«روزنامه ایران - امین ضرابی » از اقدامات بانک مرکزی در چهار سال اخیر برای مقابله با غیرمجازها گزارش می‌دهد
عموم مردم تصور می‌کنند مجوز بانک مرکزی، نوعی «تضمین» یا «تعهد به حمایت بدون قید و شرط و بی‌دریغ» است و بانک مرکزی متعهد است که اجازه ندهد هیچ‌گاه، هیچ‌یک از بانک‌هایی که از آن مجوز دریافت کرده‌اند ورشکسته شوند یا دچار مشکلات مالی شوند. حال آنکه نه در نظام حقوقی داخلی ایران و نه در عرف و رویه بین‌المللی، چنین معنایی از مجوز بانک مرکزی برداشت نمی‌شود.
واقعیت این است که وجود مجوز بانک مرکزی و درج عبارت «تحت نظارت بانک مرکزی» بر سردر بانک، صرفاً به این معناست که بانک مورد نظر، یکسری الزامات شکلی و ماهوی را پیش از دریافت مجوز طی کرده است و مشمول بازرسی‌های حضوری و غیرحضوری بانک مرکزی قرار دارد اما هیچ‌یک از این امور، به معنای به صفر رسیدن ریسک سپرده‌گذاری در هیچ بانکی نیست. در میانه این ماجرا تنها افکار عمومی است که قربانی فضایی مسموم می‌شود و حق دانستن واقعیت ماجرا از او سلب می‌شود.
بازار غیرمتشکل پولی دیگر توان اختلال در شبکه پولی ندارد
مدیریت بازار پول و نظارت بر بازیگران عرصه پول از خطیرترین وظایف بانک مرکزی است. ظهور تعاونی‌های اعتباری و صندوق‌های قرضالحسنه و فعالیت‌های آنان در دهه هشتاد و وجود خلأ قانونی برای ساماندهی آنان، مشکلاتی در نظام پولی کشور به وجود آورد.
ظهور و بروز نهادهای پولی غیربانکی در نظام پولی کشور باعث بروز پدیده‌هایی چون مؤسسه «میزان» و »ثامن الحجج» شده بود که ضمن اختلال در اقتصاد کشور، سرمایه‌های مردم را نیز در خطر نابودی قرار می‌داد. ادامه این روند بدون تردید هزینه‌های سنگین تری بر اقتصاد تحمیل می‌کرد ولی با اقدام‌های بانک مرکزی و با هماهنگی سایر دستگاه‌ها امروزه ضمن کنترل بازار غیرمتشکل پولی؛ امکان فعالیت خارج از چارچوب برای نهادهای پولی از بین رفته است و با آرامش حاصل از آن می‌توان انتظار همراهی بیشتری از شبکه بانکی در شکوفایی اقتصاد داشت. در واقع باید گفت امروز دیگر زمینه حضور مؤسسات غیرمجاز از بین رفته و اینگونه مؤسسات به هیچ وجه اجازه بروز و ظهور در بازار پول کشور را ندارند. علاوه بر این با مجموع روش‌هایی که بانک مرکزی با همکاری سایر نهادها برای مقابله با فعالیت اینگونه مؤسسات در پیش گرفته، سهم این بازار از سپرده‌های مردمی را از بیش از ۲۰ درصد بازار پول به کمتر از ۱۰ درصد تقلیل داده است و اغلب آنها را منحل یا با یکدیگر ادغام کرده است.
مؤسسات غیرمجاز چگونه وارد عرصه پولی کشور شدند؟
نظارت بر مؤسسات پولی طبق ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه از وظایف بانک مرکزی است و این سازمان تنها مرجع صدور مجوز برای فعالیت‌های پولی است. در سال‌های اواخر دهه 70 و دهه 80 تعداد زیادی از این مؤسسات بدون اخذ مجوز از بانک مرکزی شروع به فعالیت کردند. رشد قارچ‌گونه آنها با گرفتن مجوز از نهادهای دیگر، باعث ایجاد خلل‌هایی در نظام پولی و بانکی کشور شد.
بانک مرکزی به موجب قانون پولی و بانکی مسئول صدور مجوز برای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است ولی متأسفانه در دهه هفتاد وزارت تعاون برخلاف قانون پولی و بانکی اقدام به صدور مجوز تعاونی اعتبار آزاد کرد. تعاونی اعتبار برای گروه‌های شغلی و با آورده افراد می‌تواند تشکیل شود ولی باید تنها به اعضا، خدمات ارائه دهد و مختص صنف و داخل سازمان باشد. ولی در آن دوران وزارت تعاون، 110 مجوز تعاونی اعتبار آزاد صادر و نخستین تعاونی‌های اعتبار در مشهد تشکیل شد و مانند بانک اقدام به تأسیس شعبه کردند؛ با این تفاوت که آورده موردنیاز برای تأسیس مؤسسه و اعضای هیأت مؤسس و هیأت مدیره که لازمه صدور مجوز و تأیید از طرف بانک مرکزی است را نداشتند.
