مرحله اول برنامه اصلاح نظام بانکي و مالی کشور، با هدف تقویت نقش نظارتی و سیاستگذاری بانک مرکزی، کاهش مطالبات غیر جاری، تبدیل بدهی های دولت به اوراق مالی اسلامی و افزایش سرمایه بانک ها تدوین شده است.
هدف بخش اول برنامه اصلاحي مقدماتي که زير نظر بانک مرکزي انجام مي‌پذيرد، تقويت نقش نظارتي و سپس تقويت نقش سياستگذاري پولي بانک مرکزي است. آسيب‌شناسي نظام بانکي نشان مي‌دهد در صورت اقتدار ناظر بانکي، سازوکارهايي فعال مي‌شدند که مي‌توانستند مشکلات فعلي شبکه بانکي را در مراحل ابتدايي متوقف کنند.
بخش دوم برنامه اصلاحي که با محوريت وزارت امور اقتصادي و دارايي انجام ميشود، ساماندهي بدهي‌هاي دولت و بازارپذير کردن آن‌ها است. مشکل شبکه بانکي از دو بعد تنگناي مالي و پايداري مالي بر اقتصاد اثر گذاشته است. تنگناي مالي از مسير کاهش منابع در دسترس بنگاه‌ها موجب تشديد رکود شده است.
بخش سوم اين برنامه ارتقاي کفايت سرمايه بانکهاي دولتي و غيردولتي برای ارتقاي سلامت شبکه بانکي و افزايش قدرت تسهيلات‌دهي بانکها است. بر اساس اصول بانکداري و بر اساس مقررات کميته بال به منظور مهار درجه ريسک‌پذيري مديران بانکها در استفاده از سپرده‌هاي افراد جامعه، لازم است بانکها يک سطح حداقلي از پوشش ريسک را از طريق سرمايه سهامداران فراهم کنند. بنابراین تمام بانکها من جمله بانکهاي دولتي بايد با توجه به اندازه ترازنامه خود، شرايط حداقل سرمايه را دارا باشند.
به گزارش روابط عمومی بانک مرکزی، آنچه در پی می آید متن کامل مرحله اول برنامه اصلاح نظام بانکي و مالی کشور است.
مقدمه
تشديد تنگناي اعتباري در دو بُعد کاهش دسترسي و افزایش هزینه تسهيلات، مانعی مهم در دستیابی به رشد پایدار اقتصادی طی سال‌های اخیر بوده است. فشار مستمر دولت‌ها برای افزایش کمّی اعتبارات بانکی، در کنار مسائل ساختاری و نهادی، ضعف‌های قانونی و نظارتی و آماده نبودن زیرساخت‌های مدیریت ریسک در بازار اعتبار، منجر به انباشت مطالبات غیرجاری، بدهی‌های بازپرداخت‌نشده دولت و سایر دارایی‌های منجمد در ترازنامه بانکها شده و از ثبات مالی و توان تسهیلات‌دهی آن‌ها کاسته است. تداوم این پدیده، تقاضای بانکها را برای جذب منابع افزایش و به تبع آن نرخ سود سپرده را بالا برده که حاصل آن، افزایش هزينه دسترسي به تسهیلات به صورت فراگیر به رغم کاهش قابل توجه تورم بوده است.
دولت در یک اقدام پیش‌گیرانه، پس از ریشهیابی و آسیب شناسی دقیق مشکلات نظام بانکی، راه‌حل های مناسب و ممکن را در مورد معضل سلامت نظام بانکی شناسایی و برنامه اصلاح نظام بانکی را تهیه کرد. هدف متن حاضر، معرفی آن بخش از این برنامه اصلاحي است که در سال ۱۳۹۵ در قالب مجموعه ای از سیاستهای هماهنگ، توسط دستگاه‌های اقتصادی دولت با محوریت بانک مرکزی به اجرا درخواهد آمد. هدف اصلي برنامه سال جاری، ارتقای سلامت نظام بانکي، بهبود رابطه بانک و دولت، تقويت نقش نظارتي و قدرت سیاستگذاری پولی بانک مرکزي است که در نهایت به کاهش نرخ سود و تخفیف تنگنای اعتباری با حفظ دستاورد تورم کاهنده منجر خواهد شد. از آنجا که دستیابی به رشد پایدار اقتصادی و کاهش آسیبپذیری اقتصاد دو هدف عمده سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی است و تامین مالی مهمترین مولفه تحقق رشد اقتصادی و ارتقای سلامت نظام بانکی یکی از مهمترین مولفه های کاهش آسیب پذیری اقتصاد تلقی می شود، برنامه اصلاح نظام بانکی در سال 1395 را می توان مهمترین گام در جهت اقدام و عمل به سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی دانست.
