«از هم‌اكنون مي‌توان به ضرس قاطع گفت كه برنامه‌ريزي در سطح كلان بدون توجه به واقعيت در حال انجام است.» نقدهايي كه بهروز هادي زنوز، مشاور سازمان مديريت و برنامه‌ريزي به نحوه برنامه‌ريزي اين سازمان دارد؛ برنامه جامعي را به تصوير مي‌كشد كه برخلاف گفته‌هاي مقامات برنامه‌ريز ادامه راه دو برنامه گذشته است. يعني تدوين اهدافي آرماني بدون امكان‌سنجي واقعي. سنگ‌بناي كج اين ماجرا را هم به اعتقاد زنوز مجمع تشخيص مصلحت نظام گذاشته است. ٨٠ سياست كلي از سوي اين مجمع تدوين شده كه در عمل ديكته كردن هدف‌هاي كمي است. مجمع تشخيص مصلحت نظام كه از آغاز برنامه چهارم وارد بحث تدوين سياست‌هاي برنامه شد؛ با جمع‌آوري تيم‌هاي كارشناسي گرد خود، اين‌بار به اين نتيجه رسيد كه بايد مداخله عميق‌تري در ساز‌و‌كار برنامه داشته باشد و به الزام رشد ٨ درصد در برنامه اكتفا نكرد. مجمع اعلام كرد كه منبع رشد بايد از چه محلي باشد و مثلا سهم بهره‌وري كل، بهره‌وري سرمايه و بهره‌وري نيروي كار در برنامه ششم چه ميزان بايد باشد. به بيان ديگر مجمع تشخيص مصلحت نظام امروز وارد كار برنامه‌ريزي شده و صلاحيت خود مي‌داند اهدف كمي برنامه را به سازمان برنامه ديكته كند. از اين رو زنوز مي‌گويد: من معتقدم مجمع‌تشخيص مصلحت نظام يك جاي اضافي را اشغال كرده است كه اهداف كمي را ديكته مي‌كند و دست برنامه‌ريزان را مي‌بندد. لذا آنها را از واقع‌بيني دور كرده و به سمت آرمان‌هاي دست‌نيافتني مي‌برد. بر‌اين اساس به نظر مي‌رسد كه روياي برج‌نشينان سازمان برنامه به واقعيت تبديل نمي‌شود. به گفته او اهداف كلاني كه سازمان برنامه مشخص كرده، رشد اقتصاد ٨ درصدي در كل دوران برنامه، رسيدن به تورمي در سطحي كمتر از تورم فعلي يعني حدود ١١درصد و رسيدن به نرخ بيكاري ٥/٨درصدي است. منتها جزييات بيشتري كه مربوط به نحوه تامين منابع است به صورت يك تمرين رياضي در دستور كار قرار گرفته كه اگرچه سازگاري دروني داشته ولي ربطي به واقعيات بيروني ندارد.
صرف‌نظر از افت درآمدها در بخش‌هاي مالياتي و صادرات غيرنفتي به واسطه حادث شدن ركود، كاهش قيمت نفت نيز كه يك‌سالي از روند رو به سقوط آن مي‌گذرد؛ كسري‌هاي قابل توجهي را در بودجه سالانه كشور به بار آورده است. در چنين شرايطي چقدر مي‌توان به اجراي برنامه‌هاي توسعه‌اي كشور كه هر يك از اهداف آن بار مالي مختص به خود را دارد؛ خوشبين بود؟
كشور ما در حال حاضر در وضعيت خاصي است به اين معنا كه سطح توليد ناخالص داخلي هنوز به سطح توليد سال ١٣٩٠ نرسيده است و پيش‌بيني ما اين است كه نرخ رشد سال جاري به يك درصد برسد كه در مقايسه با رشد ٣درصدي سال گذشته افت خواهد داشت. با اين مفروضات براي اينكه ما به سطح توليد ناخالص داخلي در سال ٩٠ دست يابيم نياز به رشد ٥ درصدي در سال ٩٥ داريم. با توجه به اينكه سيستم بانكي ما در معرض بحران مالي جدي است، بازار سرمايه نقش با اهميتي در تجهيز منابع مالي ندارد، بخش خصوصي از چندين سال ركود اقتصادي دچار لطمه‌هايي شده است و سودهاي انباشته‌اي براي تخصيص به سرمايه‌گذاري در اختيار ندارد همچنين بودجه كشور ناترازي بزرگي دارد كه يكي از دلايل آن كاهش قيمت نفت در بازارهاي جهاني است؛ لذا به نظر مي‌رسد چشم‌انداز رشد اقتصادي ايران در سال‌هاي اجراي برنامه ششم چندان درخشان نباشد. اما اينكه ميزان رشد اقتصادي ٤ درصد باشد يا ٨درصد يك وجه ماجراست و اينكه آيا تدوين برنامه ضروري است يا خير وجه ديگري است. در يك اقتصادي كه دولت نقش بزرگي دارد و