این مؤسسات به دلیل ناتوانی در مدیریت وجوه و نبود سپرده قانونی نزد بانک مرکزی و سرمایه‌گذاری در بازارهای غیرمجاز، در مواقع بحرانی بازار دچار مشکلاتی در تأمین وجوه سپرده‌گذاران شده و با هجوم سپرده‌گذاران برای دریافت وجوه خود مواجه و ورشکسته می‌شدند. باید متذکر شد تعاونی‌های اعتبار آزاد مؤسساتی بودند که بانک مرکزی در به وجود آمدن و تأسیس آنها نقشی نداشت و با مجوز وزارت تعاون فعالیت می‌کردند.
صندوق‌های قرضالحسنه نیز با مجوز نیروی انتظامی براساس بند «هـ» ماده 6 آیین‌نامه ثبت تشکیلات مؤسسات غیرتجاری مصوب 1337 تأسیس و شروع به فعالیت کردند و تا سال 1390 برخلاف قانون پولی و بانکی و قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی صدور مجوز برای اینگونه صندوق‌ها ادامه داشت.
صندوق‌های پایاپای نیز از نوع دیگر مؤسسات پولی غیربانکی بودند که در سال‌های 80-78 با مجوز وزارت کشور فعالیت می‌کردند. این صندوق‌های پایاپای به دلیل متوازن نبودن منابع و مصارف پس از یکسال با مشکل تأمین وجوه مواجه شدند و بر اساس حکم فقها وضعیت ربوی داشتند و نتوانستند به کار خود ادامه دهند و جمع‌آوری شدند.
تعاونی‌های اعتبار آزاد، صندوق‌های قرضالحسنه و صندوق‌های پایاپای، مؤسسات پولی غیربانکی بودند که بدون نظارت و مجوز بانک مرکزی و تحت نظر سازمان‌های دیگر (وزارت تعاون، نیروی انتظامی و وزارت کشور) به وجود آمده بودند. اما طبق ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه که به صراحت اعلام کرده است: همه مؤسسات پولی فقط با مجوز بانک مرکزی می‌توانند فعالیت کنند (اعم از بانک، مؤسسه اعتباری، شرکت تعاونی اعتبار، صندوق قرضالحسنه، لیزینگ و تمامی مؤسسات که به نوعی سپرده از مردم دریافت می‌کنند) و پس از ابلاغ این قانون در سال 90 صدور مجوز توسط سایر نهادها متوقف شد.
نهادهای عمده بازار غیرمتشکل پولی
از جمله اقدام‌های صورت گرفته طی چهار سال اخیر ساماندهی تعاونی‌های اعتبار غیرمجاز «میزان» و «ثامن‌الحجج» است. باوجود نبود همکاری دو تعاونی غیرمجاز و متخلف موصوف، مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌های تعاونی اعتبار میزان، شعب و کارکنان آن به بانک صادرات واگذار و در خصوص تعاونی اعتبار ثامن الحجج بخش عظیمی از سپرده‌ها به سپرده‌گذاران بازگردانده شد و مراحل بازگرداندن مابقی سپرده‌ها و فرآیند انحلال و تسویه تعاونی غیرمجاز موصوف در حال انجام است.علاوه بر این طی چهار سال اخیر از محل ساماندهی تعدادی از نهادهای عمده بازار غیرمتشکل پولی، چند مؤسسه اعتباری مجوز فعالیت دریافت کرده‌اند.
سایر نهادهای پولی بازار غیرمتشکل پولی
سایر نهادهای پولی بازار غیرمتشکل پولی شامل تعاونی‌های اعتبار گروه‌های شغلی، شرکت‌های صرافی، صندوق‌های قرضالحسنه و شرکت‌های واسپاری است که اهم اقدام‌های صورت گرفته طی چهار سال اخیر به شرح زیر ارائه می‌شود:
شرکت‌های تعاونی اعتبار گروه‌های شغلی: در راستای اجرای قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی و برنامه جامع ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی بانک مرکزی اقدام به شناسایی، بازرسی و نظارت بر فعالیت تعاونی اعتبار گروه‌های شغلی کرد و تاکنون 1865 تعاونی اعتبار گروه‌های شغلی در کشور شناسایی شده که از این تعداد 1220 تعاونی غیرفعال، 401 تعاونی متقاضی دریافت مجوز فعالیت و مابقی دارای مجوز فعالیت از این بانک هستند.