1- طرح مساله
با وجود کاهش قابل‌ملاحظه نرخ تورم در سه سال اخير و شکل گیریِ انتظارات استمرار کاهش آن، نرخ‌هاي سود بانکي از کاهش متناسب برخوردار نبوده است. دليل اصلي اين امر را بيش از هر چيز بايد در معضل جريان نقد بانکها جستجو کرد که در نهايت به صورت چسبندگي رو به پايين نرخ‌هاي سود نمود پیدا کرده است. حجم قابل توجه مطالبات غيرجاري در پرتفوي بانکها، بالابودن مطالبات از بخش دولتي و رکود بخش ساختمان به راکد شدن بخش قابل توجهي از دارايي بانکها و بروز پديده تنگناي اعتباري در شبکه بانکي منجر شده است. اين امر عوارض منفي خود را به صورت رقابت ناسالم بانکها در جذب منابع و افزايش هزينه تجهيز پول و در نهايت بالا نگاه داشته شدنِ نرخ سود تسهيلات نمایان کرده است. با توجه به رابطه مستقيم ميان بازدهي و ريسک، در شرايط بالا بودن نرخ سود تسهيلات، تنها پروژه‌هاي با ريسک بالا مشمول دريافت تسهيلات خواهند شد که اين امر در مراحل بعد مي‌تواند به افزايش مطالبات غيرجاري و بدتر شدن وضعيت ترازنامه بانکها منجر شود. به عبارت ديگر، بالا بودن نرخ‌هاي سود بانکي در شرايط کنوني عمدتاً معلول شرايط حاکم بر شبکه بانکي و ايجاد کننده چرخه معيوب، ذکر شده است.
با توجه به سهم بالاي نظام بانکي در تامين مالي اقتصاد، تنگناي اعتباري به يکي از مسايل مهم اقتصاد تبديل شده و خروج پايدار از رکود را با چالش جدي مواجه ساخته است. در شرايطي که افزايش هزينه تامين مالي و کاهش دسترسي به تسهيلات، تامين مالي اقتصاد را با محدوديت مواجه ساخته، سازکارهاي اعطاي اعتبار نيز لزوماً تسهيلات را به شيوه‌اي کارآ تخصيص نمي‌دهند. فرايند ذکر شده چرخه معيوبي را ايجاد کرده که حاصل آن، تشديد عدم تعادل‌ها و تعميق رکود است.
علاوه بر کاهش شاخص‌هاي سودآوري بانکها، روندهاي حاکم بر شاخص‌هاي ثبات بانکي ـ مانند نسبت مطالبات غيرجاري و کفايت سرمايه ـ نيز به‌گونه‌اي است که نگراني‌هايي را در مورد ادامه روند موجود، از نظر تضعيف فراگير و مستمر سلامت بانکها به وجود آورده است. مقايسه اين وضعيت با کشورهايي که ضعف شديد در کارکردهاي نظام بانکي را تجربه کرده‌اند، در کنار بررسي رفتار ديناميک حاکم بر ترازنامه بانکها، اين فرضيه را مطرح مي‌کند که تضعيف سلامت بانکي نتيجه قابل پيش‌بيني توسعه مالي نامتوازن دهه 1380 است. در اين رابطه تشخيص درست عواملي که بيماري موجود نظام بانکي را به‌وجود آورده، شرط لازم براي درمان آن است.
به طور خلاصه، معضلات نظام بانکي را مي‌توان در سه لايه طبقه‌بندي کرد. لايه اول معضلات بنيادين است که از جنس مسايل ساختاري و نهادي است. مسايلي مانند ضعف قوانين پولي و بانکي، ضعف قوانين و ساختارهاي نظارت بانکي، ضعف قوانين حاکميت شرکتي، گستره عميق دخالت‌ها و سلطه مالي دولت بر نظام بانکي، ضعف زيرساخت‌هاي وام‌دهي امن، عمق کم ساير بازارهاي مالي، ضعف در ابزارسازي و برقراري ارتباطات بين‌المللي، نمونه‌هاي مهم اين حوزه را شامل ميشود. لايه دوم، معضل کاهش درآمدزايي دارايي‌هاي بانکها است که به اختصار انجماد دارايي‌ها ناميده ميشود. دارايي‌هاي منجمد که در ترازنامه بانکها در اثر معضلات لايه اول و پس از بزرگ شدن کمّي شبکه بانکي طي دهه 1380 انباشت شده و استمرار فعاليت سالم بانکها را با مشکل مواجه کرده، در سه طبقه مطالبات غيرجاري بانکها، بدهي‌هاي دولت، سرمايه‌گذاري‌ها و مشارکت‌هاي بانکها در پروژه‌هايي که در شرايط فعلي تنها با زيان قابل‌ملاحظه قابليت نقدشوندگي دارند، دسته‌بندي مي‌شوند. در کنار اين موارد، بزرگ شدن بانکها توام با عدم افزايش سرمايه، سبب کاهش نسبت کفايت سرمايه شده، در نتيجه پوشش طبيعي بانکها در قبال شوک‌هاي اقتصادي تضعيف شده و انگيزه سهامداران براي پذيرش ريسک بر اساس منابع مالي سپرده‌گذاران را افزايش داده است. لايه سوم نيز معضل جريان نقد بانکها است که در قالب افت نسبت تسهيلات اعطايي به سپرده‌ها، نرخ بالاي سود و جنگ قيمتي بين مؤسسات مالي نمايان شده است.
