۱۰ فرمان سیاست‌گذاری
دکتر تیمور رحمانی هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران
اقتصاد ایران در شرایط خطیری است و با وجود آنکه ممکن است رفتار بهینه ناشی از عدم امکان هماهنگی تصمیم‌گیران انفرادی حکم کند هرکدام در این شرایط به دنبال حداکثر‌سازی منافع و حداقل‌سازی زیان‌های خود باشیم و بی‌ثباتی بازارها نیز خوان گسترده‌ای فرا روی ما نهاده است که به منافع سرشاری به شکل عایدی سرمایه‌ای دست یابیم و فاصله ثروت خود از دیگران را بیفزاییم...
اقتصاد ایران در شرایط خطیری است و با وجود آنکه ممکن است رفتار بهینه ناشی از عدم امکان هماهنگی تصمیم‌گیران انفرادی حکم کند هرکدام در این شرایط به دنبال حداکثر‌سازی منافع و حداقل‌سازی زیان‌های خود باشیم و بی‌ثباتی بازارها نیز خوان گسترده‌ای فرا روی ما نهاده است که به منافع سرشاری به شکل عایدی سرمایه‌ای دست یابیم و فاصله ثروت خود از دیگران را بیفزاییم، اما سیاست‌گذاری عمومی مبتنی بر بیشینه‌سازی رفاه اجتماعی یا کمینه‌سازی زیان اجتماعی حکم می‌کند اقداماتی برای همراستاسازی منافع فردی و منافع اجتماعی در پیش‌گیریم و از دام عدم سازگاری پی‌گیری منافع فردی و منافع اجتماعی خارج شویم. آنچه در حال‌حاضر اقتصاد ایران در آن گرفتار آمده است بروز ناسازگاری شدید بین منافع فردی و اجتماعی است(البته این ویژگی همه جوامع در شرایط بحران اقتصادی است). به‌عنوان مثال، در حالیکه در شرایط اقتصادی با تعادل داخلی و خارجی خرید اسکناس ارز و نگهداری توسط فردی که آن خرید را به‌صورت فردی بهینه می‌داند سبب بروز زیان اجتماعی نمی‌شود(زیرا در شرایط متعادل تعداد کسانی که چنین می‌کنند بسیار اندک است) در شرایط کنونی این خرید به‌رغم منافع فردی بالا دارای زیان اجتماعی چشمگیر است چون مجموع رفتار افراد دارای پیامد بسیار محسوس بر نرخ ارز و به تبع آن سایر متغیرهای اقتصاد کلان است که سبب زیان اجتماعی می‌شود. به‌عنوان مثالی دیگر، گرچه در شرایط معمول جلو انداختن خرید کالاها و خدمات معمول توسط یک فرد زیان اجتماعی به همراه ندارد، در شرایط کنونی که همه چنین تلاشی را از خود نشان می‌دهند دارای زیان اجتماعی قابل‌توجه است چراکه انتظارات تورمی را تشدید می‌کند و افزایش تورم حاصله با اختلالاتی که به بار می‌آورد زیان اجتماعی به همراه دارد.
