بررسی 40 سال برنامه‌ریزی ناموفق در ایران
خسرو نورمحمدی از کارشناسان باسابقه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور است. پنجشنبه گذشته او در سخنرانی خود در موسسه دین و اقتصاد تصویری از تاریخ 50ساله نظام برنامه‌ریزی کشور ترسیم کرد. او در این سخنان از دوره برنامه سوم و چهارم توسعه که توسط متخصصین آمریکایی در چارچوب نظام برنامه‌ریزی هسته‌های خط‌دهنده برای اقتصاد ایران طراحی شده بود، به‌عنوان دوره طلایی برنامه‌ریزی ایران یاد می‌کند و با مقایسه این دوران با سال‌های ناموفق پس از آن، ناکارآمدی نظام برنامه‌ریزی جامع را نشان می‌دهد. نظامی که از نظر او علت ناکارآمدی دولت و فاصله‌گرفتن ساختار سیاسی از جامعه علمی کشور است. متن کامل سخنرانی او در ادامه آورده می‌شود.
اولین نکته درباره برنامه‌ریزی در ایران این است که این سابقه 50ساله در برنامه‌ریزی نباید ما را فریب دهد. ما هنوز در مرحله‌ای هستیم که دو، سه‌سال اول توسعه را تداعی می‌کند. بسیاری از مسایل خیلی ساده برنامه‌ریزی ایران هنوز مبهم است؛ ازجمله اینکه در اسناد رسمی از برنامه سوم و چهارم توسعه ایران به‌عنوان برنامه جامع نام برده می‌شود درحالی‌که برنامه‌ریزی ایران از برنامه پنجم وارد برنامه‌ریزی شده است. برای شروع بحث تاریخچه‌ای عرض می‌کنم؛ برنامه‌ریزی اقتصادی اولین بار توسط آدام اسمیت معرفی شده است. او نوعی از برنامه‌ریزی به نام دست نامریی را پیشنهاد می‌کند. اسمیت در آن موقع تصویری می‌سازد که در آن بدون دخالت دولت، رشد اقتصادی و توسعه محقق می‌شود. نتایج عمده‌ای که اسمیت پیش‌بینی کرده، این بود که اگر ما بازار را رها کنیم و دولت در آن دخالت نکند، اولا افزایش تولید اتفاق می‌افتاد و سپس بازار به سمت تخصیص بهینه منابع و افزایش عمده سرمایه و گسترش نوآوری پیش می‌رفت، اتفاقی که به هزینه کمتر، قیمت پایین‌تر و مازاد بیشتر می‌انجامید. این تئوری که 150سال در انگلستان مبنای کار بود دو اثر منفی برجای گذاشت: اول اینکه فقر به‌شدت افزایش پیدا کرد و بعد بحران‌های اقتصادی ادواری پیش آمد که باعث به‌هم‌ریختگی بافت سیاسی، اقتصادی و غیره شد. در مقابل این نظام، نظام کمونیستی به وجود آمد که دولت را در جای بخش خصوصی نشاند. این نظام پنج‌اثر عمده داشت: اول اینکه این نظام در طول 70سال تقریبا هیچ نوآوری عمده‌ای نداشت. دوم آنکه دولت در تمام این سال‌ها مسیر سیاستگذاری ثابتی را دنبال کرد؛ این یعنی اینکه خود دولت هم در این سیستم قفل شد. با قوام‌یافتن این نظام، دولت که متولی همه امور شده بود هرگز کنار نرفت تا اینکه کل کشور از هم پاشید. بعد از آن بخش مهمی از منابع محدود کشور، به علت رقابت‌های جهانی صرف بودجه نظامی و فضایی شد. نهایتا آنچه اتفاق افتاد این بود که نقش علم در این کشور ضعیف شد و نهایتا سبب فروپاشی کشور شد. این عواقب نظام برنامه‌ریزی جامع است. در آن سال‌ها بر اثر رقابت با دنیای کمونیسم، نوع جدیدی از برنامه‌ریزی در کشورهای سرمایه‌داری به وجود آمد که تحت عنوان نظام دولت و جامعه رفاه مطرح می‌شود. این نظام بنیان‌های سرمایه‌داری را در خود دارد اما بحث جدیدی به نام حقوق بشر را مطرح کرد. اینکه انسان‌ها فارغ از نوع فعالیت اقتصادی، در جامعه حقوقی دارند. بعد از جنگ جهانی دوم و مطرح‌شدن نظرات کینز، مشاهده شد که کشورهای جهان سوم نمی‌توانند با هیچ‌کدام از این نظریه‌ها موفق شوند، بنابراین نوع دیگری از نظریات توسعه ارایه شد. این برنامه‌ریزی توسعه دو مساله را مطرح می‌کند. این برنامه‌ریزی بیانگر این نکته است که برای قوام بازار باید دو سیاست را دنبال کنیم. اول اینکه باید برای امور کشور سیستم بودجه عادی داشته باشیم اما به دلیل اینکه ما نمی‌توانیم از سیاست‌های بازار آزاد استفاده کنیم، دولت باید یک سری وظایف را به عهده بگیرد تا بتواند کشور را به توسعه برساند.