از سوي ديگر، به دليل بانک محور بودن نظام مالي کشور، سهم غالب (حدود 90 درصد) تامين مالي اقتصاد از طريق بازار پول صورت مي‌گیرد. در شرايطي که بروز تنگناي اعتباري در شبکه بانکي کشور، تامين مالي اقتصاد را با مشکل جدي مواجه ساخته است، اصلاح نظام مالي کشور برای بهبود و تقويت تامين مالي اقتصاد از مهمترين الزام‌های دستيابي به رشد هدفگذاري شده در برنامه ششم توسعه قلمداد ميشود و از اين رو انجام اين مهم در راس اولويت‌هاي تيم اقتصادي دولت قرار گرفته است. در شرايط موجود، اقدام عاجل پيش‌روي سياستگذار براي سالم‌سازي فضاي بازارهاي پول و سرمايه، ورود به فرايند اصلاح بخش مالي و در نتيجه تجديد ساختار بازار پول و بازنگري اساسي در ساختار ترازنامه‌اي بانکهاي کشور و سالم‌سازي ترکيب آن است که اين مهم در نامه مورخ 1394.4.8 رييس جمهور خطاب به معاون اول، نمود يافته و در آن نامه رئوس کلي برنامه جامع اصلاح نظام بانکي، توسعه بازار اوليه سرمايه و سامان بخشيدن به بدهي‌هاي دولت تاکيد و تبيين شده است.
دولت همگام با اجراي مجموعهاي از اقدامات عاجل در جهت کاهش تنگناي اعتباري، برنامه اصلاح نظام بانکي کشور را در چارچوب بند (الف) نامه مورخ 1394.4.8 فوق‌الذکر در دستور کار خود قرار داد. در گام اول پيشنهادهاي بانک مرکزي به منظور ارتقا اثربخشي نظام بانکي در تأمين مالي اقتصاد تهيه شد. در گام دوم، طرح جامع مطالعاتي اصلاح نظام بانکي با همکاري نهادهای پژوهشی و دستگاه‌های اقتصادی دولت، با هدف شناخت دقيق مساله و تدوين راهکارهاي موثر آغاز شد. اين طرح پس از چند مرحله بررسي کارشناسي در کارگروه تخصصي ستاد هماهنگي امور اقتصادي، در نهايت به تصويب اين ستاد رسيد. در اين راستا بانک مرکزي برنامههاي پيشنهادي خود برای اصلاح نظام بانکي کشور را تنظيم و برنامه اجرايي آن را متناسب با اقتضائات اقتصاد کلان، تهيه کرد.
2- ضرورت اصلاحات در نظام بانکي
بررسي روند شاخص‌هاي سلامت بانکي نشان مي‌دهد تا سال ۱۳۹۴ سلامت بانکي به صورت مستمر تضعيف و اجراي کارکردهاي نظام بانکي با مشکلات بيشتري همراه شده است و در صورتي‌که اقدامات عاجلي انجام نشود، کارکرد نظام بانکي دچار اختلال خواهد شد که در آن صورت، بانک مرکزي مجبور به مداخلات گسترده ميشود که نتيجه‌اي جز تورم و رکود بيشتر و طولاني در پي نخواهد داشت.
وضعيت موجود نظام بانکي حاصل عمل و عکس‌العمل فعالان بازار بانکي است که در پاسخ به انگيزه‌هايي که توسط قوانين و نهادهاي پولي و بانکي کشور حاکم مي‌شوند، به دست آمده و در چارچوب زيرساخت‌هاي موجود شکل گرفته است. چنين وضعيتي بدون اصلاحات در عوامل به وجود آورنده آن، از بين نمي‌رود و با سياستهاي مقطعي و يا اقدامات دستوري، در بسياري از مواقع تشديد ميشود. تغيير اين وضعيت نيازمند تغيير قواعد بازي است. بدون اجراي اصلاحات نهادي در قوانين شکل‌دهنده روابط فعالان بازار بانکي، ساختار بازار، محيط کسب و کار بانکي، زيرساخت‌هاي اطلاعاتي و مديريت ريسک، نقش تنظيم‌گري بانک مرکزي و سياستگذاري، انتظار نمي‌رود وضع موجود به صورت پايدار تغيير کند. در مقابل، ادامه اين وضع منجر به تخريب بيشتر سلامت بازارهاي مالي ميشود. بنابراين، لازم است در نقش‌هاي حاکميتي قانون‌گذار و مقام ناظر و همچنين نقش‌هاي غير‌حاکميتي سهام‌دار و تسهيلات‌گيرنده، تغييراتي به منظور اصلاح نظام مالي انجام پذيرد تا از مسير افزايش سلامت بانکي، قدرت وام‌دهي بانکها و تامين مالي توليد تقويت شود.