همواره یکی از اهداف سیاست‌گذاری اقتصاد کلان حذف یا تخفیف ناسازگاری بین منافع فردی و منافع اجتماعی است. در واقع، اگر سیاست‌گذاری اقتصاد کلان ضرورت است پس به معنی وجود شکست بازار در حداقل‌سازی زیان اجتماعی است و قرار است با آن سیاست‌گذاری این شکست بازار جبران شود. در شرایط کنونی که ناسازگاری بین منافع فردی و اجتماعی به‌شدت بالا رفته است، شکست بازار نیز تشدید شده است و بنابراین سیاست‌گذاری باید متمرکز بر تخفیف این ناسازگاری باشد. اما برای توفیق در این مسیر چه الزاماتی وجود دارد. لازم به ذکر است که نویسنده خود را واجد جایگاهی نمی‌داند که بایدها و نبایدها را برای جامعه تعیین کند بلکه صرفا آنچه قابل فکرکردن است یادآوری می‌شود تا شاید ما را در سیاست‌گذاری مناسب و همراستاسازی منافع فردی و اجتماعی یاری کند. در این راستا ممکن است قابل ذکر باشد که همه ما روی برخی مقدمات توافق داشته باشیم تا مسیر بهتری برای سیاست‌گذاری را پیش‌روی ما قرار دهد:
۱-اقتصاد ایران در شرایط بسیار دشواری قرار دارد و هر کنش و واکنش فردی و گروهی ما می‌تواند این دشواری را تشدید کند و هزینه‌های سرسام‌آوری را تحمیل کند. متاسفانه نشانه‌های بسیاری وجود دارد که ما به‌صورت فردی و همچنین در قالب دسته‌بندی‌های سیاسی هنوز شدت دشواری را جدی نگرفته‌ایم. برای مدیریت انتظارات لازم است همه ما و به‌ویژه گروه‌های سیاسی و اشخاص دارای مسوولیت، بار بیشتری بر دوش بکشند تا سیاست‌های اقتصاد کلان نیز امکان اثرگذاری بهتر را داشته باشد. بخش مهمی از هر سیاست اقتصاد کلان موفق در شرایط کنونی مدیریت و جلوگیری از بدتر شدن انتظارات است.
۲-دشواری موجود اقتصاد کشور مسیر تحولات را به گونه‌ای رقم می‌زند که نسبت بازندگان به برندگان تحولات به‌شدت در حال افزایش است. اگر در تورم‌های معمول حدود ۱۰ درصد و نوسانات مختصر قیمت دارایی‌ها برخی منتفع و برخی متضرر می‌شوند و هنوز وضعیت قابل تحمل است، دلیل آن است که کیک اقتصاد در حال کوچک شدن نیست. در شرایط کنونی درصد برندگان در حال کاهش است و نوع برندگان نیز در حال تغییر است که به‌طور مشخص همراه با کوچک شدن کیک اقتصاد یا همان تولید کل اقتصاد است. به عبارتی دیگر، ممکن است در برخی شرایط بازتوزیع ثروت و درآمد منفعتی به شکل رشد اقتصادی داشته باشد و لذا نابرابری را قابل‌تحمل نماید اما شرایط کنونی بازتوزیعی را ایجاد می‌کند که همراه با رشد اقتصادی نیست بلکه با عکس آن همراه است و لذا نه با منطق حداقل کردن زیان اجتماعی همراه است و نه قابل تحمل از نظر اجتماعی برای مدتی طولانی است. این بدان معنی است که تداوم وضع موجود برنده چندانی ندارد و به همین دلیل ضرورت می‌یابد که رفع دشواری کنونی را تبدیل به دغدغه عمومی و وظیفه همگانی کرد.
۳- گرچه از نظر اخلاقی همه ما می‌پسندیم که افراد در شرایط دشوار کنونی از منفعت‌جویی شخصی پرهیز کنند، اما اگر افراد به دنبال منفعت جویی شخصی رفتند مجرم انگاشتن آنها مشکلی را حل نمی‌کند. منفعت جویی بخش پررنگ انگیزه‌های غریزی انسان است و اخلاق و دین با پذیرش این منفعت جویی سعی در تخفیف و کنترل پیامدهای منفی آن داشته‌اند. لذا انتظار بر آن نیست که مشکلات از طریق پرهیز از منفعت‌جویی توسط افراد حل شود و اساسا نه در ایران بلکه در هیچ‌جای دنیا چنین انتظاری معقول نیست. این وظیفه سیاست‌گذاری عمومی است که با تشخیص راه‌های کاهش تضاد منافع شخصی و اجتماعی به حل بحران بپردازد و از واکنش‌های انتقام‌جویانه در برابر منفعت‌جویی افراد خودداری کند، بلکه بهتر است از شکل‌گیری زمینه ناهمراستایی منافع شخصی و اجتماعی جلوگیری کند. برخورد انتقام جویانه با آنهایی که در شرایط کنونی از حس منفعت جویی خود تبعیت می‌کنند(البته غیر از مواردی که سوء‌استفاده یا جرم در قوانین موجود به حساب می‌آید)، می‌تواند به بدتر شدن همان چیزی بینجامد که آن برخورد انتقام‌جویانه قصد جلوگیری از بدتر شدن آن را دارد. لذا حتی تصویب قوانینی در واکنش به این منفعت‌جویی مقطعی هم می‌تواند ناسودمند باشد. به‌عنوان نمونه، طرح انواعی از مالیات به دلیل التهابات ارزی اخیر ممکن است به کنترل بهتر وضعیت بازار ارز کمکی نکند.
