میکائیل عظیمی

سرپرست موسسه حسابرسی صندوق بازنشستگی کشوری و پژوهشگر حوزه رفاه اجتماعی

این دیار و حافظه قانونگذاری در این کشور، قانون اجرانشده و مقررات خاک‌گرفته بسیار دیده و از قرار، فرمان ماشین تولید مقررات (نظام سیاستگذاری) نیز قصد تغییر مسیر ندارد. در این میانه اما یکی از قوانینی که اگر اوضاع به قاعده بود، مایه افتخار و سربلندی و چه‌بسا فخر می‌شد، قانون «ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی» است. اندر اهمیت این قانون همین نکته بس که به مانند کثیری از قوانین، با صفت «فرادست» خوانده‌شده و مرجع تطبیق و باید منشأ قاعده‌گذاری‌ها باشد. این فقره آنچنان است که می‌توان به قوت و باصلابت تمام، احکام و الزامات برآمده از این قانون را به فریادی بلند یادآوری کرد و در محاجه‌ای آشکار، از جمله داعیه‌داران تصمیم‌گیری و سیاستگذاری در این مُلک خواست که این قانون را حداقل یک بار، اما با دقت، مطالعه کرده و به الزامات قانونیِ آن بیندیشند.

 در ضعیف‌ترین و کم‌بنیه‌ترین شکل می‌توان دلیل چنین صراحتی را در پشتوانه کارشناسی گسترده و قابل اتکای این قانون دانست چرا که وقتی بسیاری از قوانین و ضوابط در این دیار در حسرت حتی برگی از پشتوانه کارشناسی مانده‌اند و پرسش از گزارش توجیهی تصمیم‌ها، پیشینه‌ای به درازای عمر نظام پارلمانی (حداقل) در ایران دارد، قانون ساختار، تکیه بر 18 جلد گزارش کارشناسی دارد. در چنین شرایطی است که طرفداران دیدگاه و رویکرد مسلط در این قانون، سینه‌سپر و گردن‌فراز، می‌پرسند: کدامین قانون در کشور را سراغ دارید که 18 جلد گزارش کارشناسی مفصل پشتیبان آن باشد؛ گزارش‌هایی که هر یک بر جنبه و بعدی از نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی تمرکز داشته و ثمره تلاش گروهی از برجسته‌ترین صاحب‌نظران آن حوزه است؟!

مروری بر قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی
این قانون فوق مشتمل بر 19 ماده و 21 تبصره در جلسه علنی روز دوشنبه مورخ 21 اردیبهشت‌ماه 1383 مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ 9 /3 /1383 به تایید شورای نگهبان رسیده است.

به تصریح ماده یکم از این قانون، نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی با اتکا به اصل 29 قانون اساسی تنظیم شده است؛ اصلی که یکی از جامع‌ترین و فراگیرترین رویکردها به مقوله رفاه را مبنا قرار داده است. بر اساس این اصل «برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه‌ ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشکی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یک‌یک افراد کشور تامین کند.» بر این اساس به نظر می‌رسد الزامات برآمده از این اصل را می‌توان در نکات زیر برشمرد: الف- مشخص کردن خدمات تامین اجتماعی ب- سازوکار ارائه خدمات ج- همگانی بودن حق تامین اجتماعی و د- روش تامین مالی ارائه خدمات.

هر چه بود این قانون برای دومین بار در تاریخ مدرن ایران، وزیری را با عنوان «رفاه» راهی کابینه کرد و ساختمانی را زیر عنوان وزارت رفاه و تامین اجتماعی قرار داد. در این چارچوب خالی از لطف نیست که یادآوری شود حُکم به تعیین تکلیف حوزه رفاه و تامین اجتماعی در برنامه سوم توسعه مطرح شده بود و این برنامه در پی «سر و سامان» دادن به تشتت و کاهش اصطکاک‌های موجود در حوزه تامین اجتماعی بود. اگرچه براساس ماده 40 برنامه سوم، دولت تنها شش ماه فرصت داشت تا ساختار پیشنهادی خود را برای «سر و سامان دادن» به حوزه تامین اجتماعی ارائه کند اما در عمل هفت برابر این زمان گذشت تا پس از سه سال و شش ماه، لایحه خواسته‌شده تنظیم شود. نکته جالب توجه آن است که در آن دوره، تدوین این لایحه نه به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و نه به وزارت بهداشت (که وزیر آن، رئیس شورای عالی تامین اجتماعی بود) محول شد بلکه از دکتر محمد ستاری‌فر مدیرعامل وقت سازمان تامین اجتماعی خواسته شد تا پیش‌نویس این لایحه را تنظیم کند که این سازمان نیز بازوی پژوهشی خود (موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی) را مأمور تهیه پیش‌نویس لایحه کرد. اگرچه برخی، روابط شخصی آن مدیرعامل با رئیس‌جمهور وقت (سیدمحمد خاتمی) را دلیل این امر دانسته‌اند، اما ریاست شادروان دکتر علی‌اکبر شبیری‌نژاد به عنوان فردی مطلع، پیگیر و صاحب ایده در موسسه عالی پژوهش و راهبری دقیق و ریزبینانه او بود که متن پیش‌نویس اولیه را روی میز تصمیم‌گیران گذاشت.