شركت‌هاي دولتي نقش زيادي در اقتصاد ايفا مي‌كنند و به‌طوركلي تامين آب، برق، گاز، فرآورده‌هاي نفتي، زيرساخت‌هاي فيزيكي مثل بنادر، فرودگاه‌ها، سدها، كانال‌هاي آبياري، سيلوها و... مجموعا برعهده دولت است و تصميماتي كه در دولت اتخاذ مي‌شود هم تصميمات غيربازاري است؛ هدايت برنامه‌هاي دولت به خودي خود نيازمند يك برنامه تفصيلي اجرايي است. بر اين اساس من معتقدم برنامه‌هايي كه در ايران تدوين مي‌شود بايد دو جزو داشته باشد. بخشي كه مربوط به هدايت بخش خصوصي به سمت و سويي كه سياستگذار عمومي تصميم دارد فعالان به آن جهت ميل كنند و جزو ديگر كه مربوط به هماهنگ كردن تصميمات دولتي خواهد بود. آنچه مربوط به هماهنگ كردن بخش عمومي است كه از جنس غيربازاري بوده نيازمند برنامه‌ريزي تا سطح عملياتي است. به عنوان مثال بايد مشخص شود توليد نفت كشور تا پايان برنامه چه ميزان خواهد بود. يا تعيين شود چه مقدار راه و سد ايجاد مي‌شود. چه مقدار لوله‌كشي شهري تجهيز شده يا نوسازي مي‌شود. چه تعداد كانال آب ايجاد شده و چه تعداد فرودگاه در كشور ساخته خواهد شد. بنابراين دولتي كه دست مريي آن در همه جا پيداست نيازمند برنامه‌ريزي تا سطح برنامه عملياتي است. از اين منظر شركت‌ها و وزارتخانه‌هاي دولتي كه تصدي‌هاي اقتصادي و اجتماعي دارند يا حتي بخش‌هايي كه تصدي‌هاي نظامي دارند بايد برنامه‌هايي تا سطح عملياتي در اختيار داشته باشند. اما اينكه به چه اهدافي دست پيدا خواهند كرد بحث ديگري است. برنامه‌ريزي در يك اقتصاد مختلط جزء لاينفكي از اقتصاد خواهد بود چون بخش مهمي از تصميمات تقسيم منابع در بخش عمومي اتخاذ مي‌شود. متاسفانه در كشور ما اين تفكيك وجود ندارد و به اين بُعد از برنامه توجه زيادي نمي‌شود. وزارت نيرو بايد مشخص كند كه چه مقدار برق توليد خواهد شد و چگونه آب‌هاي زيرزميني را مديريت خواهد كرد، وزارت آموزش و پرورش بايد جمعيت واجب‌التحصيل را مشخص كرده و اعلام كند چه تعداد از اين جمعيت را پوشش خواهد داد و اينكه چه تعداد در بخش غيرانتفاعي و چه تعداد در سيستم دولت تحصيل خواهند كرد يا منابع لازم براي اين گروه‌ها چقدر مورد نياز خواهد بود، وزارت نفت نيز بايد ميزان توليد نفت و گاز، ميزان صادرات و ميزان پالايش و پخش در داخل كشور را تعيين كند، وزارت راه و شهرسازي هم بايد ميزان جاده، ريل و فرودگاه ساخته شده در طول برنامه را مشخص كند. پس اين يك جزيي از برنامه‌ريزي است كه ضروري بودن تدوين آن جاي ترديد ندارد ولي اينكه اهداف كمي چه باشد به منابع در‌دسترس بستگي دارد.
يكي از بحث‌هاي مهم در قالب برنامه‌نويسي پنج‌ساله چگونگي تدوين همين اهداف كمي است. در طول برنامه‌هاي قبل به قدري اهداف كمي متعدد تدوين شده كه از سطح توان منابع در اختيار خارج بود. چگونه مي‌توان در برنامه‌نويسي تعادل برنامه و بودجه را برقرار كرد؟
من بخشنامه‌اي را از طرف سازمان مديريت و برنامه‌ريزي سراغ ندارم كه به دستگاه‌ها در خصوص تنظيم برنامه‌هاي بخشي‌شان ابلاغ كرده باشد تا جزو ارشادي يا اجباري و دستوري برنامه را تفكيك كنند. اگر بخشنامه‌اي هم در خصوص آسيب‌شناسي عملكرد گذشته و پيش‌بيني چالش‌هاي آتي در بخش‌هاي زيرمجموعه دستگاه‌ها ابلاغ شده باشد؛ تا به امروز هيچ برنامه مدوني از بخش‌هاي زيرمجموعه دستگاه‌ها به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي ابلاغ نشده است. اين برنامه‌ها از آن جهت بايد به سازمان مديريت ابلاغ شود تا با منابع تلفيق شده و اجزاي برنامه‌ها با يكديگر سازگار شود.
