در ایران پنج‌خزانه وجود دارد که قسمت اعظم آنها در بودجه دولت نمود ندارند. این را معاون اقتصادی و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس در همایش چشم‌انداز اقتصاد ایران در سال٩٤ می‌گوید که در دانشکده اقتصاد علامه‌طباطبایی برگزار شد. مشروح سخنان محمد قاسمی، در پی می‌آید:
معمولا در ایران وقتی در مورد سیاست‌های دولت بحث می‌شود، شناخت نسبتا جامعی از مسایل پولی وجود دارد. متخصصان بیشتری درباره این موضوع اطلاع دارند، اما این شناخت نسبت به سیاست‌های مالی وجود ندارد. وقتی ما از سیاست‌های مالی صحبت می‌کنیم به‌طور طبیعی فرضمان بر این است همانطور که سیاست‌های پولی در ادبیات کلاسیک علم اقتصاد سرفصلی را به خود اختصاص داده‌اند، سیاست‌های مالی نیز دارای ادبیات موضوعی خود در این حیطه باشند. آنچه موضوع را کمی پیچیده می‌کند. این است که سیاست‌های مالی در قالب بودجه سالانه اعمال می‌شوند، ولی در مورد سیاست‌های پولی این‌گونه نیست که هرسال سند مشخصی تنظیم شود. درباره قالب‌بندی بودجه، نحوه تنظیم و محتوای آن سازوکاری قانونی وجود دارد که موضوع را کمی از بحث سیاستگذاری پولی پیچیده‌تر می‌کند. وقتی در مورد بودجه صحبت می‌کنیم دوسوال برای ما مطرح است؛ اول اینکه آیا دولت توانسته از بودجه سالانه برای طراحی سیاست‌های مالی خود استفاده کند؟ دوم اینکه اگر چنین اتفاقی افتاده، این سیاست‌ها چه اثری بر سیاست‌های اقتصاد کلان دارند؟ فرض ما به‌صورت سنتی این است که در این بخش درست مانند سایر بخش‌های اقتصاد کلان، باید به‌دنبال ثبات، تحریک رشد اقتصادی و کمک به توزیع درآمدها باشیم. از این رو باید ببینیم در بودجه سال٩٤ طراحی سیاست‌های مالی دولت اتفاق افتاده یا خیر؟ و اینکه تاثیر سیاست‌های مالی بودجه بر شاخص‌های کلان اقتصادی چه خواهد بود؟ نکته مهم قابل‌توجه در اینجا این است که دیدگاه سیاست مالی دولت در بودجه از سه‌جنبه مهم است، اول از همه محدوده وظایف دولت است؛ یعنی وقتی شما بودجه را مطالعه می‌کنید باید ببینید دولت انجام چه وظایفی را برعهده دارد. دوم اینکه برای انجام این وظایف چگونه تامین مالی می‌کند و سوم اینکه آیا تغییری در شیوه انجام وظایف دولت نسبت به سال‌های گذشته در بودجه به وجود آمده یا خیر. این سوالات شما را به اثر بودجه بر اقتصاد ملی می‌رساند. دولت طبق نظریات اقتصادی، مجموعه‌ای از کالاهای عمومی را تامین می‌کند. منبع مالی این تامین، مالیات است. دولت‌ها معمولا به‌دنبال تحول در فرآیند تامین کالاهای عمومی هستند. حقیقت این است که در حوزه سیاست‌های مالی هم به‌لحاظ نظری و هم به‌لحاظ عملی با درهم‌ریختگی مواجهیم. محدوده وظایف دولت چندان روشن نیست، بخشی از وظایفی که دولت انجام می‌دهد در بودجه ظاهر نمی‌شود، ما در کشور با خزانه واحدی روبه‌رو نیستیم بلکه در عمل در ایران پنج‌خزانه داریم. یکی از آنها خزانه کل کشور است. یک خزانه جداگانه تحت عنوان هدفمندکردن یارانه‌ها داریم که در بودجه ظاهر نمی‌شود، خزانه دیگری تحت عنوان ١٤/٥درصد شرکت ملی نفت داریم که آثار این خزانه در بودجه چندان ظاهر نمی‌شود، صندوق توسعه ملی هم خزانه دیگری است که در بودجه ظاهر نمی‌شود، یک‌خزانه دیگر هم بند «ق» تبصره دو است که با اینکه مبلغ آن بین ٨٠تا ١٠٠میلیارددلار است باز هم چندان در بودجه نمود ندارد و البته انواع و اقسام احکامی که به جز این در قانون بودجه وجود دارد. برای نمونه همین چندروز پیش یکی از این احکام به تصویب رسید که به دولت هفت‌هزارمیلیاردتومان اجازه برداشت می‌داد که در سقف بودجه نیست.
