امکان‌سنجی اصلاحات ساختاری، اصلاح بازار انرژی و موانع آن در گفت‌وگو با مسعود نیلی
فرآیند اصلاح قیمت انرژی در کشور ما یکی از مصادیق شکست سیاستگذاری قلمداد می‌شود چراکه پس از بارها اعمال و اجرا، همچنان موضوعیت دارد و پابرجاست. پس اگر سیاستگذار تحلیل جامع و درستی از چرایی شکست این سیاست در دوره‌های گذشته نداشته باشد، هیچ دلیل محکمی وجود ندارد که اصلاح بعدی قیمت بتواند اثربخش و مفید باشد.
اقتصاد ایران چند تجربه اصلاح قیمت حامل‌های انرژی را در گذشته دارد. هم‌اکنون به نظر می‌رسد سیاستگذار برای اصلاح قیمت حامل‌ها خیز برداشته اما به دلایلی توان تصمیم‌گیری و اجرای آن را ندارد. با توجه به ارزیابی تجربیات قبلی، فکر می‌کنید آیا اصلاح قیمت حامل‌ها می‌تواند گام موثری در شرایط امروز اقتصاد ایران و جزئی از برنامه کلی اصلاح ساختار اقتصاد ایران باشد؟
موضوع اصلاح قیمت حامل‌های انرژی به یک ترجیع‌بند ثابت در زمان طرح لوایح بودجه سالانه در دولت و مجلس تبدیل شده است. از زمانی که در دولت شهید رجایی طرحی برای کمک به روستاییان با تغییر قیمت بنزین اجرا شد، تاکنون، مساله اصلاح قیمت همواره مطرح و برجسته بوده است. غالباً این تصور وجود داشته که با انجام چند تغییر شجاعانه قیمتی و مستقل از دیگر تحولاتی که در اقتصاد رخ می‌دهد، موضوع مصرف افسارگسیخته انرژی و قاچاق آن به دیگر کشورها حل خواهد شد. اما امروز مشاهده می‌کنیم افزایش بی‌هدف قیمت حامل‌های انرژی، به یک عادت تصمیم‌گیری تبدیل شده و تفاوت طرح آن در زمان‌های مختلف، فقط مقیاس متفاوت اعداد است. به این ترتیب که مثلاً، زمانی رقم‌های ۶۰ تا ۷۰ تومان قیمت بنزین مطرح بود بعد ارقام سه‌رقمی شد و اکنون اعداد چهاررقمی عنوان می‌شود و این فرآیند همچنان پایان‌ناپذیر می‌نماید.
فرآیند اصلاح قیمت انرژی در کشور ما یکی از مصادیق شکست سیاستگذاری قلمداد می‌شود چراکه پس از بارها اعمال و اجرا، همچنان موضوعیت دارد و پابرجاست. پس اگر سیاستگذار تحلیل جامع و درستی از چرایی شکست این سیاست در دوره‌های گذشته نداشته باشد، هیچ دلیل محکمی وجود ندارد که اصلاح بعدی قیمت بتواند اثربخش و مفید باشد. با این روش، طبیعی است که یک دهه بعد، این بحث مجدد مطرح باشد که قیمت حامل‌های انرژی بازهم باید در مقیاس‌های اسمی بزرگ‌تر افزایش یابد. در واقع باید ارزیابی دقیقی از این مساله انجام شود که چرا از نگاه سیاستگذار تحولات قیمت انرژی مانند دیگر کالاهای مصرفی مردم نیست. در حالی که کالاهای زیادی هستند که اهمیت‌شان بسیار بیشتر از بنزین است اما قیمت آنها را مقامات بالای کشور تعیین و اعلام نمی‌کنند. در حالی که انرژی به یک کالای کاملاً سیاسی تبدیل شده است.
به نظر من، دو نکته مهم در ارتباط با این موضوع قابل طرح است. اولین نکته آن است که گزاره درست، «اصلاح بازار انرژی» است، نه‌فقط افزایش قیمت حامل‌های انرژی. اگرچه مهم‌ترین مولفه یک بازار، قیمت است اما اینکه چه سازوکارهایی باید فراهم شود تا یک بازار بتواند با کارایی خوب عمل و به سمت رقابتی شدن حرکت کند و از مزیت‌های بازار سامان‌یافته برخوردار شود، نیز به همان اندازه دارای اهمیت است. در واقع اصلاح بازار باید به‌گونه‌ای باشد که «تغییر طبیعی قیمت» از دل اصلاح بازار بیرون بیاید. اینکه هرچند سال یک‌بار چندین ماه دولت و مجلس و دیگر مقامات عالی کشور راجع به یک عدد بحث و جدل داشته باشند و با صرف وقت و انرژی بسیار نهایتاً تنها در مورد آن عدد به جمع‌بندی برسند بدون آنکه مشخص کنند این عدد از طریق چه سازوکار غیرسیاسی، خود تعدیل شود، بسیار مستهلک‌کننده است. نکته دوم این است که وقتی راجع به قیمت انرژی صحبت می‌کنیم، منظور ما قیمت نسبی آن است نه قیمت اسمی و مطلق که هیچ معنایی را منتقل نمی‌کند. این قیمت نسبی که همان قیمت مقایسه‌ای است، شامل مقایسه در دو حوزه است. اول، مقایسه قیمت انرژی با قیمت سایر کالاها و خدمات در داخل و دوم مقایسه قیمت انرژی با قیمت انرژی در دیگر کشورها. مقایسه اول، مشخص می‌کند که نسبت به دیگر کالاها و خدمات، چقدر انرژی در داخل مصرف می‌شود و مقایسه دوم، تکلیف قاچاق حامل‌های انرژی را مشخص می‌کند. در مقایسه دوم، علاوه بر قیمت انرژی، نرخ ارز هم موضوعیت پیدا می‌کند.
