در ادبیات اقتصاد سیاسی، دولت‌ها به دو نوع «دولت توزیعی» و «دولت تولیدی» تقسیم می­شوند. هدف و ماموریت اصلی دولت توزیعی، توزیع فرصت­ها و امکانات در جامعه است. نمونه عالی آن دولت رانتیر(تحصیلدار) حاکم در اکثر کشورهای تولیدکننده و صادرکننده نفت و گاز است، کار چنین دولتی خرج کردن پول است اما رویکرد دولت تولیدی خلق و تولید ثروت و افزایش درآمد ملی است و کار چنین دولتی نیز درآوردن پول است، ساختار بوروکراتیک (نظام اداری) دولت­ها در هر کشوری بستگی مستقیم با ماهیت و رویکرد به جنبه‌های تولیدی یا توزیعی دولت دارد. به منظور دریافت اهمیت و ضرورت  گذار از دولت توزیعی به سمت دولت تولیدی به گفت‌وگو با دکتر سیدفرهاد سجادی، استاد دانشگاه پرداختیم که در ادامه از نظرتان خواهد شد. 

با توجه به شرایط کنونی اقتصاد ایران فکر می‌کنید اولویت راهبردی برای کشور چیست؟ آیا توزیع منابع یعنی همان فرصت­ها و امکانات است یا تولید ثروت و تجهیز منابع جدید؟

در ایران از اواخر دهه ۱۳۴۰ با افزایش درآمدهای نفتی و اتکای روزافزون دولت به آن، زمینه ظهور و نهادینه شدن ساخت دولت توزیعی فراهم گردید. انقلاب اسلامی و جنگ به واسطه شعارهای مردم‌گرایانه، مساوات­طلبانه و حمایت­گرایانه موقعیت دولت توزیعی را تقویت کرده و شعارها و آرمان­هایی چون عدالت اجتماعی، طرفداری از مستضعفان و محرومین باعث گسترش و تحکیم دولت توزیعی گردید. به موازات توسعه سیاست­ها و رویکردهای توزیعی، سازمان دولت یعنی نظام اداری، عناوین و تعداد وزارتخانه­ها و دستگاه­های اجرایی، ماموریت­ها و وظایف ذاتی آنها و نیز روح حاکم بر بودجه­های سنواتی بر چگونگی توزیع منابع و امکانات متمرکز می­شود. بدین ترتیب روح حاکم بر تمامی تصمیمات و سیاست­ها بر نحوه تقسیم درآمدها در جامعه تمرکز یافته و مدیر کارآمد در چنین دولتی، مدیری است که بتواند بیشترین سهم را از منابع دولت برای سازمان یا منطقه تحت مدیریتش بگیرد. اما واقعیت و تجربه نشان داد که دولت توزیعی ناکارآمد است، حتی در تحقق اهداف و آرمان‌های خود چرا که تحقق عدالت اجتماعی و برخورداری یکسان شهروندان از امکانات و منابع با روش توزیع فعلی میسر نیست. حتی قانون هدفمندسازی توزیع یارانه‌ها یک استراتژی تحولی درون‌گفتمانی است با هدف بازتوزیع یا توزیع مجدد منابع و درآمدها که نشانگر عدم توفیق رویکرد توزیعی درآمدها در ایران است.

 درحال حاضر چیدمان نظام اداری و سازمان­های دولتی براساس ساخت دولت توزیعی  بنا نهاده شده است یا ساخت دولت تولیدی؟ 

درحال حاضر سازمان دولت یعنی نظام اداری و چیدمان وزارتخانه‌ها؛ براساس ساخت دولت توزیعی است، یعنی یک وزارتخانه مهم و تولیدی نفت داریم و مابقی مصرف­کننده هستند. تمامی وزارتخانه­ها متکی به بودجه دولت هستند و عموما مصرف‌کننده­اند. نکته دیگر اینکه بیش از ۷۰ درصد بودجه کشور متعلق به شرکت‌های ­دولتی است. نتیجه اینکه ساختار اداری و اجرایی وزارتخانه­های موجود که برای عملیاتی کردن اهداف و سیاست­های دولت توزیعی شکل گرفته­اند برای فائق آمدن بر مشکلات فعلی چون بیکاری، تورم، رکود و ویــژه‌خواری و… بعضا ناکارآمد هستند. این مهم را برخی از سیاستمداران دولت جدید به‌خوبی دریافته­اند. به‌طوری که آقای اکبر ترکان در مصاحبه­ای گفته است «جامعه ایران مانند تیم بارسلونا است، امکانات دارد؛ اما تیم، بد ارنج شده است». لذا به نظر می­رسد به موازات برنامه­های کوتاه‌مدت برای سامان‌دهی اوضاع بد اقتصادی از سوی رئیس‌جمهور محترم، ممکن­ترین، تجربه شده­ترین و بهترین راه‌حل بحران بیکاری، رکود بوجود آمده در تولید، افزایش روزافزون تورم و … تغییر رویکرد دولت تدبیر و امید از دولت توزیعی به دولت تولیدی است. به نوعی می­توان گفت شاه‌کلید حل مشکلات موجود توسط رئیس‌جمهور محترم، گذار از دولت توزیعی به دولت تولیدی است.