متاسفانه سند بودجه چندان منعکس‌کننده حجم و وظایف دولت نیست. مرتبا می‌شنویم که بانک‌مرکزی ابزار کافی برای اعمال سیاست‌های پولی در کشور ندارد. مثلا می‌گویند بانک مرکزی به دلیل نرخ بهره نمی‌تواند از سیاست بازار باز استفاده کند، یا اینکه چندان نمی‌توانیم از سیاست فروش اوراق مشارکت استفاده کنیم اما این مساله در مورد سیاست‌های مالی بسیار وخیم‌تر است. ابزارهای سیاست مالی در کشور ما بسیار محدود است. دلیل این مساله آن است که ما ساخت سیاست مالی مناسب نداریم. اگر بخواهیم روشن‌تر صحبت کنیم، یک اقتصاددان انتظار دارد هنگامی‌که اقتصاد گرفتار رکود شده، دولت مالیات‌ها را کاهش بدهد یا اینکه هزینه‌های خود را افزایش بدهد. در ایران اما قانون ثابتی برای نظام مالیاتی وضع‌شده که بدون توجه به شرایط اقتصادی همواره به یک‌نحو عمل می‌کند. دولت انعطافی در حوزه سیاست‌های مالیاتی برای سیاستگذاری در شرایط ویژه اقتصادی ندارد. ابزار سیاستگذاری مالیاتی در ایران در اختیار دولت نیست. در بحث مالیات بر ارزش‌افزوده، در قانون برنامه پنجم گفته شده میزان این مالیات سالانه یک‌درصد افزایش پیدا کند. کسی صحبت از این نکرده که اگر در کشور رکود اقتصادی اتفاق افتاد، تکلیف چیست؟ آیا باز هم باید مالیات‌ها افزایش پیدا کند؟ دولت در اوج شرایط رکودی میزان مالیات بر ارزش‌افزوده را دو درصد افزایش داده است. اگر بخواهیم در مورد ابزارهای سیاست مالی نگاه درستی داشته باشیم باید در ابتدا به این سوال پاسخ دهیم که چگونه می‌توان به ابزارهای سیاستگذاری مالی در ایران انعطاف داد؟
در بررسی اثر بودجه٩٤ بر شرایط اقتصادی کشور یک مشکل وجود دارد. برای اینکه ما بخواهیم بدانیم این بودجه بر رشد اقتصادی یا تورم چه اثری دارد، باید بدانیم که دولت به این بودجه متعهد است و انتظار داشته باشیم که هرچه در این بودجه آمده، اجرا شود. متاسفانه ما در این بعد مشکل زیادی داریم. مثلا اگر بخواهیم تاثیر بودجه بر تورم را بررسی کنیم، باید بدانیم که قیمت حامل‌های انرژی چقدر افزایش پیدا خواهد کرد. مطمئنم که حتی هیچ‌کدام از مسوولان دولت هم این را نمی‌دانند. وقتی چنین مساله مهمی در بودجه واضح نیست ما نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم بتوانیم با مدل‌سازی دست به پیش‌بینی بزنیم. در لایحه بودجه آمده دولت قیمت حامل‌ها را به اندازه‌ای افزایش دهد که ٤٨هزارمیلیاردتومان منابع کسب کند. اما به جز این حکم پنج حکم مشابه در بودجه وجود دارد که درواقع آنها هم به دولت اجازه افزایش بیشتر قیمت حامل‌ها را می‌دهند. به‌عنوان مثال در حکمی اجازه داده شده که دولت قیمت حامل‌ها را برای سرمایه‌گذاری در خطوط انتقال نفت، تا پنج‌درصد افزایش دهد. در جای دیگری همین اجازه برای گاز ١٣تومان، برق سه‌تومان و آب ١٠تومان داده شده است. در جای دیگری آمده شورای محل هر شهر و روستا حق دارد قیمت آب را جداگانه تعیین کند. این یعنی سند بودجه حتی در حد هماهنگ‌کردن کابینه دولت هم نتوانسته نقش ایفا کند. با چنین وضعیتی مدل‌سازی فایده‌ای ندارد. حال اگر بخواهیم صرفا در حد اعداد و ارقام بودجه عمومی تاثیرات