برای موفق‌شدن برنامه‌ریزی توسعه، هفت‌شرط وجود دارد؛ اول اینکه این فرآیند برنامه‌ریزی باید الگوی مناسبی داشته باشد. شرط دوم شکل ساختار سیاسی است، هر ساختار سیاسی نمی‌تواند از برنامه‌ریزی توسعه حمایت بکند. سوم اینکه باید در نظام بین‌الملل وضعیت آن کشور در قبال باقی کشورها روال مشخص و باثباتی داشته باشد. چهارم، باید به‌لحاظ علمی و تحقیقاتی، مراکز علمی به‌شدت زیاد و کارآمد باشند. پنجم، باید در این کشورها انباشت سرمایه اتفاق افتاده باشد. ششم، سوابق سازمانی و توانایی کشور در این زمینه بالا باشد. هفتم، نیروی انسانی است.
صحبت اصلی من در مورد شرط اول است. اولین بحث، چیستی برنامه توسعه است. در جامعه سنتی، بزرگ‌ترین فرد تکلیف را مشخص می‌کند یا سنت‌ها در جامعه چگونگی انجام هرکاری را نشان می‌دهند. اما در جامعه سنتی فرمانی وجود ندارد تنها فرمان در این زمینه یا تخصص است یا قانون. اگر بخواهید بدانید که یک ساختار تخصصی به چه میزان سنتی یا مدرن است باید در آن به قدرت مدیر نگاه کنید. هر سازمانی که قدرت مدیر در آن بالاتر باشد، سنتی‌تر و ناکارآمدتر است. برنامه‌ریزی چهار مرحله را طی کرده؛ اولین مرحله برنامه‌های متکی بر پروژه‌های منفک است، این برنامه‌ریزی در برنامه‌های اول و دوم کشور ما هم به‌کار رفته، این مدل معمولا مدل موفقی است. بعد از این مرحله دولت‌ها به فکر ارتباط این پروژه‌ها می‌افتند و نوع دیگری از برنامه‌ریزی را مطرح می‌کنند که به برنامه‌ریزی تلفیق‌شده بخش عمومی معروف است. این در برنامه دوم ایران هم از آنجایی که پروژه‌محور است موفق بوده. بعد از این مرحله وارد مرحله سوم می‌شوند که برنامه‌ریزی جامع است؛ مرحله چهارم این است که وقتی در کشورها برنامه چهارم موفق نمی‌شود، دولت‌ها به سمت این می‌روند که به جای اینکه بخواهند در همه سطوح پیشرفت کنند نقاط قوت خودشان را مورد توجه قرار دهند. این برنامه‌ریزی به «هسته‌های خط‌دهنده» معروف است. در ایران در برنامه سوم و چهارم، آقایی به نام ابتهاج وارد فرآیند برنامه‌ریزی ایران می‌شود. او از متخصصان آمریکایی استفاده کرد و آنها را وارد فرآیند برنامه‌ریزی ایران کرد. در آن دوران اتفاقاتی می‌افتد که ما هنوز تحلیل درستی از آنها نداریم. در این نگاه آنها توسعه را به‌صورت یک موزاییک دیدند و برای هر دستگاه وظایفی را مشخص کردند. در این دو برنامه ما تورم‌های یک تا دودرصدی را در کنار رشد اقتصادی بالای 10درصد و حتی 13درصدی تجربه کردیم. در این دوران نام ایران به‌عنوان یک کشور موفق در زمینه اقتصاد در دنیا مطرح شد و حتی از فرانسه متخصصان برای مطالعه علل موفقیت به ایران می‌آمدند. اما متاسفانه ما در این دوران نتوانستیم اصول برنامه‌ریزی را از آمریکایی‌ها یاد بگیریم. در برنامه‌های بعدی اما برخلاف نظر آمریکایی‌ها به سمت برنامه‌ریزی جامع رفتیم و از همین‌جا مشکلاتمان شروع شد. نظام برنامه‌ریزی هسته‌ای چند تکنیک ساده را به‌کار می‌گیرد که اثرات مثبت زیادی دارد: اول اینکه در هر حوزه به سراغ متخصصان آن حوزه می‌رود؛ یعنی سازمان برنامه در آن دوره رابطه‌ای بسیار مستحکم با جامعه علمی کشور برقرار می‌کند. اعتبار علمی سازمان برنامه در این دوره آنقدر بالا می‌رود که افراد متخصص در مقالات برای معرفی خود در کنار مقام علمی، کارشناسی سازمان برنامه را هم متذکر می‌شدند.