در اين راستا به نظر مي‌رسد در کنار تقويت نقش سياستي و نظارتي بانک مرکزي به عنوان مهمترين رکن اصلاح نظام بانکي، لازم است اقداماتي در زمينه حذف اثر جنگ قيمتي بر نرخ سود بانکي، افزايش سرمايه بانکها، ساماندهي بدهي‌هاي بازپرداخت نشده دولت و حل معضل مطالبات غيرجاري صورت پذيرد تا بدين‌وسيله مساله جريان نقد و انجماد دارايي‌هاي بانکها تخفيف يابد و فرصتي براي اصلاحات بنيادين نظام مالي فراهم شود.
3- خطوط اصلي نقشه راه
معضل کاهش جريان نقد بانکها و مساله انجماد دارايي‌ها به عنوان مساله کوتاه‌مدت و ميان‌مدت نظام بانکي ايران معلول شرايط ساختاري و نهادي است و براي حل پايدار اين مساله لازم است معضلات ساختاري مهار شوند. با اين حال، اين عمل زمان‌بر است و تا رسيدن به مقصود، سازکارهاي فعال بر بازار پول مي‌توانند شرايط نظام بانکي را ناپايدار کنند. در نتيجه، ضروري است به کمک سياست‌گذاري‌هاي انجام‌شده ابتدا بهبود موقتی در شرايط نظام بانکي ايجاد کرد و از فضاي مناسب ايجاد‌شده براي اجراي برنامه جامع اصلاحي سود جست. همزمان با اقدامات بنيادين برای اصلاحات ساختاري و نهادي نظام بانکي و نيز اقدامات ميان‌مدت اصلاح ترازنامه بانکها، لازم است اقداماتي عاجل به منظور حل مساله جريان نقد بانکها نيز انجام پذيرد تا قبل از آنکه اصلاحات پايه‌اي به نتيجه برسند، نظام بانکي با مشکلي جدي مواجه نشود. با توجه به شرايط کنوني انتظار مي‌رود برنامه مقدماتي اصلاح نظام بانکي ويژگي‌هاي زير را داشته باشد:
- مانع دسترسي به تورم تک رقمي پايدار نشود
- نرخ حقيقي سود سپرده بانکي تا حد خنثي‌سازي اثر جنگ قيمتي بانکها در بازار سپرده کاهش يابد
- تنگناي اعتباري از طريق کاهش نرخ، افزايش دسترسي و مقدار تسهيلات به تدريج تخفيف يابد
- موجب افزايش تلاطم محيط اقتصاد کلان نشود
بر اين اساس، مجموعهاي از اقدامات و برنامههاي عملياتي کوتاه‌مدت و هم‌راستا با برنامه اصلاحات بنيادين، تهيه شده است. برنامه اصلاح نظام بانکي دو فاز دارد. در فاز اول که در این متن تشریح شده، اقدامات مقدماتی براي اصلاحات بنيادين اجرا ميشود. هدف اصلي فاز اول بهبود وضعيت سلامت نظام بانکي، بهبود رابطه بانک و دولت، تقويت نقش نظارتي و قدرت سیاستگذاری پولی بانک مرکزي است. انتظار مي‌رود در نتيحه اين اقدامات، به تدريج نرخ‌هاي سود کاهش، قدرت وام‌دهي بانکها افزايش و تنگناي اعتباري تخفيف يابد. در انتهاي فاز اول زمينه براي اجراي اصلاحات بنيادين فراهم شده و نظام بانکي نيز با تغيير ساختارهاي اوليه از چالش هاي کنوني دور شده و توان و آمادگي خود را براي اصلاحات اساسي به دست مي‌آورد. در فاز دوم، برنامه کامل اصلاح ساختاري و نهادي نظام بانکي محقق خواهد شد، که در نتيجه آن انتظار مي‌رود معضلات آشکار کنونی نظام بانکي حل، معضل تنگنای اعتباری برطرف شود و با بهبود کارکردهای بانکی کارايي اقتصاد افزايش يابد.