اينكه لازم است كشور براي پيشبرد اهداف كلان و بلندمدت، برنامه‌هاي ميان‌مدت و كوتاه‌مدت داشته باشد مورد تاكيد همه محافل كارشناسي است اما در سه دهه گذشته كمتر برنامه نوشته‌شده‌اي به اجرا نزديك شده و اغلب بندها و ماده‌ها در سطح آمالي كه رنگ واقعيت به خود نگرفته مانده است. آيا اين اتفاق از عدم اعلام برنامه‌هاي بخشي به سازمان مديريت نشات گرفته است؟
واقعيت اين است كه از برنامه سوم مجمع تشخيص مصلحت نظام مامور شد سياست‌هاي كلي برنامه‌هاي توسعه را تنظيم كند تا از سوي مقام معظم رهبري به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي ابلاغ شود و متعاقب آن سازمان مديريت هم در قالب سياست‌هاي كلي برنامه‌ريزي را انجام دهد. در برنامه چهارم سندي به تصويب رسيد تحت عنوان سند چشم‌انداز توسعه ايران. سندي بود در حد دو پاراگراف كه نشان مي‌داد در سال ١٤٠٤ ايران در چه موقعيتي در منطقه و جهان قرار مي‌گيرد. قرار دادن اين هدف به عنوان راهنماي عمل برنامه توسعه‌اي به مفهوم تقطيع شدن آن به چهار برنامه توسعه پنج‌ساله بود. بنابراين براي رسيدن به اهداف سند، الزاماتي در برنامه چهارم گنجانده شد. اهدافي كه در سند از سوي سازمان مديريت ديده شده بود اهداف جاه‌طلبانه‌اي بود. از آن زمان رشد ٨ درصد سالانه براي دستيابي به هدف سند ٢٠ ساله كشور به عنوان امري لازم مدنظر قرار گرفت. به عبارت ديگر نرخ رشد ٨درصدي از بيرون و از محل سند چشم‌انداز به برنامه‌ريزان ديكته شد و به صورت الزام در دستور كار قرار گرفت. اين الزام مثل يك بايد و دستور سياسي است كه لزوما با شرايط عيني جامعه تطبيق ندارد. اما اين امر به صورت سنت درآمد و در برنامه چهارم و پنجم هدف ٨ درصد رشد اقتصاد لحاظ شد. مجمع تشخيص مصلحت نظام با تيم‌هاي كارشناسي كه گرد خود جمع كرد، اين‌بار به اين نتيجه رسيد كه بايد مداخله عميق‌تري در ساز و كار برنامه داشته باشد و به الزام رشد ٨ درصد در برنامه اكتفا نكرد. مجمع اعلام كرد كه منبع رشد بايد از چه محلي باشد و مثلا سهم بهره‌وري كل، بهره‌وري سرمايه و بهره‌وري نيروي كار در برنامه ششم چه ميزان بايد باشد. به بيان ديگر مجمع تشخيص مصلحت نظام امروز وارد كار برنامه‌ريزي شده و صلاحيت خود مي‌داند اهدف كمي برنامه را به سازمان برنامه ديكته كند.
اين مداخله از زمان تدوين كدام برنامه آغاز شد؟
اين مداخله از زمان تدوين برنامه چهارم با تعيين نرخ ٨ درصد آغاز شد و به تدريج شكل تفصيلي‌تري به خود گرفت. امروز احكامي كه براي برنامه ششم ابلاغ شده از سوي مجمع تشخيص مصلحت نظام به ٨٠ مورد مي‌رسد. برنامه‌ريز در نقش تكنوكرات و نه سياستمدار مي‌تواند واكنش كارشناسي به اين سياست‌ها ارايه دهد. واكنش اوليه برنامه‌ريزان به بندهاي ابلاغي مجمع اين بوده كه اهداف مدنظر دست‌نيافتني است و اين را طي جلسات مكرري با مجمع تشخيص مصلحت در ميان گذاشته‌اند ولي ظاهرا روحيه آرمانگرايي و به اصطلاح حماسي در مجمع قوي‌تر از آن است كه براي مواضع كارشناسي گوش شنوايي داشته باشند.
يعني همچنان روي ٨٠ بند ابلاغي پافشاري براي اجرا وجود دارد؟
بله اين پافشاري وجود دارد و از مواضع خود كوتاه نيامدند. سند چشم‌انداز منشا اين كار بود، بعد هم مجمع تشخيص مصلحت نظام با گسترش دبيرخانه و گروه‌هاي كارشناسي خود و بعد با تمرين تدوين سياست‌هاي كلي نظام در همه عرصه‌هاي سياسي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي در طول ساليان اكنون وارد كار برنامه‌ريزي شده و دست برنامه‌ريز را براي تدوين سياست‌ها باز نمي‌گذارد. دستگاه برنامه‌ريزي با اين شوك وارد شده، ناگزير است موضع خود را در دولت مطرح كند. اما دولت هم نمي‌تواند موضع رسمي را در مقابل مرجع بالاتر از خود داشته باشد لذا دولت ناگزير به تمكين مي‌شود. در دولت و خارج از سازمان برنامه يك گرايش غالب اين است كه اساسا زمينه مساعدي براي برنامه‌نويسي وجود ندارد بنابراين دولت بهتر است تكليفي براي خود تعيين نكند. يك استراتژي در پيش گرفته شده آن است كه احكام قانوني برنامه پنجم را كه جنبه موقت نداشته و استمرار دارد استخراج كنيم و به صورت يك جزء از لايحه برنامه به مجلس بدهيم. بنابراين فعلا