نظام برنامه‌ریزی جامع، محسناتی دارد: اول اینکه به همه مسایل توجه می‌کند. دوم اینکه به لحاظ نظری در این نوع برنامه‌ریزی امکان تعادل بین بخش‌ها وجود دارد. سوم اینکه این نظام شاخص‌های نظارتی زیادی را ارایه می‌دهد که رصدکردن همه مسایل کشور را ممکن می‌کند. چهارم اینکه در برنامه‌ریزی جامع به جزییات زیادی توجه می‌شود، اما در کنار این ویژگی‌های مثبت، نکات منفی زیادی هم وجود دارد: اولین بحث این است که برنامه‌ریزی جامع، علمی نیست و ما در عمل یک مثال موفق برای این نوع برنامه‌ریزی نداریم. دوم اینکه تهیه یک برنامه جامع که بتواند به همه بخش‌ها توجه کند نیاز به چنددهه زمان دارد. آرتور لوییس در جمله معروفی می‌گوید: «برنامه‌ای که شما می‌خواهید در پنج‌سال اجرا کنید نیاز به 20سال زمان برای طراحی دارد.» مشکل سوم این است که وقتی دولت‌ها با این واقعیت مواجه می‌شوند که نمی‌توان برای همه مسایل برنامه‌ریزی کرد، یک نوع جدیدی از برنامه‌ریزی به نام برنامه‌ریزی کلان را جایگزین می‌کنند؛ یعنی همه مسایل را رها می‌کنند و به 10 تا 15شاخص کلان اقتصادی می‌پردازند. این نوع برنامه‌ریزی باعث می‌شود که سازمان برنامه از فضای علمی سابقه بگیرد. در تمام این سال‌ها این نوع برنامه‌ریزی در سازمان برنامه ما باعث شده که ما با اینکه تمام کارشناسان را می‌آوریم تا اظهارنظر کنند در آخر در تمامی موارد آنچه به کرسی می‌نشیند نظر سیاستمداران است! در برنامه‌ریزی جامع آنقدر این برنامه در رفت‌وآمد اسیر می‌شود که در آخر کنار گذاشته شده و مسوولان به سمت برنامه‌ریزی کلان می‌روند. این مساله باعث شده که در ساختار سیاسی ما این تصور به وجود بیاید که ظرفیت علمی ما همین است و از آن چیزی حاصل نمی‌شود. برنامه‌ریزی جامع متاسفانه فاقد پروژه‌های اصلی است و متکی بر یکسری سیاست‌هاست، همین باعث می‌شود که به نتیجه نرسد. در آخر نتیجه این می‌شود که در این نوع برنامه‌ریزی هیچ‌کس مواخذه نمی‌شود که چرا برنامه موفق نبوده است. این یعنی پاسخگونبودن نظام اداری و مدیریتی کشور. این اتفاق به این معنی است که در آخر در نظام بودجه کشور، پروژه‌ها نه تخصصی که سیاسی خواهد بود. در این نظام پروژه‌های دولت تبدیل به پروژه‌های رییس‌جمهور خواهد شد. دستگاه‌ها در این وضعیت بی‌هدف می‌شوند. این برنامه‌ریزی نوآوری را حذف می‌کند و نهایتا خودش تبدیل به یک سد می‌شود. در نهایت اتفاقی که می‌افتد این است که برنامه‌ریزی کلان هم اجرا نمی‌شود. یعنی همان شاخص‌های کلان هم بهبود نمی‌یابد. نمونه آن هم تورمی است که نه‌تنها دورقمی بلکه از بالاترین تورم‌های جهانی است.
منبع: شرق - وحید صابری