بازنشستگی و قانون ساختار
قانون ساختار در همان ماده یک برقراری «نظام تامین اجتماعی» را به 12 امر معطوف کرده است که نخستین آن «بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت» است (دیگر موارد عبارت است از بیکاری، پیری، در راه‌ماندگی، بی‌سرپرستی و آسیب‌های اجتماعی، حوادث و سوانح، ناتوانی‌های جسمی، ذهنی و روانی، بیمه خدمات بهداشتی، درمانی و مراقبت‌های پزشکی، حمایت از مادران به خصوص در دوران بارداری و حضانت فرزند، حمایت از کودکان و زنان بی‌سرپرست، ایجاد بیمه خاص بیوگان، زنان سالخورده و خودسرپرست، کاهش نابرابری و فقر و امداد و نجات). بنابراین قانون ساختار مقوله کلی «بازنشستگی» را یک (و از منظری، نخستین) مساله تحت پوشش خود معرفی و تلاش کرده تا سازوکار سر و سامان دادن به آن را طراحی و اجرا کند. در کنار این نکته، قانون ساختار به استناد ماده 2 نخستین حوزه کارکردی این قانون را «حوزه بیمه‌ای» معرفی و بازنشستگی را از جمله مسائل این حوزه تعریف کرده است.

نکته مهمی که در این مورد بسیار مهم و روشنگر است آنکه این قانون در بند دال ماده 7 به صراحت اذعان دارد که «وجوه، اموال، ذخایر و دارایی‌های صندوق‌های بیمه اجتماعی و درمانی در حکم اموال عمومی بوده و مالکیت آن مشاع و متعلق به همه نسل‌های جامعه تحت پوشش است. هرگونه تصرف دولت در این اموال و رابطه مالی دولت با صندوق‌های موصوف در چارچوب قوانین و مقررات مورد عمل صندوق‌ها خواهد بود» و به این ترتیب دست‌اندازی و ترکتازی هر قدرتی در حوزه بیمه‌های اجتماعی، بر اساس این قانونِ فرادست، غیرقانونی بوده و می‌توان انتظار داشت دستگاه قضایی با آن برخورد بایسته داشته باشد!

چشم اسفندیار قانون ساختار
با تمام نقاط قوت و پیشتازی‌های قانون ساختار، ضعفی ساختاری در آن سبب شده تا با وجود گذر بیش از یک دهه، هنوز طعم شیرین رفاه بر ذائقه‌ها ننشیند و هنوز خبری از «سر و سامان» در حوزه تامین اجتماعی نباشد. این قانون از نقصانی بزرگ رنج می‌برد و آن «نقض سه‌جانبه‌گرایی» است. بر اساس مقاوله‌نامه‌ها (کنوانسیون‌ها)ی بین‌المللی که ایران نیز آنها را امضا کرده است، صندوق‌های بازنشستگی باید با حضور نمایندگان دولت، مشترکان (بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران) و کارفرمایان اداره شود. اهمیت این قاعده آنچنان است که دستورالعمل حکمرانی خوب در صندوق‌های بازنشستگی (منتشرشده توسط اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی؛ ISSA) بر مدار و کانون این دیدمان بنیادین تنظیم و منتشر شده است. براساس این دستورالعمل، ISSA به صندوق‌های عضو توصیه می‌کند که در لایه‌ها و سطوح مختلف اداره و مدیریت این صندوق‌ها، رعایت اصل سه‌جانبه‌گرایی را ضامن توفیق صندوق‌ها می‌داند.

با این همه اما ماده 17 قانون ساختار به صراحت «ناقض» اصل بنیادین سه‌جانبه‌گرایی است. چرا که بر اساس این ماده، شورا یا مجمع یا هیات امنا به این ترتیب تشکیل می‌شود که «نصف به‌علاوه یک اعضا با پیشنهاد وزیر رفاه و تامین اجتماعی و تایید شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی و تصویب هیات وزیران انتخاب خواهند شد. مابقی اعضا به تناسب تعداد افراد تحت پوشش توسط «خدمت‌گیرندگان متشکل و سازمان‌یافته» آنها تعیین می‌شوند». بنابراین با توجه به قاعده اکثریت آرا در تصمیم‌گیری‌ها، رای منفی اعضای غیردولتی بی‌تأثیر خواهد بود. مهم‌تر آنکه در آیین‌نامه تشکیل هیات امنا، حضور نصف به علاوه یک اعضا برای رسمیت جلسات کفایت کرده و به این ترتیب جلسه این رکن عالی می‌تواند بدون نماینده ذی‌نفعان غیردولتی (صاحبان اصلی) صندوق‌ها تشکیل شود چه رسد به رای‌گیری!

وقتی سخن از حلقه مفقوده در قانون ساختار در میان باشد، نمی‌توان به فصل دوم این قانون (نظام یارانه‌ها) بی‌توجه بود و عامدانه آن را نادیده انگاشت. بارها نوشته و فریاد زده شده که قانون ساختار (یکی از قوانین مترقی کشور) دو هدف اصلی را دنبال می‌کرد: الف- سر و سامان دادن به حوزه تامین اجتماعی و ب- تعیین‌تکلیف نظام یارانه‌های رفاهی کشور. شوربختانه کل کشور (تاکید می‌شود کل کشور) با زیر پا گذاشتن قانون مصوب، قانون دیگر بر پا کردند و یارانه‌های نقدی را در کشور به جریان انداختند. غافل از آنکه تجارب جهانی و منطق علمی در این حوزه، کارایی و اثربخشی یارانه‌ها را در پیوند آن با نظام تامین اجتماعی شناخته و یکپارچه ندیدن این دو را منجر به اتلاف می‌داند؛ امری که امروز پس از قریب به پنج سال از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، شاهد آنیم. بنابراین دیگر حلقه مفقوده قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و گسست آن را باید نظام یارانه‌های رفاهی دانست و باید چشم‌انتظار پیوند دوباره این دو ماند.
منبع: اقتصادنیوز