استاد اقتصاد دانشگاه Illinois
مقاله سال گذشته پروفسور محمدهاشم پسران و من، حاوی پیشنهاد یک فرمول برای تعیین قیمت داخلی انرژی به صورت «درصدی مشخص» از میانگین هموارشده قیمت بین‌المللی بود؛ بهنحویکه «درصد» تعیینشده به تدریج افزایش یافته و در یک بازه زمانی مشخص چندساله، قیمت داخلی انرژی را به سطحی قابل مقایسه با میانگین قیمتهای بین‌المللی برساند.
مقاله فوق تاکید داشت که تصویب این فرمول توسط دولت و مجلس محترم در یک نوبت و مقید ماندن به آن فرمول، می‌تواند علاوه‌بر جلوگیری از مباحث همهساله فرسایشی در زمینه نحوه اصلاح قیمت انرژی، زمینه مناسبی را برای پیشبینیپذیر ساختن فرآیند اصلاح قیمت داخلی انرژی در مسیر میانگین قیمتهای بین‌المللی، فراهم کند.
اما در شرایط فعلی، پس از گذشت یک سال از انتشار مقاله فوق و به‌ویژه با توجه به تلاطم اخیر قیمت جهانی انرژی، این پرسش مطرح میشود که طرح فوق تا چه حد قابل اجرا است؟
واقعیت آن است که تفاوت چشمگیر قیمت انرژی در داخل و خارج کشور در گذشته بحثهای زیادی را در مورد یارانه فوق‌العاده بالای انرژی و چگونگی هدفمندسازی آن مطرح کرده است. اجماع حاصل از آن بحثها در سال 1388 به تصویب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها انجامید که سیاست درازمدتی را برای تعیین قیمت انرژی در داخل کشور مشخص کرده بود، ولی تا حدود زیادی دست دولت را در مورد نحوه اجرای قانون و روند گذار به نظام قیمت‌گذاری جدید، باز گذاشته بود.
آنچه از آن زمان کم و بیش مشخص بوده این است که قیمت انرژی در داخل باید به قیمتهای بین‌المللی نزدیک شود، اما قدمهای لازم برای این کار و سرعت حرکت در آن جهت هنوز مورد مناقشه مانده است. در واقع روش قیمت‌گذاری انرژی عملا فرق چندانی با سابق نکرده است، هر چند که نحوه استفاده از درآمد حاصل از فروش انرژی در حال دگرگونی بوده و هست. در چند سال گذشته، به‌طور معمول ضمن تنظیم و تصویب بودجه سالانه تصمیمی هم در مورد قیمت انرژی گرفته شده و پس از یک جهش نسبتا بزرگ برای مدتی ثابت نگه داشته شده است. بعد هم به‌خاطر تورم تدریجا قیمت نسبی انرژی کم و بیش به جای اولش برگشته و دور جهش و تثبیت قیمت تکرار شده است و در مجموع دستاورد زیادی در پیشبرد هدف قانون هدفمندی نداشته است.
برای حل این مساله، پروفسور محمدهاشم پسران و من، سال گذشته پیشنهاد کردیم که در یک مرحله قیمت انرژی به صورت درصدی از میانگین قیمتهای بین‌المللی تعیین شود و بعد با یک قاعده ساده به شکل تابعی از تفاوت تورم داخلی و خارجی و نیز تغییرات مستمر قیمت نسبی انرژی در بازار جهانی تغییر کند. درصد تعیین شده هم به تدریج براساس یک شیب ثابت تغییر کند تا وقتی که قیمت انرژی داخلی به سطح موردنظر در قانون هدفمندی برسد. پیشنهاد ما آن بود که فرمول اصلاح قیمت فوق، یک بار به تصویب دولت و مجلس برسد و سپس اجرا شود و دیگر مساله قیمت‌گذاری انرژی، موضوع «جدل سیاسی همهساله» نباشد.
