در کمیسیون اصل 44 اتاق بازرگانی ایران بررسی شد
«اصلاح فضای سرمایه‌گذاری» برای رشد اقتصادی و کاهش فقر از آنجا اهمیت دارد که با کمی اغماض با «اصلاح بهبود محیط کسب‌وکار» برابری می‌کند. اصلاح فضای سرمایه‌گذاری به سه دلیل امر پر چالشی است؛ نخست اینکه فهرست موارد نیازمند اصلاح اغلب طولانی است و تعیین اولویت‌های درست و ترتیب انجام امور، وظیفه‌ای دشوار است.
دوم آنکه این اصلاحات اغلب از لحاظ سیاسی حساسیت‌زا هستند. دلیل سوم هم این است که بهبود فضای سرمایه‌گذاری از لحاظ ساختار نهادی، پرچالش است. پیشبرد اصلاحات هماهنگی‌های گسترده‌ای را میان اداره‌ها و سازمان‌های مختلف و سطوح مختلف دولت می‌طلبد و همزمان نیازمند تغییرات نهادی اساسی در سازماندهی، شیوه‌های تشویق و رفتارها است و این تغییر به سختی قابل حصول است.
بنابراین، تشخیص محدودیت‌های عمده و پیشبرد اصلاحات، به حداقل رساندن مخالفت‌های گروه‌های ذی‌نفع، چگونگی طراحی بسته‌های سیاستی که در عین معتبر بودن، قابلیت اجرایی نیز داشته باشند، چگونگی بسیج حمایت‌ها در جهت اصلاحات و مواردی از این دست مهم‌ترین چالش‌های فنی، سیاسی و نهادی اصلاح‌گران فضای سرمایه‌گذاری است. سارا حقیقی‌وند، دبیر کمیسیون اصل 44 و محیط کسب‌وکار اتاق بازرگانی ایران در گزارشی که از سوی این کمیسیون آماده شده، این موضوع را مورد بررسی قرار داده و درنهایت به این نتیجه رسیده که فرآیند اصلاحات فرآیندی پویا و وابسته به ویژگی‌های هر مورد است؛ به‌طوری که هیچ فرآیند یکسان و استانداردی وجود ندارد. فضاهای سرمایه‌گذاری گوناگون ترکیب متفاوتی از موضوعات فنی، سیاسی و نهادی خود را دارا هستند، بنابراین شیوه‌های مختلفی را برای اصلاح می‌طلبند. ماهیت کشورها نیز ذاتا متفاوت است، این تفاوت‌ها به ویژه در سیستم سیاسی و ظرفیت برنامه‌ریزی و اجرایی هر کشور به چشم می‌آید.
چالش‌های اساسی کدامند؟
اصلاحات اقتصاد خرد در خصوص تقویت حقوق مالکیت، بهبود زمینه‌های رقابت و کاهش هزینه‌های مبادله در ایجاد فضای سرمایه‌گذاری مناسب و افزایش رشد اقتصادی موثر است. همچنین تغییرات باید از اعتبار کافی برخوردار باشد تا افزایش سرمایه‌گذاری و تولید بنگاه‌های خصوصی را به‌دنبال داشته باشد. برای این منظور باید دو مرحله طراحی و شروع اصلاحات و همچنین اجرا و حفظ اصلاحات در مرور زمان به صورت مجزا طی شود تا اجرای اصلاحات مورد نظر به درستی انجام شود.
اینکه چرا اصلاح فضای سرمایه‌گذاری امری پرچالش است نیز موضوعی است که مورد توجه کارشناسان این حوزه قرار گرفته است. اصلاحات در حوزه اقتصاد کلان بعضا در زمان بحران و با حکم‌های حکومتی و بازیگران اندک شکل می‌گیرد. منافع حاصل از این اقدام معمولا سریع، قابل ملاحظه و شامل حال عموم مردم است. اصلاحات فضای سرمایه‌گذاری از جنس دیگری هستند و در معرض چالش‌هایی کاملا متفاوت قرار می‌گیرند؛ چالش‌هایی از جمله تشخیص درست اولویت‌ها و ترتیب انجام امور به لحاظ فنی، اصلاحات به لحاظ سیاسی و اصلاحات به لحاظ نهادی.