در خصوص تعاونی‌های اعتبار غیرفعال، به منظور جلوگیری از هرگونه تغییرات ثبتی آنها مکاتبات لازم با اداره ثبت شرکت‌ها انجام شده یا در حال انجام است.
شرکت‌های صرافی: درخصوص ساماندهی صرافی‌ها نیز اقدام‌های گسترده‌ای انجام شده است که شامل شناسایی 407 واحد صنفی غیرمجاز فعال در حوزه ارز و معرفی به نیروی انتظامی جهت جلوگیری از فعالیت آنها، لغو مجوز فعالیت 162 واحد صرافی به دلیل تخلف یا انطباق نداشتن با مقررات ذیربط واستقرار سامانه نظارت ارز (سنا) در همه صرافی‌های دارای مجوز فعالیت از بانک مرکزی به منظور کنترل و رصد معاملات در بازار ارز می‌شود.
همچنین تدوین شیوه‌نامه رسیدگی به تخلفات صرافی‌ها به استناد ماده 42 دستورالعمل اجرایی، تأسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها و صدور اخطار یا تذکر به صرافی‌های مورد بررسی بر اساس این شیوه‌نامه جهت اصلاح عملیات آنها، تدوین شیوه‌نامه نحوه رسیدگی به شکایات مشتریان صرافی‌ها که موجب ثبات رویه در نحوه بازرسی شده و رسیدگی به شکایت‌های واصله بر طبق این شیوه‌نامه، پایش روزانه مبادلات ثبت شده در سامانه سنا و بررسی ثبت مبادلات متقابل صرافی‌ها در سامانه سنا از جمله اقدام‌های دیگری است که دراین زمینه صورت گرفته است.
صندوق‌های قرضالحسنه
1- شناسایی صندوق‌های قرضالحسنه؛
به رغم گذشت سال‌های متمادی از فعالیت صندوق‌های قرضالحسنه، هیچ‌گونه آمار رسمی و دقیقی در زمینه تعداد صندوق‌های فعال در سطح کشور وجود نداشت. یکی از دلایل این امر گسترش و پراکندگی جغرافیایی حوزه فعالیت صندوق‌های قرضالحسنه است. به‌طوری که در برخی از دور افتاده‌ترین روستاهای کشور نیز اینگونه نهادها فعال هستند. استفاده از آمار صندوق‌های قرضالحسنه به ثبت رسیده در سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نیز نمی‌توانست آمار قابل اتکایی در زمینه صندوق‌های قرضالحسنه ارائه کند. چرا که برخی از صندوق‌های قرض‌الحسنه‌ای که اقدام به ثبت شخصیت حقوقی خود کرده بودند، غیرفعال بوده و برخی از صندوق‌های قرضالحسنه فاقد شخصیت حقوقی ثبت شده، بدون هرگونه مجوزی در حال فعالیت بودند. لذا به منظور به‌دست آوردن تصویر روشنی از تعداد و میزان تأثیرگذاری اینگونه نهادها، برای نخستین بار موضوع شناسایی صندوق‌های قرضالحسنه فعال توسط گروه‌های بازرسی متعدد از طریق هماهنگی با سایر نهادها و سازمان‌های مرتبط در دستور کار قرار گرفت که منجر به شناسایی 3 هزار و 441 صندوق قرضالحسنه در سطح کشور شد و در سه بخش کلی زیر قابل تقسیم است:
الف: صندوق‌های قرضالحسنه فعال فاقد مجوز: تعداد یکهزار و 495 صندوق قرضالحسنه فعال شناسایی شد که اقدام‌هایی از قبیل هدایت اینگونه صندوق‌ها به سمت بانک مرکزی، بررسی عملکرد، اعلام ایرادات و اشکالات، جلوگیری از فعالیت و صدور مجوز برای برخی از این صندوق‌ها صورت گرفت.
ب: صندوق‌های ثبت شده غیرفعال: آمار صندوق‌های قرض‌الحسنه‌ای که دارای شخصیت حقوقی ثبت شده بوده، لیکن در مقطع شناسایی غیرفعال بودند تعداد یکهزار و 27 صندوق به‌دست آمد.
ج: صندوق‌های تحت پوشش سازمان اقتصاد اسلامی: بر اساس تفاهمنامه به عمل آمده با سازمان اقتصادی اسلامی ایران تعدادی از صندوق‌های قرضالحسنه تحت پوشش سازمان مزبور هستند. تعداد اینگونه صندوق‌ها بر اساس آخرین آمار 919 صندوق است.