پاسخ به چند نقد
هر چند این پیشنهاد از طرف گروهی از متخصصین مورد توجه قرار گرفته، ولی تاکنون مورد توافق سیاستگذاران واقع نشده است. شاید یکی از دلایل عمده برای حفظ روال گذشته این باشد که ثابت نگه‌داشتن قیمت و تغییر جهشی آن، در کوتاه‌مدت به سیاستمداران کنترل بیشتری روی منابع بودجه و مهار تورم (به‌خصوص در مورد هزینه انرژی خانوار) میبخشد، هر چند که می‌تواند در درازمدت، اجرای قانون هدفمندی، استفاده بهینه از منابع انرژی و حتی کنترل تورم را با مشکل روبه‌رو کند. البته نگرانی عدم کنترل در کوتاه‌مدت، چندان بیجا نیست. مثلا اگر سال گذشته دولت قاعده پیشنهادی ما را به اجرا گذاشته بود، الان با توجه به افت شدید قیمت بین‌المللی انرژی در چند ماه گذشته، درآمد دولت از فروش انرژی در داخل پایین می‌رفت و امکان داشت مشکل کسری بودجه ایجاد کند. بعد هم اگر همانطور که احتمالش هست، قیمت جهانی ناگهان به سطح چند ماه پیش برگردد، قیمت داخلی هم باید با آن رشد کند، که می‌تواند تورمزا باشد و به رفاه خانوارها آسیب برساند. با توجه به این گونه نگرانی‌ها و شرایطی که در بازار بین‌المللی انرژی پیش آمده، اکنون این سوال مطرح شده که آیا ادامه روش سیاستگذاری گذشته بهتر از استفاده از دستوری شبیه آنچه ما پیشنهاد کردیم نیست؟
پاسخ من به این سوال به دلایلی که در ذیل ارائه می‌کنم، منفی است:
اول از همه باید یادآور شوم که برای رسیدن به چند هدف متفاوت، نیاز به حداقل همان تعداد ابزار سیاستگذاری هست. نمی‌شود با کنترل قیمت انرژی، هم تورم و هم کسر بودجه را کنترل کرد و همزمان به اهداف استفاده بهینه از منابع انرژی و ضربهگیری هزینه خانوار رسید. بهترین و مهمترین هدف برای طراحی سیاستگذاری قیمت انرژی، زمینهسازی برای «استفاده بهینه از منابع انرژی» است. کنترل کسری بودجه و مقابله با ضربه‌های تورمی و آثار آنها، هر یک ابزار خودشان را لازم دارند.
هدف فرمول پیشنهادی پروفسور پسران و من، مبتنی بر رسیدن به قیمت‌گذاری بهینه انرژی در درازمدت است. کنترل قیمت انرژی ممکن است مشکلات تورم و کسری بودجه را در کوتاه‌مدت حل کند، ولی در درازمدت مشکلات بزرگ‌تری ایجاد می‌کند که نهایتا به زیان کل جامعه است.
البته باید این را هم اضافه کنم که نفع قیمت‌گذاری به روال گذشته، حتی در «کوتاه‌مدت» هم، چندان روشن نیست. مثلا باید توجه داشت که بالا نگه داشتن قیمت انرژی در داخل وقتی قیمت جهانی پایین می‌رود، تولیدکنندگان داخلی را با مشکل رقابت در بازارهای صادرات و واردات روبه‌رو می‌کند و می‌تواند ضربه بزرگی به تولید بزند. بعد هم وقتی قیمت بین‌المللی انرژی بالا برود، عدم تطبیق قیمت داخلی با آن، مصرف داخلی را بالا نگه می‌دارد و کشور را از درآمد بیشتر صادرات انرژی و دسترسی به منابع گسترده‌تر برای سرمایه‌گذاری محروم می‌کند.
برای رسیدن به هدف کنترل تورم باید ساز و کار لازم را برای تنظیم رشد نقدینگی ایجاد کرد، به نحوی که مردم اعتماد پیدا کنند که هدف سیاست پولی ایجاد ثبات اقتصادی است، نه تامین کسری بودجه یا ایجاد منبع مالی برای افراد یا گروه‌های خاص. مقابله با آثار ضربه‌های تورمی روی خانوارهای آسیب‌پذیر هم باید از طریق توسعه و استفاده کارآ از نهادهای تامین اجتماعی و چترهای حمایتی دنبال شود.