تشخیص اولویت اصلاحات
تشخیص اولویت‌ها برای اصلاحات و مقابله با مقاومت گروه‌های ذی‌نفع، سیاستمداران و احزاب سیاسی بزرگترین چالش مراحل اولیه فرآیند اصلاحات است. اتکا به ابزارها و شیوه‌های جدید برای تشخیص اولویت‌ها، استفاده از فرصت‌ها برای قرار دادن اصلاحات در دستورکار سیاست‌گذاری، تعیین توالی و ترکیب‌بندی اصلاحات به شیوه‌ای معتبر و امکان‌پذیر و ایجاد ائتلاف حامی اصلاحات ابزارهایی است که برنامه‌ریزان اصلاحات می‌توانند برای رویارویی با چالش‌ها از آنها استفاده کنند.
بهبود فضای سرمایه‌گذاری طیف فراگیری از اصلاحات را می‌طلبد و هیچ کشوری قادر نیست که یکباره همه این اصلاحات را انجام دهد. تعیین اولویت‌ها به‌خصوص برای کشورهای کمتر توسعه‌یافته که مشکلات متعدد و ظرفیت اندکی برای مقابله با مشکلات دارند، بسیار حائز اهمیت است. در گذشته، تعیین اولویت‌ها مبتنی بر فهرست استانداردی به نام «اجماع واشنگتن» که مشتمل بر ثبات اقتصاد کلان، خصوصی‌سازی، آزادسازی تجارت و حمایت از حقوق مالکیت بود، صورت می‌گرفت اما این شیوه همیشه مناسب نبود. برنامه‌ریزان اصلاحات تلاش کردند تمام اقدامات لازم را یکباره انجام دهند و این موضوع موجب می‌شد که بعضی اوقات اصلاحات در یک حوزه منجر به پیچیدگی‌های غیرمنتظره در حوزه‌های دیگر شود و برخی اوقات به اثرات ضعیف یا نتایج کاملا برعکس آنچه هدف بوده، منجر شود.
استفاده از فرصت‌ها
پس از اینکه اولویت‌بندی اصلاحات مشخص شد، چه چیز اصلاحات را امکان‌پذیر می‌کند؟ یک دیدگاه پرطرفدار این است که اصلاحات تنها در زمان بحران یا در زمان روی کار آمدن دولت جدید اتفاق می‌افتد؛ یعنی زمانی که برنامه‌ریزان اصلاحات از حمایت قوی سیاسی و طرفدارانشان برخوردار هستند و بهتر می‌توانند با مخالفت‌های گروه‌های ذی‌نفع مقابله کنند. در واقع، مطالعه تجربه بیش از 25 کشور در بهبود فضای سرمایه‌گذاری موید این موضوع است که سیاست‌گذاران اغلب از این زمان‌ها برای جلب توجه به مساله و قرار دادن آن در دستورکار استفاده می‌کنند. اما بحران و تغییرات سیاسی تنها عواملی نیستند که اصلاحات را ممکن می‌سازند. در حقیقت بعضی اوقات برنامه‌ریزان اصلاحات از بازه‌های زمانی رشد اقتصادی برای انتخاب‌های سخت استفاده می‌کنند. زیرا در این زمان‌ها حمایت عمومی بالا است و منابع برای جبران خسارت زیان‌دیدگان فراهم است. دو عامل مهم دیگر نیز در این میان باید در نظر گرفته شود: نخست رقابت فزاینده‌ای که به واسطه یکپارچگی جهانی و تغییرات گسترده تکنولوژی و سرریز اثرات سایر سیاست‌ها مانند آزادسازی تجاری و توافق‌نامه‌های بین‌المللی ایجاد شده و دوم اطلاعات و ابزارهای تشخیصی جدید که مشکلات و نواقص سیاست‌ها را در معرض دید قرار می‌دهد و درخصوص نیاز به انجام اصلاحات آگاهی می‌بخشد و ایده‌های جدیدی که از فرآیند یادگیری حاصل می‌شود.