استخراج اين احكام در دستور كار است. ظاهرا رييس‌جمهور اين مورد را هم مورد تاكيد قرار داده كه لايحه برنامه را در قالب يك جزوه خلاصه‌شده و كم‌حجم ارايه دهد. برداشت من اين است كه شايد تلقي دولت اين باشد كه قسمتي از برنامه كه مربوط به برنامه‌هاي بخشي دستگاه‌هاست الزامي به ارايه و تصويب مجلس نداشته باشد. بنابراين ممكن است دولت دنبال اين باشد كه جزوه كوچكي را در‌خصوص اهداف بخشي دستگاه‌ها تهيه كرده و در دولت نيز به تصويب برساند. در مورد اينكه قسمت اول به مجلس خواهد رفت قطعيت وجود دارد اما در مورد استراتژي دوم دولت، اينكه آيا دولت خواهد توانست بخشي از قوانين را بدون ارايه به مجلس به مورد اجرا گذارد هنوز ترديد وجود دارد. شايد دولت منتظر انتخابات مجلس است تا با نحوه چينش نمايندگان استراتژي خود را تعيين كند. به‌طور قطع اگر مجلس بعد همين تركيب را داشته باشد با برنامه‌هاي دولت چالش‌هاي زيادي خواهد داشت. اگر دقت كرده باشيد مدتي پيش يكي از رسانه‌ها با دو نفر از مديران سابق سازمان برنامه مصاحبه‌اي انجام داد. آقاي مسعود نيلي در اين مصاحبه گفته بود برنامه‌ريزي به منوال گذشته معنايي ندارد و دولت بايد يك برنامه اصلاحات ساختاري، نهادي و سياست‌ها را ارايه دهد و نه اهداف كمي را. نظر آقاي مشايخي اما اين بود كه دولت دست كم براي شركت‌هاي خود بايد برنامه كمي داشته باشد. من نيز معتقدم دولت حداقل براي شركت‌هاي خود كه مستقيما متولي امر هستند بايد برنامه تدوين كند. ضمن آنكه مانند آقاي نيلي معتقدم كه برنامه اصلاحات ساختاري، نهادي و اصلاح سياست‌ها بسيار مهم‌تر از اهداف كمي است. اما در سازمان برنامه ديدگاه ديگري وجود دارد. آنها مي‌گويند كه ما وظيفه قانوني تدوين برنامه را داريم. بنابراين نه تنها احكام قانوني برنامه را جداگانه ارايه مي‌كنيم بلكه لايحه‌اي نيز در چارچوب اهداف و سياست‌هاي ابلاغ شده مجمع تشخيص مصلحت نظام تحت عنوان برنامه ششم تنظيم مي‌كنيم. تقريبا سازمان مديريت براي اين منظور ٣٠ شوراي بخشي و فرابخشي تشكيل داده و در اين شوراها مباحث برنامه مطرح مي‌شود. به موازات كار اين شوراها دفتر اقتصاد كلان سازمان برنامه سعي كرده الگويي بر اساس حسابداري رشد تنظيم كند و اهداف ابلاغي را در قالب اين الگوي رشد اقتصادي گنجانده و سازگاري دروني بين اجزاي نهاده‌ها و ستانده‌ها ايجاد كند. به اين مفهوم كه چه ميزان اشتغالزايي بايد ايجاد شود، بهره‌وري سرمايه، كار و كل عوامل توليد چه ميزان بايد باشد تا به رشد ٨ درصد دست يابيم. اهداف كلاني هم سازمان برنامه مشخص كرده كه از آن جمله رشد اقتصاد ٨ درصدي در كل دوران برنامه، رسيدن به تورمي در سطحي كمتر از تورم فعلي يعني حدود ١١ درصد و رسيدن به نرخ بيكاري ٥/٨درصدي است. منتها جزييات بيشتري را كه عبارت است از نحوه تامين منابع به صورت يك تمرين رياضي در دستور كار قرار داده‌اند. از اين‌رو اگرچه اهداف و منابع سازگاري دروني دارد ولي ربطي به واقعيات بيروني ندارد. اقدام ديگري كه همين دفتر اقتصاد كلان انجام داده اين است كه از طريق مدل رياضي بهينه‌يابي غيرخطي و با توجه به قيدهايي كه وجود دارد و محدوديت‌هايي كه در هر بخش موجود است سعي كرده رشد ٨ درصدي را بين ٩ زيربخش تقسيم كند. صنعت، معدن، ارتباطات، كشاورزي، نفت و گاز و برق و ساير خدمات. تمريني هم در اين زمينه داشتند و به نتايجي نيز رسيدند. اين نتايج را با گروه خبرگان در ميان گذاشتند و سعي كردند سازگاري درون بخشي و بين بخشي را فراهم كنند تا با تمام جرح و تعديل‌هايي كه در بخش‌هاي مختلف مي‌كنند دست آخر به رشد ٨ درصد كلي برسند. اين روال برنامه‌ريزي كه از بالا به پايين درحال انجام است ادعا مي‌شود كه در تماس با بخش‌ها و سازمان‌هاي مسوول نيز هست اما به نظر من ارتباط بين دفتر اقتصاد كلان و مديريت‌هاي ديگر سازمان برنامه ضعيف بوده و ارتباط بين سازمان مديريت و دستگاه‌هاي بخشي نيز در حداقل است لذا تمرين‌هايي كه انجام مي‌شود در سطح تمرين‌هاي رياضي است و از دل اين تمرين‌ها برنامه بخشي بيرون نخواهد آمد. خود آقايان نيز معتقدند بعد از تصويب كليات برنامه، بخش‌ها بايد برنامه عملياتي خود را تدوين كنند.
