمندی -چه در دولت و چه در جوامع محلی- وجود ندارد تا جلوی آنها را بگیرد.
نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی ایران را در قالب سازمان‌هایی همچون سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق و برنامه و بودجه امروز چگونه ارزیابی می‌کنید؟
از نظام برنامه‌ریزی در یک اقتصاد سالم و در خدمت منافع عمومی انتظار می‌رود کاملا حرفه‌ای و غیرسیاسی با معیارهای فنی عمل کند. اما غلظت نگاه‌های ایدئولوژیک و تسلط نیروهای سیاسی بر دو قوه مجریه و مقننه و لابی‌های ضدتوسعه‌ای باعث شده است تا برنامه‌ریزی‌ای که در عمل مشاهده می‌کنیم چیزی جز میدان زورآزمایی بین جناح‌های رقیب و فشار نیروها و منافع شخصی نباشد. همچنین منابع و مصارف بودجه هم عمدتا به شکل ناکارا و ناعادلانه تامین شده و تخصیص می‌یابد. سازمان برنامه‌ریزی کشور استقلال رای و نظر ندارد و از محتوای علمی و دانش اقتصادی تهی شده و روزمرگی و پول نفت را خرج کردن و تامین نیازهای اساسی و حقوق کارمندان را دادن وظیفه اصلی آن شده است. برای برنامه‌ریزی درست و اصولی، نیاز به ارتباط مستمر و فعال با نخبگان و نیز بدنه جامعه است که چنین چیزی در این سازمان مشاهده نمی‌شود.
کدام پتانسیل‌ها در جامعه ایران هست که فکر می‌کنید تاکنون در برنامه‌ریزی و مدیریت کشور (در مسیر دستیابی به توسعه) به درستی شناسایی نشده و به کار گرفته نشده‌اند؟
غفلت‌ها و کوتاهی‌های بی‌شماری در توجه به پتانسیل‌های ارزشمند کشور بزرگ ایران رخ داده است که تبعات منفی و ضربات شدید آن را هم قاعدتا باید احساس و لمس کنیم. اما جای تاسف است که مسئولان و تصمیم‌گران کشور هنوز هم حاضر به دیدن این واقعیت‌های تلخ و چاره‌جویی برای آنها نیستند. برخی از پتانسیل‌های مورد غلفت قرار گرفته را بدون ترتیب و اولویت خاص در ادامه ردیف می‌کنم:
۱. بی‌توجهی به طراحی و ایجاد ساختارها و قواعد سیاسی و اقتصادی به نحوی که مشوق و مقوم آزادی‌ها و فرصت‌های اقتصادی بی‌شمار در کشور برای رشد و تعالی نیروها و استعدادهای موجود همه ایرانیان چه در داخل و در خارج باشد. درحالیکه برخی بخش‌های ساختار موجود به نفع اقلیت و نگرشی خاص تبعیض روا می‌دارد و در نتیجه زندگی اقتصادی را به سمت رانت‌جویی و فعالیت‌های حاصل جمع صفر تبدیل کرده است.
۲. بی‌توجهی به نقش بسیار مهم سازوکار قیمت‌ها و عدم شناخت درست از هزینه فرصت در تخصیص بهینه منابع و جلوگیری از اسراف و تخریب دارایی‌های کشور و هدر دادن انواع سرمایه‌های مادی و انسانی کشور.
۳. بی‌توجهی و غفلت از نقش بسیار مهم قوه قضاییه که متخلفان و قانون‌شکنان و متجاوزان به حقوق مردم را مجازات کند.
۴. بی‌توجهی و نادیده گرفتن نقش بسیار مهم نهادهای حسابرسی و حسابداری که ترازنامه واقعی از دارایی‌ها و بدهی‌های سازمان‌ها و شرکت‌ها و بانک‌های دولتی را تهیه کنند تا مشخص شود دارایی‌ها و ثروت عمومی کشور چقدر است و چه میزان بازدهی دارند.
۵. بی‌توجهی به شایسته‌سالاری و سوق دادن ملاک‌های گزینش به جذب نیروهای به ظاهر ارزشی اما در عمل ناکارای متملق‌پیشه که باعث سرخوردگی و ناامیدی نیروهای مستعد و شایسته جامعه شده و خیل عظیمی از سرمایه انسانی کشور را مجبور به مهاجرت به خارج کرده است.
ایلنا