استفاده از سرریز اثرات مثبت تجارت
رقابت فزاینده‌ای که به دلیل یکپارچگی جهانی و تغییرات گسترده تکنولوژی ایجاد شده، نیروی محرکه‌ای برای اصلاحات است. اما اصلاحات فضای کسب‌وکار تحت تاثیر سرریز اثرات سایر سیاست‌های خاص مانند آزادسازی تجاری و توافق‌نامه‌های بین‌المللی نیز قرار می‌گیرد. با افزایش رقابت، این اصلاحات به تغییر انگیزه متصدیان امور که پیش‌تر مخالف اصلاحات بوده‌اند، کمک می‌کند و انگیزه‌های جدیدی برای تغییر ایجاد می‌کند. در مکزیک، آزادسازی تجاری که به واسطه توافق‌نامه تجارت آزاد آمریکای شمالی رخ داد، موجب شد که تشکل‌های کسب‌وکار برای کاهش بار مقررات، با دولت وارد مذاکرات جدی شوند، تا امکان رقابت برایشان میسر شود. در کلمبیا آزادسازی بیشتر موجب شد که کارفرمایان به دنبال دستیابی به انعطاف بیشتر بازار نیروی کار، از حامیان جدی اصلاحات شوند.
این موضوع که آزادی اقتصادی با تغییرات نهادی در ارتباط است، از یافته‌های اصلی گزارش صندوق بین‌المللی پول با عنوان «چشم‌انداز اقتصادی جهان» در سپتامبر 2005 بوده است. برعکس این موضوع، مناطقی مانند آسیای جنوبی، خاورمیانه و شمال آفریقا که کمترین تلاش را برای بهبود فضای کسب‌وکار خود داشته‌اند، غالبا همان مناطقی هستند که بیشترین موانع را برای تجارت و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ایجاد کرده‌اند.
برنامه‌ریزان اصلاحات از مزایای توافق‌نامه‌های تجاری برای جلب حمایت موثر برای اهداف بزرگ‌تر و ایجاد فضایی برای تغییر استفاده می‌کنند. در حقیقت پیوستن به اتحادیه اروپا که منافع مهم سیاسی و اقتصادی را برای کشورهای عضو به همراه دارد، انگیزه اصلی اصلاحات در تمام کشورهای مورد مطالعه در منطقه اروپای شرقی و مرکزی بوده است. در لاتویا اجماع سیاسی برای پیوستن به اتحادیه اروپا با فشار بخش خصوصی قوی و به‌خوبی سازمان یافته این کشور همراه شد که به دولت کمک کرد تا با سهولت بیشتر اصلاحات مقرراتی و بازرسی را منطبق بر برنامه هماهنگ‌سازی اتحادیه اروپا، انجام دهد. کشورهای چین و ویتنام نیز تا حدودی از چشم‌انداز پیوستن به سازمان تجارت جهانی برای اصلاحات بیشتر بازار و تعیین سطوح فعالیت دولت و بخش خصوصی استفاده کرده‌اند.
ایجاد مکانیزم نظارتی برای حفظ اصلاحات
بسیاری از اصلاحات فضای سرمایه‌گذاری پیوسته و بعضا متداخل هستند و سطوح مختلفی از دولت و سازمان‌ها را در بر می‌گیرند. در نتیجه پایدار نگه داشتن اصلاحات به تلاش جدی برای حفظ پیوستگی آن، غیرقابل نفوذ ساختن آن در برابر دخالت‌های سیاسی و دیوان‌سالارانه و اطمینان از شفافیت و قابلیت دفاع از آن بستگی دارد. انجام این امور نیازمند گروهی از فعالیت‌های جدید از جمله نظارت، تلاش برای جلب حمایت‌ها، هماهنگی سیاست‌ها و عمل به آنها، پشتیبانی فنی از سطوح ایالتی یا استانی و ارزیابی نتایج است.