آيا برنامه‌ريزي از بالا به پايين آن هم در شرايطي كه سازمان مديريت در دولت نهم و دهم به‌شدت تضعيف شد و بدنه كارشناسي قوي براي اين امر در اختيار ندارد؛ مي‌تواند يك برنامه عملياتي استخراج كند؟
در دولت قبل با انحلال سازمان مديريت و شكل‌گيري نوپاي آن در دولت جديد با تضعيف بدنه كارشناسي سازمان مديريت مواجه شديم. در كنار اين افت توان دستگاه‌هاي دولتي نيز تضعيف شده و منابع بانكي و منابع دولتي نيز به دليل شرايط حاكم محدود شده است. منابعي كه بخش خصوصي از طريق پس‌انداز مي‌تواند وارد كند نيز قابل توجه نيست. درست است كه با لغو تحريم‌ها منابع خارجي ممكن است وارد شود اما نه در مقياس‌هاي بسيار بزرگ و نه براي همه بخش‌ها بلكه فقط در بخش‌هايي مثل نفت و گاز كه در آن مزيت وجود دارد. بنابراين اگر محك تجربه به ميان بيايد؛ به نظر مي‌رسد كه برج نشينان سازمان اهداف برنامه رويايي‌شان به واقعيت تبديل نمي‌شود. از هم‌اكنون مي‌توان به ضرس قاطع گفت كه برنامه‌ريزي در سطح كلان بدون توجه به واقعيت در حال انجام است. برنامه‌ريزي در سطح بخش‌ها هم انجام نمي‌شود و به آينده موكول شده است. چراكه اولا از بالا هدفش را ديكته كردند و از طرف ديگر با وجود شوراهاي مختلف بخش‌ها حضور فعال ندارند. حال آقايان به دنبال الزامات تحقق اهداف برنامه نيز هستند. اعتقاد بنده اين است كه به‌طور موازي در سطح كلان مدلي ساخته مي‌شود بدون آنكه هدف غايي ديكته شود و با قيدها مدل حل مي‌شود. درحالي كه بايد در سطح بخش‌ها جزييات برنامه‌ريزي شده و در دفتر كلان جزييات ارايه شود تا محصول نهايي از دل آن بيرون آيد. اين روال گسيخته است. اخيرا در معاونت توليدي سازمان مديريت، برنامه راهبردي وزارت صنعت، معدن و تجارت كه يك برنامه ١٠ ساله است همزمان با برنامه‌ريزي ششم شرف ظهور پيدا كرده است. اگر به اين برنامه نگاه كنيد مي‌بينيد كه تلقي ايجاد شده در برنامه اين است كه در عرض ١٠ سال به كشورهاي نوظهور صنعتي خواهيم رسيد. بررسي جزييات اين برنامه هم يك آرمانگرايي را متبلور مي‌كند. در بندهاي اين برنامه نه خبري از آسيب‌شناسي است و نه تحليل و چگونگي دستيابي به اهداف. اين نمونه‌اي از برنامه‌هاي از هم گسيخته است. اخيرا اين برنامه را نقد كرديم و قرار بر اين شد كه سازمان مديريت از وزارتخانه مربوطه بخواهد هرچه سريع‌تر تدبيري براي سياست‌هاي راهبردي خود بينديشد. بر اساس تصويري كه از وضعيت موجود به شما دادم مي‌بينيد كه برنامه بايد از دل تحليل شرايط واقعي و لحاظ داشتن نقاط ضعف و قوت، فرصت و تهديدهاي موجود؛ همچنين پيش‌بيني آتي متغيرهاي كلان به دست نمي‌آيد. تكليف ٤٣ هزار پروژه عمراني نيمه‌تمام هنوز در اين برنامه‌ها مشخص نيست.