۴-همه ما در به‌وجود آمدن شرایط کنونی نقش داشته‌ایم گرچه درجه مقصر بودن ما متفاوت است. حتی من به‌عنوان یک اقتصادخوانده هم مقصرم که تلاش کافی برای اقناع افکار عمومی و سیاستگذاران جهت دوری از خواسته‌ها و سیاست‌هایی که شکل‌دهنده بی‌ثباتی‌ها بوده است، به خرج نداده ام. می‌توان موارد متعددی را ذکر کرد که دولت عمدتا مقصر بوده است و همچنین مواردی را ذکر کرد که مجلس در ایجاد آن مقصر بوده است و بالاخره مواردی که گروه‌های سیاسی تاثیرگذار با شکل دادن خواسته‌های نامناسب از سیاستگذار در آن مقصر بوده‌اند.
بنابراین در شرایط کنونی تلاش برای یافتن مقصر ممکن است تلاش ناسودمندی باشد و بهتر است تلاش بر یافتن راه‌حل‌های برون‌رفت از دشواری تمرکز یابد. به‌عنوان نمونه، در شرایطی که برای مدت چند سال قیمت بنزین ثابت مانده است اما در همین مدت قیمت‌ها افزایش داشته و اخیرا جهش نیز نشان داده است، اصرار بر ثابت نگهداشتن قیمت بنزین نوعی تقصیر است که مقصر آن عمدتا توقعات جامعه بوده است، در حالی که مقصر اصرار بر تثبیت تصنعی نرخ ارز در سال‌های گذشته دولت بوده است و مقصر تصویب لوایح بودجه نامنطبق بر واقعیت مجلس بوده است.
۵-شرایط کنونی هم ناشی از اشتباه سیاست‌گذاری است و هم ناشی از ناکارآیی نظام تصمیم‌گیری و اجرایی که حتی سیاست درست را نیز بی‌حاصل می‌کند. آنچه مهم است این است که تا حد ممکن از اشتباهات بارز سیاست‌گذاری اجتناب کنیم. به‌عنوان نمونه، درک غالب سیاستگذاران و اقتصاد خوانده‌های درگیر در سیاست‌گذاری راجع‌به سیاست پولی و اینکه چه مقوله پولی باید کنترل شود و اینکه علت کاهش تورم چه بود، سبب شد تا برخی از اقتصاددانان درگیر در سیاست‌گذاری بارها صحبت از جشن تورم تک رقمی در سال ۱۳۹۴ و در آستانه دستیابی به تورم تک‌رقمی کنند و سرمست از این باشند که توصیه‌های آنها چنین نتیجه‌ای داده است، درست در زمانی که نیروی ناترازی نظام بانکی داشت از تنگه دیگری آماده شبیخون زدن به کاهش پایدار تورم می‌شد. حتی اگر این اشتباهات سیاست‌گذاری رخ نمی‌داد، ناکارآیی در اجرا درجه توفیق را کاهش می‌داد بنابراین به‌عنوان یک واقعیت لازم است بپذیریم که کارآیی نظام اجرایی به سرعت قابل بهبود نیست اما امکان پرهیز از اشتباهات سیاست‌گذاری وجود دارد. با وجود آنکه در ماه‌های اخیر و به دنبال بی‌ثباتی‌ها نظرات ظاهرا بسیار متضادی در مورد علت و درمان آن مطرح شده است اما به‌نظر نویسنده همه آنها دربردارنده این مطلب اساسی هستند که انحرافات قیمتی و تعیین تصنعی قیمت‌ها مهم‌ترین اشتباه سیاست‌گذاری در اقتصاد ایران و اتفاقا منشا بسیاری از منفعت‌جویی‌های اخیر بوده است که قصد برخورد با آن را داریم اما زبان ارائه آنها تفاوت بسیاری دارد.