نیاز به این گروه از فعالیت‌ها در 60 درصد موارد مورد مطالعه منجر به ایجاد مکانیزم نظارتی شده است. تشکیل کمیسیون‌های مستقل، کمیته‌های هماهنگی داخل وزارتخانه‌ها و ایجاد واحدی جدید در اداره دولتی موجود، به ترتیب مرسوم‌ترین شکل ایجاد مکانیزم‌های نظارتی بوده است. مکانیزم‌های نظارتی بسته به نوع اصلاحات در جزئیات ساختار متفاوت هستند اما در عین حال مشابهت‌هایی در برخی اجزا وجود دارد. با اهمیت‌ترین این اجزا احکام و اهداف موثق، مشارکت طیف گسترده‌ای از ذی‌نفعان، ایجاد مکانیزم شفافیت و پاسخگویی و نیاز به یکپارچگی بیشتر مقامات برنامه‌ریزی و تامین مالی هستند. مکانیزم نظارتی 15کشور در جدول شرح داده شده است.
نتیجه‌گیری
براساس این کار پژوهشی، هیچ رویه استانداردی برای اصلاحات وجود ندارد. اصلاحات از سیاست‌ها و توانایی‌های هر کشور نیز متاثر می‌شود. اما به هر ترتیب بینش و درس‌های مشترکی از تجارب کشورها فراهم می‌آید که به موارد موردنظر اصلاح‌کنندگان فضای سرمایه‌گذاری مواردی را می‌افزاید. مواردی مانند: استفاده از طیف گسترده و فزاینده ابزارهایی برای الگوبرداری، تشخیص محدودیت‌های اصلی و اصلاحات مورد نیاز، تقویت رقابت از طریق اصلاحات در بازار کالا و تجارت برای تشدید فشار در تسریع سایر اصلاحات فضای سرمایه‌گذاری، تولید و استفاده از اطلاعات جدید درخصوص اصلاحات خاص و ارائه نمونه‌های موفق برای تشریح هزینه‌های باقی ماندن در وضعیت موجود، جلب حمایت‌ها و غلبه بر مخالفت‌ها، استفاده از بحران‌ها و تغییرات سیاسی برای انجام اصلاحات اساسی، استفاده از اجرای آزمایشی به‌عنوان ابزاری قدرتمند برای یادگیری و اثبات تجربی است، به‌ویژه در زمان عدم قطعیت و احتمال مخالفت‌های قوی با اصلاحات، افزایش میزان و قدرت نفوذ حمایت‌ها برای کاهش مخالفت‌ها با استفاده از استراتژی‌ها و تکنیک‌ها با کمک آموزش و گفت‌وگو، و حفظ گفت‌وگو با بخش خصوصی و سایر گروه‌های ذی‌نفع، مشوق‌ها و ظرفیت‌هایی که برای اجرا در نظر گرفته می‌شود، می‌تواند بدون اصلاحات اساسی در بخش عمومی، قابل حصول باشد. حفظ اصلاحات بعضا نیازمند عملیات جدید و در نتیجه سیستم‌های نظارت بر عملکرد جدید است، پایش امور باید قسمتی از فرآیند اصلاحات باشد، نه امری که بعدا به آن پرداخته می‌شود. در نهایت در کنار تمام مواردی که عنوان شد، باید به این نکته توجه داشت که انجام صحیح فرآیند اصلاحات به اندازه همه نکات فنی که در این فرآیند گنجانده شده، حائز اهمیت است.