شما به عنوان مشاور در سازمان مديريت و برنامه‌ريزي آيا در خصوص چگونگي برنامه‌نويسي ششم، نظر راهبردي به مسوولان ارايه داده‌ايد؟
به‌طور سنتي در ايران برنامه‌نويسي جامع بوده است. و اكنون كه سازمان مديريت عنوان مي‌كند برنامه ششم برنامه‌اي جامع نگر با نگاه خاص به موضوعات كليدي است مشخص است كه از برنامه‌ريزي جامع دست برنداشته است. ولي برنامه جامع ما برنامه جامع و بخشي بود. ضمن اينكه اهداف كلان تعيين مي‌شد اهداف بخشي هم در نظر گرفته مي‌شد. اين برنامه‌ريزي از بالا به پايين و از پايين به بالا بود و دفتر تلفيق اينها را با هم سازگار و همسان مي‌كرد. من معتقدم مجمع تشخيص مصلحت نظام يك جاي اضافي را اشغال كرده است كه اهداف كمي را ديكته مي‌كند و دست برنامه‌ريزان را مي‌بندد. لذا آنها را از واقع‌بيني دور كرده و به سمت آرمان‌هاي دست‌نيافتني مي‌برد. از سوي ديگر سازمان برنامه اساسا گروه مدل‌سازي ندارد كه بخواهد مدل كلان‌بخشي را به سياق برنامه سوم و چهارم تنظيم كند. ضمن آنكه ارتباط وسيع بين سازمان برنامه و دستگاه‌هاي اجرايي هم ايجاد نشده است و دستگاه اجرايي قرار است بعد از تنظيم اين برنامه كلان‌بخشي صوري، برنامه عملياتي خود را تهيه كند. به نظر من اين شيوه برنامه‌نويسي راه به جايي نمي‌برد و به‌طور قطع به اهداف كمي مندرج در برنامه دست پيدا نخواهيم كرد. اعتقاد دارم در اين شرايط به جاي اينكه به روال‌هاي گذشته متكي باشيم بهتر است چند كار مهم انجام دهيم. يك اينكه تدوين برنامه عملياتي جزء اجباري و نه ارشادي برنامه را در دستور كار قرار دهيم و دستگاه‌ها را مكلف كنيم ظرف شش ماه برنامه عملياتي و اجرايي خود را ارايه دهند. دوم اينكه تكليف پروژه‌هاي عمراني دولت را با يك سيستم درجه‌بندي و با يك واقع‌بيني نسبت به منابع مازادي كه در اختيار دولت است مشخص كنيم. در اين خصوص دولت آن تعداد از پروژه‌هاي قابل واگذاري را در اختيار بخش خصوصي قرار دهد و تعدادي از پروژه‌هايي را كه تنگناهاي زيربنايي را از بين خواهد برد خود برعهده گيرد. بحث سوم اين است كه به جاي پرداختن به اهداف كمي بخش‌هايي كه كنترل آن دست دولت نيست مانند اهداف كمي بخش كشاورزي و مسكن، برنامه اصلاحات ساختاري، نهادي و سياست‌هاي اقتصادي را شامل سياست‌هاي مالي، پولي، ارزي، تجاري و صنعتي را انجام دهد و سياستگذاري را به معناي واقعي كلمه براي نخستين بار در كشور به مورد اجرا بگذارد. واقعيت اين است كه سياستگذاري در بخش عمومي يك علم است و برنامه‌نويسان سازمان برنامه به اين علم آشنايي ندارند. در اين بين همكاري دستگاه‌هاي مربوطه در سياستگذاري بخشي لازم است. سازمان برنامه جدا از بانك مركزي نمي‌تواند سياست‌هاي پولي، مالي و ارزي را تدوين كند. بنابراين بايد روي اصلاح سياست‌ها كار شده و براي مبارزه با فساد بايد برنامه‌ريزي شود. مثلا قواعد مالي براي رفتار مالي دولت تدوين شود. اين هرج و مرجي كه امروز شاهد هستيم همه نشات گرفته از بي‌قاعدگي دولت و تبعيت بانك مركزي از دولت است.
همان‌طور كه پيش‌تر هم اشاره شد سازمان برنامه در اين سال‌ها به لحاظ كارشناسي تضعيف شده است؛ آيا اين اصلاح ساختاري از عهده سازمان مديريت فعلي برخواهد آمد؟
وقتي به تاريخچه سازمان برنامه نگاه كنيد اين سازمان، يك سازمان فرابخشي بوده و در راس آن وزارت اقتصاد سياست‌هاي اقتصادي كشور را به تصويب مي‌رساند. سازمان برنامه در ابتدا از دولت جدا بود و حرف‌شنوي زيادي از دولت نداشت و بنا بر تشخيص خود عمل مي‌كرد و چون منابع فراواني در اختيار سازمان برنامه بود و پول بين دستگاه‌هاي اجرايي توزيع مي‌كرد اقتدار خاصي داشت. در اين سازمان به ازاي هر دستگاه يك دفتر وجود داشت و كارشناس و مدير آن دفتر با وزير مربوطه درباره كم و كيف برنامه و اعتبارات مورد درخواست جلساتي داشت. بعدها اما بسياري از كارشناسان در سازمان برنامه زرخريد وزارتخانه‌ها شدند و سازمان برنامه دستگاهي شد در ميان ساير دستگاه‌ها. حتي آن زمان نيز وزارت نيرو و نفت هرگز از سازمان برنامه حرف‌شنوي نداشتند موضوعي كه امروز در همه دستگاه‌ها شاهد هستيم. به نظر شما علت چيست؟ علت اين است كه اين دستگاه‌ها از سازمان برنامه ديگر كمكي دريافت نمي‌كنند كه حرف شنوي داشته باشند. بنابراين با توجه به نداشتن پولي ته كيسه، ديگر سازمان برنامه اقتدار مالي ندارد، ضمن آنكه اقتدار كارشناسي خود را نيز در اين سال‌ها از دست داده است. بسياري از كارشناسان سازمان برنامه يا براي مجمع تشخيص يا دستگاه‌هاي مربوطه كار مي‌كنند لذا استقلال گذشته را ندارند. بنابراين شأن و منزلت سازمان برنامه به لحاظ كارشناسي، استقلال و دسترسي به منابع مالي تضعيف شده است.