۶-تجربه ناموفق ما در کاهش و تک‌رقمی کردن تورم وثبات اقتصاد کلان که از ابتدا معلوم بود ناپایدار است به آن معنی نیست که هدف کاهش تورم و تک رقمی کردن آن اشتباه بوده و دیگر نباید دنبال شود. بدون کاهش و تک رقمی کردن تورم و پایداری آن امکان دستیابی به رشد پایدار اقتصادی بسیار ضعیف است. لذا همچنان هدف کاهش تورم و ثبات اقتصاد کلان امر مثبتی است و اگر نمی‌توانیم در یک بازه دو ساله به آن دست یابیم باید در یک بازه پنج ساله به دنبال آن باشیم، اما باید پیش نیازهای این تورم پایین پایدار را فراهم کنیم. در واقع، آنچه سبب ناموفق بودن ما شد هدف کاهش تورم نبود بلکه نوع روش کاهش تورم و بویژه در شرایط شکل‌گیری ناترازی شدید نظام بانکی بود که اسباب عدم توفیق را فراهم کرد. لذا این گزاره که دولت باید بیشتر به فکر رفع رکود باشد و نه کنترل تورم، گزاره صحیحی محسوب نمی‌شود چرا که تداوم تورم بالا به معنی متوسط رشد پایین اقتصادی است که نوعی رکود دائمی است.
۷-وضعیت اقتصاد کلان، حاصل عملکرد و ارتباط متقابل بازارهای متعددی است که مجموع عملکرد آنها شرایط را شکل می‌دهد. هرگونه سیاست‌گذاری اقتصادی نتیجه خود را در این بازارها منعکس می‌کند و حتی اگر از ابتدا بر همه آنها اثر نگذارد به دلیل درهم تنیدگی بازارها به همه آنها سرایت می‌کند. بنابراین، اگر بخش‌های مختلف دستگاه تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری کشور بدون توجه به پیامد تصمیمات خود بر سایر بخش‌های اقتصاد به اتخاذ تصمیم بپردازند و به عبارت عامیانه ملاحظات بخشی خود را مدنظر داشته باشند، در شرایط دشوار کنونی می‌تواند مانع سودمند بودن اقدامات کنترل شرایط بحرانی شود. به‌عنوان مثال، تصمیمات سیاست مالی و بودجه‌ای بدون توجه به پیامدهای آن در بخش مالی اقتصاد می‌تواند بسیار پرهزینه باشد (همان‌طور که در جریان انتشار اوراق و چگونگی مصرف آن رخ داد). به‌عنوان مثالی دیگر، تصمیمات مراکز تاثیرگذار در قیمت‌گذاری می‌تواند در ایجاد اختلال و همچنین در ایجاد نیاز اعتباری و توانایی بازپرداخت اعتبارات و لذا در وضعیت نظام بانکی تاثیر فراوان برجای بگذارد و از سودمندی تصمیمات سیاستگذار پولی بکاهد. به همین ترتیب، سیاست‌گذاری ارزی یا مداخله بانک مرکزی در بازار پول نیز می‌تواند انعکاساتی در بودجه دولت و وضعیت مالی دولت برجای بگذارد که سودمندی اقدامات مالی دولت را دچار مشکل کند. به‌عنوان نمونه دیگر می‌توان به طرح سلامت اشاره کرد که بیمه‌ها و شرکت‌های دارویی و بانک‌ها و دولت را دچار معضلاتی کرد که اگر از ابتدا اندکی به مباحث قید بودجه توجه می‌شد چنین مسیری را طی نمی‌کرد و بقیه بخش‌های سیاست‌گذاری را به دردسر نمی‌انداخت. بنابراین، در شرایط دشوار کنونی بسیار بیش از شرایط متعارف ضرورت دارد بخش‌های مختلف دستگاه سیاست‌گذاری کلان نگر باشند و از توجه زیاد به ملاحظات بخشی پرهیز کنند.