 یعنی به اعتقاد شما دغدغه­اصلی دولتمردان طی سال­های اخیر بیشتر روی چگونگی تخصیص منابع متمرکز بوده است؟ 

دغدغه اصلی دولتمردان و نیز اختلاف‌نظرشان بیشتر ناظر بر شیوه‌ها و روش‌های چگونگی تخصیص بهینه منابع بوده است، مثلا تا حالا توزیع منابع غیرهدفمند بوده است و با اجرای قانون هدفمندسازی یارانه قرار است توزیع عادلانه و اقتصادی باشد، اسناد بالادستی، قوانین، سیاست­ها و تصمیمات اقتصادی کلان نیز بر این مساله تاکید داشته است. در دولت تولیدی تدبیر و امید می­بایست سازمان بوروکراتیک و اجرایی دولت؛ ارنج وزارتخانه‌ها، ماموریت­ها و وظایف اصلی نظام اداری، شیوه بودجه سنواتی و… بازمهندسی شود. ولی به نظر می‌رسد باید در اصل مساله تجدیدنظر شود. وقت آن رسیده است که به‌جای پرداختن به موضوع کارآمدی  یا ناکارآمدی نظام توزیع و تخصیص منابع، تمرکز اصلی روی موضوعی بنیادی و بسیار پراهمیت قرار گیرد. به‌عبارتی دولت به شناسایی، ایجاد و توسعه منابع جدید به منظور افزایش درآمد ملی فکر کند. مدیران دولتی به‌جای اینکه به هزینه­کردن منابع بیندیشند، باید برای ایجاد درآمد و منابع جدید و بیشتر، برنامه­ریزی و اقدام کنند. مصداق عینی تدبیر اقتصادی افزایش ثروت ملی و بالا بردن تولید ناخالص داخلی است، شایسته مردم ایران نیست که در مقایسه با کشور ژاپن کل درآمد حاصل از فروش نفتش در ۱۰۰ سال اخیر هزار میلیارد دلار باشد و در مقابل کل تولید ناخالص داخلی ژاپن در سال ۲۰۱۱ بیش از 3 هزار و600 میلیارد دلار، یعنی درآمد یک سال ژاپنی­ها بیش از ۶/۳ برابر کل درآمد یک قرن ایرانیان! زندگی بهتر و آینده مطمئن برای ایرانیان در افزایش تولید ثروت ملی است . با یک مثال موضوع را روشن­تر می­کنم: فرض کنید به ازاء هر ۱۰ نفر یک عدد نان تولید می­شود. در شرایط نابرابر موجود چهارپنجم نان، سهم یک نفر و یک پنجم نان، سهم ۹ نفر دیگر است. سیاست توزیعی دنبال روشی است برای توزیع و تقسیم عادلانه نان بین ۱۰ نفر . اگر بتوان یک نان را به‌طور مساوی و عادلانه بین ده نفر هم تقسیم کرد کسی سیر نمی­شود (توزیع عادلانه فقر)؛ اما اگر سیاست تولیدی باشد؛ دولت تلاش خواهد کرد در کنار اهتمام به عدالت توزیعی، فکر وقت و انرژی خود را صرف تولید ۱۰ نان دیگر بگذارد. به نظر می­رسد این روش هم عادلانه‌تر و هم عاقلانه‌تر است. پس  باید در کنار تقسیم یک نان بین ده نفر، به فکر تولید ۱۰نان بیشتر برای ۱۰ نفر باشیم . 