از چنين سازمان برنامه‌اي مي‌توان انتظار انجام اصلاحات ساختاري را داشت؟
درست است. از اين سازمان نمي‌توان انتظار اصلاح نهادي داشت. مساله اين است كه اصلاح ساختاري و نهادي در كشور ما به وفاق كليه نيروهاي حاكميت بستگي دارد. وفاق كه در سطح دولت، مجلس، مجمع تشخيص مصلحت و قوه‌قضاييه به وجود مي‌آيد. يا به عبارت ديگر يك اراده جمعي در سطح حاكميت بايد وجود داشته باشد مبني بر اينكه راه اشتباه فعلي را دنبال نكرده و ريل‌گذاري جديدي انجام شود. براي مصداق عيني اين موضوع چند نمونه عنوان مي‌كنم. ما ساليان سال است كه رويكرد جايگزيني واردات را در برنامه‌ها مشاهده مي‌كنيم. اين جايگزيني واردات و حمايت بي‌دريغ از صنايع داخلي راه به جايي نخواهد برد چرا كه موجب رانت‌جويي بخش غيرمولد شده، رخوت تكنولوژيكي به دنبال مي‌آورد و همچنين ايجاد صنايعي را موجب مي‌شود كه صرفه‌هاي مقياس در آنها رعايت نمي‌شود و نهايتا موجب ايجاد ظرفيت اضافه در صنايعي مي‌شود كه از رانت بيش از اندازه برخوردار هستند مانند پتروشيمي، سيمان و فولاد. بر اين اساس رويكرد بايد از جايگزيني واردات به توجه به بازارهاي جهاني تغيير كند. براي اين كار بايد نرخ ارز را واقعي كرده و از شوك‌هاي ارزي مصون نگاه داشت. اين امر نيز مستلزم تصحيح سياست‌هاي مالي است. به تبع آن سياست پولي نيز بايد تنظيم شود. بنابراين سياست پولي را بايد به گونه‌اي تنظيم كنيم كه با سياست ارزي سازگار باشد كه با جهت‌گيري صادراتي همسو شود. اين برنامه‌ها همانند زنجير به هم متصل هستند و اصلاح يك بخش نيازمند بازبيني سياست‌هاي بخش ديگر است. نكته ديگر اينكه در همه دنيا وظيفه توليد و توزيع را به بخش خصوصي واگذار مي‌كنند. ما در دهه نخست بعد از انقلاب بخش خصوصي را سركوب كرده‌ايم. در دهه بعدي به جاي تقويت بخش خصوصي، شركت‌هاي دولتي و شبه‌دولتي را كه ماهيت انحصاري و شبه انحصاري در بازار دارند تقويت كرده‌ايم. پس نظام انگيزشي ما در راستاي توانمندسازي بخش خصوصي قرار ندارد. برنامه خصوصي‌سازي ما نيز خصولتي‌ها را تقويت كرده است. نظام انگيزشي ما سرمايه‌گذاري در بخش مستغلات را به جاي سرمايه‌گذاري در صنعت و كشاورزي توصيه مي‌كند. عمده منابع بانك‌ها نيز به سمت بخش مستغلات مي‌رود. از اين رو ملاحظه مي‌شود كه هم در نظام اقتصادي، هم در نظام انگيزشي، هم در سياست‌هاي پولي و هم در سياست‌هاي مالي و ارزي مجموعه اعوجاج‌هايي وجود دارد كه اهداف را به سرمنزل مقصود نمي‌رساند و تنها باعث رانت‌جويي غيرمولدها، فساد اقتصادي و تقويت بخش مستغلات مي‌شود. با اين توضيحات ضرورت يك تجديد نظر ساختاري به خوبي روشن مي‌شود. ظاهرا كل قواي حاكميت به اين جمع‌بندي نرسيده كه به تجديد نظر اساسي نيازمنديم. در حرف مطرح مي‌شود و تغيير مسير مورد تاكيد قرار مي‌گيرد اما در عمل هيچ حركتي مشاهده نمي‌شود.
براي شروع اين راه آيا بهتر نيست نسبت به متقاعدسازي مجمع تشخيص براي فاصله گرفتن از تعيين اهداف آرماني اقدام شود؟
اين مساله ضروري است اما دولت را نگاه كنيد. امروز دولت با مجلسي مواجه است كه اكثريت آن با سياست‌هاي دولت مخالف است. وقتي وزير امور خارجه در راهروهاي سازمان ملل با عده‌اي دست مي‌دهد برخي نمايندگان عزل و استيضاح او را در دستور كار قرار مي‌دهند. اين دولت نه‌تنها از حمايت قوه مقننه بلكه از حمايت قوه‌قضاييه نيز برخوردار نيست. در اين شرايط هماهنگ‌سازي و متقاعدسازي بخش‌ها كار راحتي نخواهد بود. لذا دولت نمي‌تواند مصدر يك تحول اساسي در ساختارها و نهادها شود.
با اين توضيحات با برنامه‌اي مواجه خواهيم بود كه مانند برنامه‌هاي توسعه‌اي قبل دفترچه‌اي مملو از اهداف آرماني دور از تحقق است؟
هم سياست‌هاي غيرعملي، هم اهداف آرماني غيرقابل تحقق و هم برنامه‌اي كه هيچكس خود را در برابر اجراي آن مسوول نمي‌داند.