2- بررسی عملکرد و ساماندهی صندوق‌های قرضالحسنه
دراین بخش بررسی عملکرد و انجام بازرسی‌های موردی و دوره‌ای از صندوق‌های قرضالحسنه دارای مجوز و متقاضی دریافت مجوز انجام شده است. همچنین 18صندوق قرضالحسنه متخلف به پلیس اطلاعات و امنیت عمومی ناجا به منظور جلوگیری از ادامه فعالیت معرفی شده‌اند. ازسوی دیگر ساماندهی 37 صندوق قرضالحسنه متخلف و بحران زده در جهت جلوگیری از تضییع حقوق سپرده‌گذاران صندوق‌های قرضالحسنه موصوف، دارایی‌ها و بدهی‌های این صندوق‌ها به سایر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری مجاز منتقل و اقدام‌های لازم درخصوص انحلال آنها به عمل آمد.
شرکت‌های لیزینگ
از ابتدای سال 1392 تاکنون تعداد زیادی اشخاص غیرمجاز که نسبت به انجام فعالیت لیزینگ مبادرت کرده‌اند مورد شناسایی قرار گرفته است. لازم به توضیح است که این اشخاص دارای شخصیت حقوقی ثبت شده به‌عنوان لیزینگ نبوده، بلکه در قالب شخص حقوقی غیرمرتبط یا شخص حقیقی فعالیت می‌کنند. در همین خصوص برای حدود صد شخص حقیقی و حقوقی که به‌صورت غیرمجاز در زمینه لیزینگ فعالیت می‌کردند پس از ارسال اخطاریه، با نیروی انتظامی جهت جلوگیری از فعالیت آنها مکاتبات لازم به عمل آمد که محل فعالیت تعدادی از آنها پلمب و پرونده تعدادی نیز از طریق نیروی انتظامی به مراجع قضایی ارجاع شد.علاوه بر این عملکرد شرکت‌های لیزینگ دارای مجوز و متقاضی دریافت مجوز که تحت نظارت این بانک هستند، به‌طور مداوم به‌صورت دوره‌ای و موردی مورد بررسی قرار گرفته است.در چهار سال اخیر با پیگیری‌های مستمر و برگزاری جلسات متعدد با نهادهای ذیربط، دو تشکل کانون و انجمن لیزینگ که به‌صورت موازی فعالیت می‌کردند در نهایت منحل و انجمن ملی لیزینگ ایران با همکاری اتاق بازرگانی تشکیل شد.
بازار غیر متشکل پولی زیر چتر نظارتی بانک مرکزی
بر اساس بند «ب» ماده 42 قانون پولی و بانکی کشور، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی و ماده 96 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه ایجاد، تأسیس و اشتغال به عملیات پولی و بانکی تحت هر عنوان بدون اخذ مجوز از بانک مرکزی فاقد وجاهت قانونی است.در سال‌های گذشته نهادهای پولی و اعتباری مختلفی از جمله شرکت‌های واسپاری (لیزینگ)، صرافی‌ها، تعاونی‌های اعتبار و صندوق‌های قرضالحسنه با اخذ مجوز از مراجع گوناگون مانند اتحادیه کشوری طلا و جواهر، وزارت تعاون، نیروی انتظامی و برخی بدون مجوز از مرجعی خاص، به موازات شبکه بانکی کشور ایجاد و برخلاف قوانین و مقررات و حتی اساسنامه خود به فعالیت در بازار پولی مبادرت می‌کردند و به‌دنبال فعالیت غیرحرفه‌ای و رعایت نکردن ضوابط و استانداردهای مربوطه و در نتیجه مواجهه با بحران‌هایی مانند کمبود نقدینگی، علاوه بر ایجاد مشکلات متعددی برای مردم، موجب آشفتگی و تلاطم در بازارهای مختلف مانند بازار ارز، سکه، املاک، آهن و غیره شده و هزینه‌های گزافی را به اقتصاد کشور وارد کردند.