4- برنامه اصلاح نظام بانکي در سال 1395
فاز اول برنامه اصلاح نظام بانکي در سه بسته «حل معضل جريان نقد و انجماد دارايي‌ها»، «ساماندهي بدهي‌هاي دولت» و «افزايش سرمايه بانکها» تعريف شده که در ادامه معرفي مي‌شوند:
4-1- تخفیف معضل جريان نقد
هدف بخش اول برنامه اصلاحي مقدماتي که زير نظر بانک مرکزي انجام مي‌پذيرد، تقويت نقش نظارتي و سپس تقويت نقش سياستگذاري پولي بانک مرکزي است. آسيب‌شناسي نظام بانکي نشان مي‌دهد در صورت اقتدار ناظر بانکي، سازوکارهايي فعال مي‌شدند که مي‌توانستند مشکلات فعلي شبکه بانکي را در مراحل ابتدايي متوقف کنند. بنابراين، ضعف مقام ناظر که از ضعف زيرساخت‌ها و ابزارهاي نظارتي هم نشات گرفته، به خاطر سلطه مالي دولت تشديد شده و ريشه ماندگاري مشکلات فعلي است. در نتيجه تقويت بانک مرکزي از اين به بعد راهگشاي بسياري از معضلات نظام بانکي خواهد بود. در اين راستا برنامه‌اي با 10 محور زیر در بانک مرکزي تدوين شده است:
- مديريت فعالانه بازار بين بانکي
- تجهيز و تخصيص منابع شبکه بانکي
- تعديل نسبت سپرده قانوني بانکهاي تجاري
- دسته‌بندي بانکها و نظارت بر رفتار بانکهاي مشکل‌دار
- به‌کارگيري عمليات بازار باز در اجراي سياستهاي پولي
- انتظام بخشي بازار پول با ساماندهي موسسات غير مجاز
- افزايش سرمايه بانکهاي غيردولتي
- حل‌وفصل مطالبات غيرجاري بانکها
- ادغام، اصلاح و بازسازي، تصفيه و انحلال بانکها و موسسات اعتباري
- ارتقاي نظارت موثر بر فعاليت بانکها
در برنامههاي فوق‌الذکر، بانک‌مرکزي ضمن توجه ويژه به فراهم کردن محيطي باثبات براي کاهش غيردستوري نرخ سود، درصدد است در سياست‌گذاري‌هاي پولي به جاي استفاده از ابزارهاي مستقيم که با غيررقابتي کردن فعاليت‌هاي بانکي و تخصيص غيربهينه منابع اعتباري از رشد فعاليت‌هاي واسطه‌گري بانکي جلوگيري کرده و کارايي نظام مالي را مخدوش مي‌کنند، از ابزارهاي غيرمستقيم و مبتني بر سازکار بازار همچون عمليات بازار باز استفاده کند. برهمين اساس در تنظيم برنامههاي عملياتي اصلاح نظام بانکي، هماهنگي و همسويي کامل با «برنامه ملي سياستهاي پولي و ارزي» اقتصاد مقاومتي که بانک مرکزي متولي آن است، مورد توجه قرار گرفته شده است.
يکي از اهداف اين بسته، حذف پيامدهاي جنگ قيمتي بانکها و مؤسسات مالي در بازار سپرده‌پذيري برای تعديل نرخ‌ها، متناسب با نرخ تورم در دوره زماني محدود است. با اين وجود، کاهش نرخ سود سپرده نمي‌تواند به صورت دستوري صورت پذيرد و در اين رابطه ضروري است از طريق رفتار متمايز بانک مرکزي با بانکها با ابزارهاي متعدد تنبيهي و تشويقي متناسب با تبعيت آن‌ها از بانک مرکزي و همچنين وضعيت شاخص‌هاي سلامت آن‌ها، فرآيندهاي تشديد کننده جنگ قيمتي متوقف و پيامدهاي کنوني آن خنثي شوند. در اين رابطه، زيربرنامه‌هاي «دسته‌بندي بانکها و نظارت بر رفتار بانکهاي مشکل‌دار»، «تعديل نسبت سپرده قانوني بانکهاي تجاري»، «ادغام، اصلاح و بازسازي، تصفيه و انحلال بانکها و موسسات اعتباري» و «ارتقاي نظارت موثر بر فعاليت بانکها» طراحي شده‌اند.