پس تفاوت برنامه جامع‌نگري كه امروز در دستور كار سازمان مديريت است با برنامه‌هاي جامع قبلي چيست؟
مساله اين است كه برنامه جامع و بخشي است، ضمن آنكه موضوعات خاصي كه جنبه بحراني خواهد داشت به‌طور اكيد در دستور تدوين برنامه عملياتي قرار گرفته است. مانند تامين اجتماعي كه ممكن است بيمه سلامت جزو آن باشد. يا همچنين موضوع آب كه ممكن است با تدوين برنامه‌هاي ويژه‌اي هدف‌گذاري شود. در صورت تحقق اين نوع برنامه‌نويسي مي‌توان گفت تنظيم برنامه براي موضوعات كليدي نقطه قوت برنامه ششم خواهد بود. در عين حال اهداف بخشي و كلان را هم مانند برنامه‌هاي قبل در اين برنامه خواهند گنجاند.
شما كداميك از پنج برنامه توسعه‌اي گذشته را به لحاظ عملياتي و اجرايي قوي‌تر مي‌بينيد؟
در پنج برنامه بعد از انقلاب تنها برنامه‌اي كه به تحقق اهدافش نزديك شد؛ برنامه سوم بود. در اين برنامه رشد اقتصادي مناسبي به دست آمد و به سمت ثبات اقتصاد رفتيم. نرخ تورم كاهش يافت و با ايجاد اشتغال در بخش‌هاي مولد نرخ بيكاري كاهش يافت و اصلاحاتي نيز در سياست‌هاي اقتصادي دولت به وجود آمد كه ضامن اين موفقيت‌ها بود. دولت پايبندي خوبي به سياست‌هاي مالي و پولي توام با انضباط نشان داد. سياست‌هاي تجاري، قانون ماليات و قانون جذب سرمايه‌گذاري خارجي اصلاح شد. موانع غيرتعرفه‌اي از سياست‌هاي تجاري حذف و يكسان‌سازي نرخ ارز انجام شد. اينها همراه با رونق نفتي كه داشتيم به خصوص بعد از سال ٧٩ كه موجبات ايجاد حساب ذخيره ارزي را نيز فراهم آورد؛ مجموعا نزديك شدن به اهداف برنامه را نتيجه داد. در اين دوران فضاي سياسي نيز باز و همراه با خوشبيني بود، روابط بين‌المللي همراه با تنش نبود و مناسبات دولت و جامعه نيز مبتني بر احترام متقابل بود و اين مساله مشاركت مردم را برمي‌انگيخت.
اما برنامه سوم هم برنامه جامع بود؟
بله برنامه جامع و بخشي بود. اما مساله‌اي كه در برنامه سوم رعايت شد نه تنها به كيفيت دولت و رفتارهاي دولت بستگي داشت بلكه دكتر مسعود نيلي كه خط فكري برنامه سوم را ارايه كرد از زياده‌روي‌هاي برنامه اول كه مبتني بر سياست‌هاي تعديل اقتصادي و تثبيت اقتصادي بانك جهاني بود اجتناب كرد و تحولات ساختاري، نهادي و سياست‌ها را نيز در دستور كار قرار داد. اگر دقت كنيد مي‌بينيد كه احكام برنامه سوم احكامي است كه زمان ندارد و هم‌اكنون برخي از آنها قابل اجراست. بنابراين برنامه سوم علاوه بر اهداف كمي، حركت در جهت اصلاح ساختارها، نهادها و سياست‌ها بود. دولتي هم سركار آمده بود كه خود را ملزم به اجراي اين برنامه مي‌ديد. آقاي دكتر ستاري‌فر، رييس وقت سازمان مديريت با وجود بدبيني‌هايي كه ليبرال‌ها به ايشان داشتند؛ برنامه را در دستور كار خود قرار داد و سعي كرد به آن پايبند باشد. پايبندي به سياست‌ها و اجراي مسوولانه آن، برنامه را موفق كرد. طبيعي است كه مجلس هم همراهي‌هايي با دولت داشت.
برش ١
مجمع تشخيص مصلحت نظام با تيم‌هاي كارشناسي كه گرد خود جمع كرد، اين‌بار به اين نتيجه رسيد كه بايد مداخله عميق‌تري در ساز و كار برنامه داشته باشد و به الزام رشد ٨ درصد در برنامه اكتفا نكرد. مجمع اعلام كرد كه منبع رشد بايد از چه محلي باشد و مثلا سهم بهره‌وري كل، بهره‌وري سرمايه و بهره‌وري نيروي كار در برنامه ششم چه ميزان بايد باشد. به بيان ديگر مجمع تشخيص مصلحت نظام امروز وارد كار برنامه‌ريزي شده و صلاحيت خود مي‌داند اهدف كمي برنامه را به سازمان برنامه ديكته كند
برش ٢
در اين شرايط به جاي اينكه به روال‌هاي گذشته متكي باشيم بهتر است چند كار مهم انجام دهيم. يك اينكه تدوين برنامه عملياتي جزء اجباري و نه ارشادي برنامه را در دستور كار قرار دهيم و دستگاه‌ها را مكلف كنيم ظرف شش ماه برنامه عملياتي و اجرايي خود را ارايه دهند. دوم اينكه تكليف پروژه‌هاي عمراني دولت را با يك سيستم درجه‌بندي و با يك واقع‌بيني نسبت به منابع مازادي كه در اختيار دولت است مشخص كنيم
منبع: اعتماد - فرزانه طهراني