 برای گذار از دولت توزیعی به دولت تولیدی نیازمند برداشتن چه گام­هایی هستیم؟  

دولت به‌جای تقسیم ثروت به فکر مهم‌تر و اساسی‌تر تولید ثروت باشد. پس از تبیین ضرورت مساله برای گذار از دولت توزیعی به دولت تولیدی، باید گام­های بنیادی و اصلی برداشت که البته پیش‌نیاز آن ایجاد «اجماع ملی» به‌خصوص بین نخبگان و دولتمردان است که آقایان! اصل مساله توزیع درآمدها نیست بلکه اصل مساله افزایش درآمدهاست. گام مهم نهادینه کردن امنیت حقوق مالکیت؛ عدم اطمینان به امنیت حقوق مالکیت یک پدیده تاریخی ـ ساختاری است، احترام به مالکیت یعنی توسعه نظام‌های مالکیت خصوصی اسمی و افزایش حمایت از حقوق مالکیت، هرگونه فعالیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری نیازمند امنیت سرمایه و حقوق مالکیت، احترام فعال اقتصادی و سرمایه­گذاری است و همچنین تضمین اصل سرمایه و سود توسط دولت و نهادهای قانونی چرا که معادله بسیار ساده و تجربه شده است. چراکه برای حل بیکاری، رکود و تورم نیاز به تولید داریم، تولید هم نیازمند سرمایه است و  برای جذب سرمایه نیازمند حضور سرمایه­گذار هستیم. در مقابل سرمایه­گذار امنیت، احترام و سود طلب می­کند و گرنه اتفاق مهمی نخواهد افتاد. 

 با کاهش دخالت و تصدی­گری دولت در اقتصاد و واگذاری امور به بخش خصوصی واقعی می­توان امیدوار بود که این امر محقق شود؟

دولت‌زدایی از اقتصاد؛ یعنی کاهش دخالت و تصدی­گری دولت در اقتصاد و واگذاری امور به بخش خصوصی واقعی نه شبه‌دولتی اصل پذیرفته شده­ای است. دولت­ها بدترین مدیران اقتصادی هستند، بزرگترین آفت مدیریت دولتی اقتصاد «انحصار» است . تنها راه برون‌رفت از وضعیت موجود از بین بردن «انحصار دولتی» و ایجاد «فضای رقابتی» است. هدف اصلی خصوصی‌سازی­سال­های اخیر در بهترین حالت تغییر مدیریت دولتی به مالکیت و مدیریت شبه‌دولتی، یعنی نهادهای عمومی است. خصوصی­سازی، مترادف با رقابتی کردن اقتصاد است. در کشورهای توسعه­یافته نیز در حال حاضر درصد بالایی از تولید کالاها و خدمات عمومی مانند آموزش، امنیت، بهداشت و سلامت مردم به بخش خصوصی واگذار شده است. همچنین در این راستا باید حمایت از «بورژوازی ملی» نیز انجام پذیرد. 

 منظورتان از حمایت بورژوازی ملی چیست، بیشتر توضیح می‌دهید؟

 حمایت از «بورژوازی ملی»؛ یعنی تقویت، حمایت و گسترش سرمایه‌گذاری مولد ملی، رفع موانع و محدودیت­ها، تسهیل و شفاف‌سازی روندهای اداری سرمایه­گذاری از جمله تغییر سیاست­های پولی و مالی از رویکرد تجاری ـ دلالی به رویکرد صنعتی ـ تولیدی، ایجاد فضای سالم کسب و کار، امنیت حقوق مالکانه و احترام اجتماعی به صاحبان ثروت از طریق کار فرهنگی ـ آموزشی در نهادهای آموزشی و رسانه­ای یک ضرورت تاریخی و ملی است. مادامی که کارخانه­داران  و سرمایه­داران را مرفه بی­درد بدانیم، دیگر سرمایه‌گذاران تمایل نخواهد داشت که سرمایه خود را در ایران به‌کار بگیرند. مگر در کارهای دلالی و فعالیت­های غیررسمی که آن‌هم برای اقتصاد ملی مخرب و خطرناک است، لذا سرمایه­گذار و کارخانه‌دار باید احترام داشته باشد. البته  گام اساسی همانا باز مهندسی ساختار اداری دولت است؛ یعنی متناسب با تحول در رویکرد دولت از اتکای صرف به توزیع ثروت در جامعه به سمت نظام افزایش تولید (ثروت افزایش تولید ملی، افزایش درآمد ملی، تجهیز منابع جدید) باید چیدمان و آرایش ساختار اداری موجود یعنی تعداد، عناوین و ماموریت وزارتخانه­ها و دستگاه­های اجرایی تغییر کند. در ساختار موجود وزارتخانه­ها تماما مصرف­کننده و هزینه­بر هستند. درحالی که وزارتخانه­ها باید به مرکز تولید درآمد تبدیل شوند به‌طورمثال تعداد وزارتخانه­های درآمدزا از دو وزارتخانه نفت و اقتصاد و دارایی؛ به حداقل شش وزارتخانه کوچک، چابک و کارآمد از قبیل  وزارت مالیات، وزارت نفت و گاز و پتروشیمی، وزارت گردشگری، وزارت معادن، وزارت سرمایه­گذاری خارجی، وزارت تجارت گسترش یابند. البته نکته مهم اینکه وزارتخانه‌های فوق باید موظف باشند به‌گونه­ای عمل کنند که درآمدزا باشند نه‌تنها توانایی تامین مخارج خود را داشته باشند، بلکه به‌گونه­ای عمل کنند که قادر باشند سالانه مبالغ هنگفتی را به خزانه عمومی کشور واریز کنند.