از ديگر اهداف برنامه مذکور، ارتقاي توان بانک مرکزي براي کنترل تورم (حفظ ثبات پولي) و بازگرداندن سلامت بانکي (حفظ ثبات مالي) است. «به‌کارگيري عمليات بازار باز در اجراي سياستهاي پولي» کمک مي‌کند تا جهت کنترل تورم، تامين نقدينگي بانک مرکزي برگشت‌پذير باشد. «حل‌وفصل مطالبات غيرجاري بانکها» که جزء اصلي‌ترين معضلات نظام بانکي است، نيازمند مجموعهاي اصلاحات ساختاري و نهادي و همچنين مجموعهاي عمليات است که در قالب اين برنامه قابل‌انجام خواهد بود. برنامه «افزايش سرمايه بانکهاي غيردولتي» نيز برای ارتقاي سلامت نظام بانکي، جلوگيري از بي‌ثباتي بانکي و افزايش توان تسهيلات‌دهي بانکها طراحي شده‌است. براي تحقق هدف اين برنامه لازم است تمام زير‌برنامه‌ها اجرايي شوند. اجراي موفق اين طرح الزاماتي دارد که ممکن است در صورت عدم ايفا طرح را با عدم توفيق مواجه مي‌کند:
- تصويب قوانين مورد نياز توسط مجلس شوراي اسلامي
- حمايت همه‌جانبه قوا و ارکان مختلف حکومتي از بانک مرکزي در نظارت و برخورد با مؤسسات مالي ناسالم
- انتشار اوراق بدهي دولت و بازارپذير شدن آن (برای استفاده در اعطاي خط اعتباري وثيقه‌دار توسط بانک مرکزي، اجراي عمليات بازار باز و جلوگيري از خروج سپرده‌ها)
4-2- ساماندهي بدهي‌هاي دولت
بخش دوم برنامه اصلاحي که با محوريت وزارت امور اقتصادي و دارايي انجام ميشود، ساماندهي بدهي‌هاي دولت و بازارپذير کردن آن‌ها است. مشکل شبکه بانکي از دو بعد تنگناي مالي و پايداري مالي بر اقتصاد اثر گذاشته است. تنگناي مالي از مسير کاهش منابع در دسترس بنگاه‌ها موجب تشديد رکود شده است. آسيب‌شناسي شبکه بانکي نشان مي‌دهد بخشي از مشکل انجماد دارايي‌هاي بانکها به عدم بازپرداخت بدهي‌هاي دولت بر مي‌گردد. عدم بازپرداخت بدهي‌هاي دولت، جريان نقد مرتبط با اصل و فرع اين وام‌ها را متوقف کرده است. اين امر در مراحل بعد از طريق تضعيف جريان درآمدي توليد‌کنندگان و کارفرمايان به پروژه‌هاي دولتي، سبب افزايش مطالبات غيرجاري بانکها شده است. در صورتي که دولت، اقدام موثري را براي ساماندهي بدهي‌هاي خود به انجام نرساند، «تداوم و حتي تشديد وضعيت رکودي فعلي» دور از انتظار نخواهد بود.
مقايسه ابعاد بدهي دولت، با ساير کشورها نشان مي‌دهد پتانسيل استفاده از استقراض قاعده‌مند دولت در ايران وجود دارد. به نظر مي‌رسد رو آوردن به يک ابزار جديد بتواند به دولت در حفظ و اجراي سياستهاي خروج از رکود و هموار سازي اثر شوک‌هاي وارده کمک کند. اوراق بهادارسازي بدهي‌هاي دولت در صورتي که با رعايت الزامات منطقي اجرايي شود مي‌تواند اعتبار دولت از ديد آحاد اقتصادي را افزايش دهد، ابزار مناسبي براي اعمال سياست پولي و استمرار کاهش تورم در اختيار بانک مرکزي بگذارد و منبع مالي جديدي براي استقراض‌هاي آتي دولت فراهم آورد. براي اطمينان از پايداري کاهش تورم، بايد ابزارهاي لازم در اختيار بانک مرکزي براي اعمال سياستهاي پولي قرار گيرد. برای اين امر بايد انباشتي از اوراق بهادار در ترازنامه شبکه بانکي وجود داشته باشد که ابزاري براي سياست پولي قاعده‌مند در اختيار بانک مرکزي قرار گيرد. بنابراين اهداف مورد انتظار از اجراي اين برنامه را مي‌توان به صورت زیر برشمرد:
- رفع تنگناي اعتباري با تسويه مطالبات بانکها: تجربه کشور در طول سال‌هاي گذشته بيانگر آن است که طلبکاران از دولت با انبوهي از مطالبات در سمت راست ترازنامه خود مواجه هستند که به صورت حبس شده باقي مانده و عملاً باعث تشديد مشکلات مالي براي بنگاه‌هاي مربوطه مي‌شوند.
- تقويت ابزارهاي سياست پولي: انتشار اوراق بهادار از جمله عواملي است كه مي‌تواند به كشف نرخ سود حقيقي در اقتصاد كمك کند و منجر به تعيين نرخ سود در بازار شود و جايگزين سياستهاي توصيه‌اي و دستوري تعيين نرخ سود شود. لذا انتشار اوراق بدهي منجر به تقويت ابزارهاي سياست پولي و اجراي عمليات بازار باز ميشود.
- اعتباردهي به پشتوانه وثيقه
- توسط بانک مرکزي: پرداخت اعتبار توسط بانک مرکزي به بانکها مي‌تواند ضمن کاهش هزينه و نظام‌مند کردن تأمين مالي بانکها، منجر به مديريت اضافه برداشت‌ها شود.