بودجه را بسنجیم، برآوردها نشان می‌دهد در بعد اقتصادی از کانال اعتبارات هزینه‌ای یا همان هزینه‌های جاری این بودجه موجب کاهش ٠/٢درصد رشد اقتصادی خواهد شد. از کانال اعتبارات عمرانی اگر دولت ٤٨هزارمیلیاردی که گفته را هزینه کند، نرخ رشد ٠٢/٠درصد افزایش پیدا می‌کند. بنابراین در مجموع اثر بودجه بر نرخ رشد اقتصادی منفی ٠/١٩درصد است. علت این مساله به وضعیتی که کشور با آن مواجه است بر می‌گردد. موقعی که ما اثر بودجه بر نرخ رشد را اندازه‌گیری می‌کنیم قدرت خرید دولت برای ما اهمیت پیدا می‌کند. قدرت خرید دولت به قیمت‌های حقیقی به شدت کاهش پیدا کرده است. یعنی دولت اگر حتی ٤٨هزارمیلیاردتومان سال‌های ٩٣ و ٩٤ را هزینه کند قدرت خرید این پول معادل حدود هفت‌هزارو٥٠٠میلیاردتومان قیمت ثابت سال٨٣ است. این به این معنی است که به قیمت‌های حقیقی دولت در سال٩٤ کمتر از سال٩٠ هزینه عمرانی خواهد داشت. این موضوع در بخش هزینه‌های جاری هم مساله‌ساز شده است. دولت در سال‌هایی که با وفور منابع نفتی مواجه بوده این منابع را به اقتصاد تزریق کرده است. درآمد دولت از مالیات‌ها نبوده است. این مساله باعث افزایش نرخ تورم شده که اولین قربانی آن خود دولت است.
تورم موجب می‌شود که قدرت خرید خود دولت کاهش پیدا کند. این مساله خود را در بخش شاخص هزینه‌های دولت نشان می‌دهد. شاخص هزینه‌های دولت یعنی سبد مصرفی آن. تاثیر تورم در سبد مصرفی دولت به مراتب بیشتر است. در بازار ارز ما با انگیزه‌ها و عدم قطعیت‌های متفاوتی مواجهیم. انتظار بر این است که منابع دولت به‌خاطر کاهش قیمت نفت کاهش پیدا کند. این کاهش به‌طور طبیعی حجم ارز در اختیار دولت را کاهش داده است. از طرف دیگر دولت به‌خاطر مساله کسری بودجه انگیزه‌ای دارد تا با افزایش نرخ ارز این کسری را جبران کند اما با توجه به هدف‌گذاری دولت در کنترل تورم این موضوع ممکن است سبب شود که دولت چندان به نرخ ارز کاری نداشته باشد. بنابراین به‌دلیل وابستگی شدید نرخ تورم به نرخ ارز پیش‌بینی نرخ تورم ممکن نیست. در جمع‌بندی می‌توان گفت در کوتاه‌مدت برای کاهش عدم قطعیت‌ها نیاز است که دولت یک بسته سیاستگذاری کوتاه‌مدت برای سال٩٤ ارایه کند. ما برای بودجه اهداف کارکردی قایلیم؛ یعنی تحریک نرخ رشد و ایجاد ثبات جز با رعایت انضباط مالی ایجاد نمی‌شود. اصلاح مدیریت بخش عمومی ضرورت تام کشور است. برای این کار اولین ضرورت ایجاد چارچوب حقوقی قابل‌اتکا برای اعمال سیاست‌های مالی است. دومین ضرورت متناسب‌سازی ابزارهای سیاست‌های مالی با اهداف است. مثل انعطاف‌پذیر‌کردن سیاستگذاری مالی در ایران. بحث سوم طراحی قواعد مالی برای ثبات‌بخشی به هزینه‌های دولت است مثل تعیین سقف ریالی برای مخارج دولت. نکته بسیار مهم داشتن برنامه برای مدیریت انرژی در کشور است. پیش‌فرض قانون هدفمندی یارانه‌ها این بود که قرار است دولت روی یک‌میلیون‌و٨٠٠هزاربشکه نفت و دومیلیون بشکه‌گازی که در داخل کشور مصرف می‌شود اعمال مدیریت و صرفه‌جویی کند. بحث یارانه نقدی یک بحث فرعی بر اصل مدیریت مصرف بود که متاسفانه جای اصل و فرع این طرح باهم عوض شد.
منبع: شرق