همچنین برای مدیریت کسری بودجه، ابزار موثر عبارت است از: توسعه بازار اوراق مشارکت، تنظیم مالیات‌ها و هزینه‌های دولت و تشریک مساعی با بخش خصوصی در موارد مناسب. در واقع سیاست بهینه قیمت انرژی می‌تواند مکمل استفاده از این‌گونه ابزار باشد. مثلا، وقتی قیمت انرژی در بازار جهانی پایین می‌رود، کاهش متناسب قیمت داخلی آن به کنترل تورم و رشد تولید بخش خصوصی کمک می‌کند و این می‌تواند هم درآمد مالیاتی را افزایش دهد و هم از هزینه‌های دولت بکاهد؛ بنابراین به حل مشکل کسری بودجه کمک کند. اگر بازار اوراق مشارکت توسعه‌یافته باشد و مردم به نظام سیاست پولی اعتماد پیدا کنند، نرخ بهره هم ممکن است کاهش پیدا کند و هزینه استقراض دولت را پایین بیاورد. در زمان رشد قیمت انرژی در بازارهای بین‌المللی، ترقی قیمت در داخل درآمد دولت را بالا می‌برد و امکان بیشتری برای مقابله با مشکلات اقتصادی در کوتاه‌مدت و پس‌انداز برای درازمدت ایجاد می‌کند.
یک سوال دیگر که در مورد روش پیشنهادی مطرح است این است که بهترین شرایط برای شروع استفاده از آن چه وقتی است. آیا بهتر است حالا که قیمت جهانی انرژی به شدت افت کرده و به قیمتهای داخلی نزدیک شده، دولت به استفاده از چنین قاعدهای دست بزند؟ یا اینکه روال گذشته را فعلا دنبال کند و وقتی قیمت انرژی دوباره بالا رفت روش جدیدی را به کار بگیرد؟ به نظر من قیمت پایین انرژی شرایط بهتری را برای تغییر روش ایجاد کرده است چون رسیدن به هدف پیشبینیشده در قاعده پیشنهادی ما به شیب بسیار کمتری نیاز دارد و سریعتر می‌توان به اهداف درازمدت رسید. البته اگر در آینده قیمت جهانی مجددا با سرعت بالا برود، تغییر قیمت در داخل نیز مطابق قاعده پیشنهادی لازم خواهد بود؛ ولی همانطور که در نوشتارهای قبلی من و پروفسور پسران مطرح شده، برای هموار کردن راه فرمول مورد استفاده را می‌توان طوری تنظیم کرد که تغییرات قیمت بین‌المللی را به تدریج در قیمت داخلی منعکس کند.
در خاتمه پاسخ به این سوال لازم است که آیا بهتر نیست به جای استفاده از فرمول، قیمت انرژی شناور باشد و به‌طور روزمره با قیمت جهانی بالا و پایین برود؟ این در واقع سیاستی است که اخیرا دولت اندونزی اتخاذ کرده است و چون قیمت جهانی انرژی در حال حاضر فوق‌العاده پایین است، فعلا با قبول عام و تحسین بعضی صاحب‌نظران روبه‌رو شده است، ولی معلوم نیست این سیاست در صورت جهش قیمت جهانی پایدار بماند. البته اگر دولت دسترسی به منبعی برای پرداخت یارانه انرژی نداشته باشد، راهی جز شناور نگه داشتن قیمت نمی‌ماند. شرایط دیگری که به اتخاذ قیمت شناور، «پایداری سیاسی»میدهد، وقتی است که درآمد مردم بالا باشد و بازارهای مالی و بیمه هم توسعه‌یافته، بهطوریکه تکانههای قیمت انرژی آثار کوچکی روی رفاه خانوارها بگذارد.
ولی در بسیاری کشورهای در حال توسعه که صاحب منابع انرژی هستند هیچ یک از این دو مورد فوق صدق نمیکند. در نتیجه با بروز شوک قیمت جهانی انرژی، نگرانی از آثار آن فشار سیاسی زیادی را برای کنترل قیمت ایجاد می‌کند و دیر یا زود عملا به تعلیق سیاست شناوری می‌انجامد. در این شرایط وجود فرمولی که در درازمدت منعکس‌کننده قیمت جهانی بوده و در کوتاه‌مدت و میانمدت هم نوسانات قیمت را تا حدودی هموار می‌کند، دو مزیت عمده دارد. یکی اینکه به دولت و مردم فرصت واکنش و تطبیق میدهد. دوم اینکه به جای رویارویی محتمل با شکست سیاست شناوری و بازگشت به چرخه بی‌نظم تثبیت و جهش قیمت داخلی، یک فرمول مناسب می‌تواند به پایداری روال قیمت‌گذاری در طول زمان و نهایتا به حصول اهداف درازمدت، کمک کند.