- تقويت ابزار سياست مالي: دولت با لحاظ ارقام مربوط به ميزان انتشار اوراق مذکور در قوانين بودجه سنواتي مي‌تواند از انتشار اوراق بدهي به عنوان ابزاري براي اجراي سياستهاي مالي (افزايش يا کاهش مخارج دولت) استفاده کند.
- ساماندهي بدهي‌هاي دولت: ابزاري براي پرداخت بدهي‌هاي دولت و رفع تنگناي مالي دولت در پرداخت بدهي‌ها و تعهدات خود فراهم مي‌آورد.
البته بايد توجه داشت که هدف از اجراي اين برنامه، بازپرداخت اصل بدهي‌هاي دولت نيست. در واقع، در نتيجه اين اقدام يک بدهي نقدناشونده به يک بدهي نقدشونده تبديل ميشود، ولي اصل بدهي دولت کماکان پابرجاست. اوراق بهادار اسلامي منتشر شده به ازاي بدهي‌هاي دولت، در مرحله اول در بازار سرمايه به فروش نمي‌رسند، بلکه به طلبکاران از دولت (بانکها، پيمانکاران و بخش خصوصي و ساير) واگذار مي‌شوند. به اين منظور از اوراق تسويه، اسناد خزانه و صکوک استفاده ميشود. بخشي از اوراق با ايجاد اتاق تسويه بين دولت، پيمانکاران و بانکها تسويه ميشود. در اين چارچوب، به هر يک از طلبکاران سبدي متشکل از اوراق يک تا پنج‌ساله واگذار ميشود که نرخ اوراق مي‌تواند براساس نرخ تورم تعيين شود.
اجراي موفق اين طرح الزاماتي دارد و پيش‌بيني ميشود در صورت عدم ايجاد پيش‌شرط‌هاي لازم، نتايج حاصله به مراتب بدتر از حالت عدم اجراي طرح باشد:
- لحاظ هزينه مالي در بودجه سالانه و بازپرداخت دقيق و به‌موقع اصل و سود اين اوراق ضروري است
- مديريت متمرکز بدهي‌ها و اوراق بدهي دولت و تعيين سقف انتشار متناسب با توليد ناخالص داخلي الزامي است
- ايجاد بدهي جديد دولت با اولويت تامين از طريق انتشار اوراق در بازار سرمايه بايد صورت گيرد
- بانک مرکزي در جهت اعمال سياست پولي، متناسب با اهداف اقتصاد کلان مي‌تواند از اين اوراق به عنوان وثيقه و يا اجراي عمليات بازار باز استفاده نمايد
- توثيق اين اوراق در رابطه بانکها و بانک مرکزي و اجراي عمليات بازار باز اين اوراق را ارزشمند مي‌کند و باعث ميشود بازار آن به سرعت شکل بگيرد
- قوانين مورد نياز در مجلس شوراي اسلامي بايد تصويب شود
- دقت بر ملاحظات شرعي بانکداري اسلامي در طراحي و انتشار اين اوراق صورت گيرد
- اجازه قانوني براي وزارت امور اقتصادي و دارايي براي پرداخت مبالغ سررسيد اصل و سود اوراق از سرجمع منابع بودجه کشور اخذ شود
4-3- افزايش سرمايه بانکها
بر اساس اصول بانکداري و بر اساس مقررات کميته بال به منظور مهار درجه ريسک‌پذيري مديران بانکها در استفاده از سپرده‌هاي افراد جامعه، لازم است بانکها يک سطح حداقلي از پوشش ريسک را از طريق سرمايه سهامداران فراهم کنند. بنابراین تمام بانکها من جمله بانکهاي دولتي بايد با توجه به اندازه ترازنامه خود، شرايط حداقل سرمايه را دارا باشند. برهمين اساس، بخش سوم اين برنامه ارتقاي کفايت سرمايه بانکهاي دولتي و غيردولتي برای ارتقاي سلامت شبکه بانکي و افزايش قدرت تسهيلات‌دهي بانکها است.