اگرچه بانک مرکزی از آغاز، بشدت مخالف راه‌اندازی و گسترش فعالیت نهادهای غیرمجاز در بازار پولی کشور بود، لیکن در صورت بروز شرایط بحرانی موصوف (ورشکستگی و کمبود نقدینگی)، انتظار عمومی بر آن است که بانک مرکزی به‌عنوان مقام ناظر بر بازار پولی کشور با اتخاذ تمهیداتی مانع از گسترش دامنه آشفتگی به سایر نهادهای پولی شود. در چنین شرایطی به واقع، بانک مرکزی وارث بحرانی می‌شود که نه تنها در ایجاد و توسعه آن نقشی نداشته، بلکه در راستای پیشگیری از آن پیش از این، به کرات نسبت به اقدام‌های گسترده نظارتی و اصلاحی اهتمام ورزیده است. به منظور مقابله با این آشفتگی‌ها، بانک مرکزی پیوسته تلاش کرده با بهره‌گیری از تمامی ظرفیت‌های قانونی موجود و اجتناب از اقدام‌های شتابزده، برنامه‌های عملیاتی قانونمند، منسجم و مبتنی بر خرد جمعی را با نظرداشت تمامی جوانب، مصالح و منافع عمومی جامعه اجرا کند؛ بی‌آن‌که از این رهگذر، التهاب و نااطمینانی کاذبی نسبت به نظام پولی و بانکی کشور در جامعه ایجاد شود.
در همین راستا بانک مرکزی به‌عنوان متولی بازار پولی اقدام‌های متعددی انجام داده است که در زیر به اهم آنها پرداخته می‌شود:
موضوع ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی در مراجع و کمیسیون‌های ذیربط از جمله ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی، شورای امنیت کشور، کمیسیون اصل 90 مجلس شورای اسلامی و شورای پول و اعتبار مطرح و با توجه به حیطه اختیارات هر یک از این نهادها تصمیمات متعددی در راستای انتظام بخشی به بازار غیرمتشکل پولی گرفته شد.
حسب پیشنهاد بانک مرکزی، ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی اقدام به تصویب طرح «انتظام بخشی بازار پول با ساماندهی مؤسسات غیرمجاز» کرد. براساس تصویب‌نامه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی که توسط معاون اول رئیس جمهوری ابلاغ شد، ضمن اعلان «انتظام بخشی بازار پول با ساماندهی مؤسسات غیرمجاز» به‌عنوان یکی از طرح‌های اولویت‌دار، بانک مرکزی به‌عنوان «دستگاه مجری» تعیین و تمامی دستگاه‌های اجرایی موظف به انجام همکاری‌های لازم با «دستگاه مجری» شدند. با توجه به اهمیت موضوع و لزوم همکاری سایر دستگاه‌های ذیربط در امر ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی و به منظور تسریع در این امر، موضوع ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی در سال 1393 در شورای عالی امنیت ملی مطرح و طبق مصوبه این شورا، کارگروه ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی با مسئولیت بانک مرکزی به منظور تصمیم‌گیری و همکاری عملیاتی برای ساماندهی موارد ویژه و فوریتی مؤسسات مالی، صرافی‌ها، لیزینگ‌ها و صندوق‌های قرضالحسنه غیرمجاز تشکیل شد. موضوع‌های مختلفی درخصوص ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی در کارگروه موصوف مورد بررسی قرار گرفت و تصمیمات لازم گرفته شد که از جمله مصوبات می‌توان به برنامه ساماندهی تعاونی اعتبار منحله میزان، برنامه ساماندهی تعاونی اعتبار منحله ثامن‌الحجج و برنامه جامع ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی اشاره کرد.برنامه جامع ساماندهی بازار غیرمتشکل پولی در چهار گام شناسایی نهادهای پولی غیرمجاز، تعیین وضعیت نهادهای متقاضی مجوز، جلوگیری از فعالیت نهادهای غیرمجاز و انحلال و پیگیری حقوقی کیفری نهادهای غیرمجاز تصویب شد.در راستای اجرای گام اول وظیفه شناسایی فعالان بازار به نیروی انتظامی واگذار شد، لیکن بانک مرکزی همواره فهرست و مشخصات تمام نهادهای پولی غیرمجاز شناسایی شده اعم از صندوق‌های قرضالحسنه، تعاونی‌های اعتبار، شرکت‌های لیزینگ و واحد‌های صنفی و تارنماهای غیرمجاز در زمینه خرید و فروش ارز را به‌صورت مکتوب به نیروی انتظامی اعلام کرده و طی مکاتبات متعدد با نهادهای متولی، درخواست کرده از انجام هرگونه تبلیغات برای نهادهای پولی فاقد مجوز خودداری کنند. بانک مرکزی همچنین فهرست آن دسته از نهادهای پولی که فاقد شرایط اخذ مجوز تشخیص داده شوند را برای پلمب و جلوگیری از ادامه فعالیت به نیروی انتظامی منعکس کرده و درخصوص برخی نهادهای متخلف نزد مراجع قضایی شکایت به عمل آورده که پرونده آنها در مراجع مزبور مفتوح و در حال بررسی است.