 فکر می‌کنید با توجه به شرایط کنونی کشور چه از لحاظ اقتصادی و سیاسی؛ مهم‌ترین موانع برای گذار از دولت توزیعی به سمت دولت تولیدی چه باشد؟ 

مهم­ترین موانع توسعه اقتصادی ایران «انحصار» و «عدم احترام و تضمین حقوق مالکیت خصوصی» است. در شرایط انحصاری، مالکیت خصوصی بر مالکیت دولتی ترجیحی ندارد. در واقع اگر نظام اقتصادی را شبیه یک خودرو تصور کنیم در دهه­های اخیر نوع و مدل خودرو تغییر کرده است اما مشکل ما نوع نظام اقتصادی اعم از دولتی یا خصوصی نیست بلکه مساله اصلی جاده ناهموار و محیط نامساعد داخلی و بین‌المللی است که مانع اصلی است. در واقع موانع میحطی، اعم از سیاسی و فرهنگی و بین‌المللی، عامل ناکارآمدی اقتصاد ایران است. درست است که مشکلات ما اقتصادی است ولی ریشه آن سیاسی- فرهنگی است. 

 با توجه به اینکه هم‌اکنون اقتصاد کشور در رکود قرار دارد و ساختار اقتصاد ایران دولتی است و البته متاسفانه شاهد رانت در اقتصاد نیز هستیم می­توان امیدوار بود که این امر محقق شود و فکر می­کنید دولت یازدهم باید چه سیاستی را در این خصوص به‌طور مشخص‌تر و عملیاتی‌تر در پیش گیرد؟ 

با سازمان موجود دولت چیزی جز تشدید ناکارآمدی عاید کشور

 نمی­شود چراکه منابع محدود دولتی، حتی اگر عادلانه و بهینه هم توزیع و تخصیص یابد، مشکل چندانی حل نمی­شود. ما در این مرحله نیازمند مدیرانی هستیم که بتوانند منابع جدید تجهیز و بسیج کنند. مدیر موفق در دولت توزیعی مدیری است که بتواند با روش­های گوناگون مبالغ زیادی از بودجه کشور را به دستگاه تحت مدیریتش اختصاص دهد (مدیران لابی‌گر) در حالی که کشور به مدیرانی نیاز دارد که انگیزه و هدفشان شناسایی منابع جدید، بسیج و تجهیز آن برای منافع ملی و افزایش قدرت ملی کشور باشد. تغییر اهداف سیاست‌های اقتصادی از توزیع منابع به تولید منابع در اسناد بالادستی؛ یعنی ابتدا باید بین مجریان اجماع شکل بگیرد و سپس مهم­ترین فرصت پیش رو، برنامه ششم توسعه است که می‌شود اهداف جدید را در آن گنجاند و عزم و اراده سیاسی بر تحقق آن قرار گیرد. همانگونه که گفتیم اجرا و اعمال اراده دولت­ها از طریق نظام اداری است. نظام اداری موجود برای توزیع منابع طراحی شده، توان و ظرفیت لازم برای عملیاتی کردن اقتصاد تولیدی را ندارد. نظام اداری باید تغییر کند و مهمترین ماموریت برنامه ششم باید تحول نظام اداری باشد.

منبع: آرمان