در اين چارچوب، موضوع افزايش سرمايه بانکهاي دولتي (تجاري و تخصصي) با مسئوليت سازمان مديريت و برنامهريزي کشور انجام ميشود. ضمن آنکه مساله الزام و نظارت بر افزايش سرمايه بانکهاي خصوصي با محوريت بانک مرکزي خواهد بود. در رابطه با افزايش سرمايه بانکهاي دولتي، نکته قابل توجه آن است که بخشي از اين برنامه سرمايه نقدي جديدي را وارد بانک کرده و علاوه بر احياي سلامت اين بانکها، موجبات افزايش قدرت تسهيلات‌دهي بانکهاي دولتي را فراهم مي‌سازد. بخشي ديگر از اين برنامه صرفاً اصلاحات در ترازنامه را انجام مي‌دهد که موجب بهتر شدن پوشش ريسک بانک مي‌گردد که اجراي آن به ويژه از منظر توسعه روابط بين‌المللي بانکها اهميت دارد. لازم به ذکر است در برنامه حاضر صرفاً نگاه به بالا بردن سطح سرمايه در بانکها نيست؛ بلکه تأمين اين سرمايه، مشروط به اصلاحات و تجديد ساختار بانکها خواهد بود تا از اين طريق زمينه بروز مشکلات و برگشت به وضعيت کنوني از بين برود. برخي از روش‌هاي قابل استفاده جهت افزايش سرمايه بانکهاي دولتي از طرق و ظرفيت‌هاي ذيل دنبال خواهد شد:
- ظرفيت‌هاي قانون بودجه سال 1395 براي افزايش سرمايه
- افزايش سرمايه از محل واگذاري باقيمانده سهام دولت در بانکها و بيمهها
- ظرفيت‌هاي قانون رفع موانع توليد و ارتقاي نظام مالي کشور
- ظرفيت‌هاي قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2)
- انتشار اوراق مشارکت
- افزايش سرمايه از محل صندوق توسعه ملي
الزامات اجراي موفق اين طرح به شرح ذيل است:
- تصويب قوانين مورد نياز در مجلس شوراي اسلامي
- تخصيص بودجه مورد نياز جهت افزايش سرمايه مطابق با بندهاي پيش‌بيني شده در طرح
- نظارت بانک مرکزي بر تجديد ساختار بانکها
5- الزامات اجراي موفق برنامه مقدماتي اصلاح نظام بانکي
ماهيت به هم پيوسته ارتباطات ميان بازيگران بازار مالي، اقدامات اصلاحي را به شکل مجموعه اي از عوامل منظم و مرتبط با يکديگر در می آورد که عدم اجرا يا اجراي ناقص آن حتي ممکن است سلامت بانکي را با سرعت بيشتري نسبت به وضعيت کنوني با مشکل مواجه سازد. اقدامات اصلاحي در ترتيب اجرا، الزامات، هزينه‌هاي اجرا و زمان ثمردهي متفاوت خواهند بود، بنابراين اجماع دستگاه‌هاي اجرايي کشور بر برنامه اصلاح نظام بانکي و صبوري لازم براي به نتيجه رسيدن آن شرط لازم هر اقدامي است. به عبارت ديگر، ماهيت اصلاحات با هزينه همراه است، که البته پرداخت اين هزينه‌ها براي ممانعت از ايجاد هزينه‌هاي بزرگتر آتي است. در نتيجه اجماع سياست‌گذاران بر اجراي بسته‌هاي اصلاحي مي‌تواند هزينه‌هاي جانبي اصلاحات را کاهش دهد؛ در مقابل، ناهماهنگي در اجراي اصلاحات مي‌تواند اثرات مثبت هر يک از اقدامات را خنثي و وضعيت نهايي را نامطلوب‌تر از قبل کند.
اعمال اصلاحات ساختاري در حوزه نظام بانکي بدون انجام اصلاحات متناسب در حوزه ماليه دولت و بازار سرمايه در ارتقاي نظام مالي کشور مثمرثمر نخواهد بود (ضرورت رعايت ترتيب و توالي مجموعه اقدامات سياستي و التزام به اجراي کامل آن ـ و نه اجراي ناقص و گزينشي آن) و گذر از اين مرحله سخت، نيازمند مشارکت و همراهي تمامي دستگاه‌هاي مرتبط اعم از دولتي و نهادهاي حاکميتي است. لذا اصلاح نظام بانکي مستلزم نقش فعال‌تر بازار سرمايه در تامين مالي اقتصاد، افزايش قابل توجه جذب منابع خارجي، راه‌اندازي بازار بدهي اوراق دولتي، ساماندهي بدهي دولت به شبکه بانکي و قاعده‌مند شدن رفتار مالي دولت بوده و ضروري است برنامههاي مدون و سازگار در اين زمينه از سوي متوليان مربوطه همزمان اجرا شود. در عين حال ضرورت دارد در تنظيم سياستهاي کلان اقتصادي به سازگاري ميان اجزاي مختلف سياستگذاري توجه ويژه شود؛ چراکه يکي از دلايل بروز بي‌ثباتي‌هاي اقتصادي در چند دهه گذشته، عدم سازگاري ميان سياستهاي اقتصاد کلان و تمرکز بيش از اندازه و افراطي بر استفاده از ظرفيت سياستهاي انبساط پولي براي تحرک بخشي به اقتصاد بوده که غالباً به صورت تشديد فشارهاي تورمي بدون حصول به نتايجي ماندگار در زمينه رشد اقتصادي، منجر شده است. برهمين اساس، در تنظيم سياستهاي آتي اقتصادي، سازگاري و هم‌افزايي ميان اجزاي مختلف سياستگذاري پولي، مالي، ارزي و تجاري الزامي به نظر مي‌رسد.