۸- به دلیل آنکه تصحیح سیاست‌گذاری و اصلاحات مورد نیاز برای پرهیز از بروز بحران‌ها در زمان مناسب اتفاق نیفتاده است، امکانات و ابزارهای سیاست‌گذاری را به شدت محدود کرده است چرا که هرگونه اقدام و سیاستی در شرایط کنونی بسیار پرهزینه تر از قبل شده است و همین موضوع ممکن است رغبت دستگاه سیاست‌گذاری و اجرایی را برای انجام آن کاهش دهد. لذا وظیفه اقتصاد خوانده‌ها و سایر صاحب‌نظران علوم اجتماعی آن است که واقعیت پرهزینه بودن اقدامات حل بحران را برای جامعه توجیه کنند تا به سیاستگذار امکان در پیش گرفتن آنها را بدهند. اگر اقتصاد خوانده‌ای تصور می‌کند و یا سخن از این می‌راند که بدون تحمل هزینه‌های قابل توجه می‌توان با سیاست‌گذاری مشکلات کنونی را حل کرد، اصول اولیه علم اقتصاد فارغ از نوع به اصطلاح مکاتب فکری آن را مورد غفلت قرار داده است. در ضمن باید توجه داشت که در این شرایط انتظار معجزه از سیاست‌های اقتصاد کلان را نباید داشت بلکه صرفا انتظار کاستن از شدت دشواری را داشت. اگر کسی تصور می‌کند مشکلات کنونی را به سرعت و بدون هزینه حل می‌کند، بازار‌یاب خوبی برای دیدگاه‌هایش است نه درمانگری برای دشواری کنونی اقتصاد کلان.
۹-نقش اتاق‌های فکر مستقل در شکل دادن به سیاست‌گذاری مناسب بسیار با اهمیت است. متاسفانه امروزه آنچه ظاهرا قرار بوده است در کنار دستگاه‌های اجرایی و تصمیم‌گیری نقش اتاق فکر را داشته باشد تبدیل به دستگاه‌های عریض و طویل اداری شده است که نتیجه آن در طراحی سیاست‌گذاری مناسب به هیچ وجه مثبت نیست. اگر کشوری نتواند در هرکدام از زمینه‌های مختلف سیاست‌گذاری بخش عمومی ۱۰ نفر را برای شکل دادن به اتاق‌های فکر مستقل از دستگاه‌های اجرایی شناسایی کرده و به‌کار گیرد و هشدارهای آنها برای جلوگیری از بروز بحران و حل آن را نادیده بگیرد، انتظار بهبود چشمگیری را در این زمینه نمی‌تواند داشته باشد.
۱۰-گرچه در شرایط کنونی که اقتصاد با دشواری شدید هم بر اثر سیاست‌گذاری نامناسب و ناکارآیی اجرایی در داخل و هم بر اثر فشارهای خارجی قرار دارد و لذا تمرکز زیادی بر حل مشکلات کوتاه مدت لازم است، اما نباید فراموش کرد که حتی با فرض حل فشارهای بیرونی، ما در زمینه‌های متعددی در درون دشواری یا در آستانه دشواری هستیم و به همین دلیل حل مشکلات حاد کوتاه مدت نباید ما را از توجه به تصویر بلندمدت اقتصاد کشور و سیاست‌گذاری برای حل بلندمدت دشواری‌ها باز بدارد.
امید است که با باور به توانایی سرمایه انسانی کشور که از همه سرمایه‌های دیگر بیشتر برای ما مزیت نسبی به حساب می‌آید بتوانیم از دشواری کنونی عبور کنیم و خود را برای آغاز دوره‌ای از رشد پایدار اقتصادی و ثبات اقتصاد کلان جهت افزایش رفاه اجتماعی آماده کنیم. ما به‌عنوان شهروند، به‌عنوان گروه و دسته سیاسی، به‌عنوان مقام اجرایی و نماینده مجلس بهتر است بدانیم در شرایط دشواری با صرف انتقاد و نکوهش به نتیجه مثبتی نمی‌رسیم بلکه اگر هرکدام اندکی از وظیفه محول شده اجتماعی به خود را بهتر انجام دهیم ممکن است بتوانیم از دشواری اقتصادی موجود به سلامت عبور کنیم.
دنیای اقتصاد