وقتی راجع به نسبت قیمت انرژی به قیمت سایر کالاها و خدمات صحبت می‌شود، منظور این است که کم شدن این نسبت، به معنی ارزان‌تر شدن انرژی و در نتیجه بیشتر مصرف کردن آن است. عدم تغییر قیمت حامل‌های انرژی، در حالی که قیمت دیگر کالاها و خدمات متناسب با تورم افزایش می‌یابد، باعث می‌شود که انرژی به‌طور نسبی ارزان‌تر شود و در نتیجه مصرف آن افزایش یابد. به عنوان مثال، اگر نرخ تورم فعلی در اقتصاد ما بیش از 40 درصد باشد، طی یک‌سال گذشته بدون تغییر قیمت انرژی، انرژی 40 درصد ارزان‌تر یا مثلاً با افزایش قیمت 10درصدی، 30 درصد ارزان‌تر شده است. توجه داشته باشید که اثر کاهش درآمد خانوارها در نتیجه رکود، روی مصرف انرژی بسیار اندک یا صفر است. برای همین مشاهده می‌کنیم در حوزه مصرف هر کدام از حامل‌های انرژی مانند گاز، گازوئیل، بنزین و... کشور ما جزو رکوردداران در دنیاست. در مقایسه قیمت حامل‌های انرژی با دیگر کالاهای داخلی، ما از کسری صحبت می‌کنیم که صورت آن برای مثال، قیمت بنزین است و مخرج آن سطح عمومی قیمت‌ها. مخرج کسر با تورم افزایش پیدا می‌کند اما تغییرات صورت کسر مستقل از نرخ تورم است. در نتیجه این کالا به نسبت بقیه کالاها به مرور زمان ارزان‌تر می‌شود.
به‌طور کلی یک پیشینه میانگین نرخ تورم ۲۰درصدی در اقتصاد ایران وجود دارد؛ به این معنا که سالانه قیمت کالاها و خدمات حدود ۲۰ درصد افزایش پیدا کرده اما در همین حال قیمت حامل‌های انرژی ثابت نگه داشته می‌شده تا هرچند سال یک‌بار، تغییری جهشی در آن اعمال شود. هرگاه هم که تصمیم به تغییر گرفته شده، حساسیت زیادی روی عدد مطلق جدید به وجود آمده و به اندازه‌ای ملاحظات مختلف در مورد آن اعمال شده که هدف اصلی تحت‌الشعاع قرار می‌گرفته است. به هر حال یک تغییر قیمت، در میان‌مدت با توجه به تورم پایدار سالانه حدود 20درصدی اقتصاد، به سرعت تعدیل می‌شود و به تدریج از افزایش قیمت دیگر کالاها جا می‌ماند و بازهم به‌طور نسبی ارزان می‌شود. بنابراین اصل مساله این است که اولاً سازوکارهایی که تورم مزمن را در اقتصاد ما به‌وجود می‌آورد که عمدتاً برآمده از عدم تعادل‌های موجود در بودجه یا نظام بانکی است و منجر به رشد بالای نقدینگی و به تبع آن ایجاد تورم بالا می‌شود اصلاح شود و ثانیاً، سازوکار تعدیل مستمر قیمت انرژی مانند سایر کالاها و خدمات در اقتصاد تعیین شود. وقتی به اصلاح این سازوکارها بی‌توجهی شود، اصلاح قیمت مانند شلیک کردن به سمت یک هدف متحرک است. تا سیاستگذار آماده می‌شود و نشانه می‌گیرد، هدف جابه‌جا شده است. از سال ۱۳۵۲ تاکنون میانگین نرخ تورم در اقتصاد ما دورقمی و همه قیمت‌ها دائماً در حال افزایش بوده است. اما اصلاح هرچند سال یک‌بار قیمت انرژی با دردسرهای زیاد و هزینه سیاسی بالا برای دولت و نظام تصمیم‌گیری کشور صورت گرفته است. این اصلاح قیمتی به دلیل وجود تورم پایدار، در اصلاح الگوی مصرف یا کاهش قاچاق سوخت تنها اثرات مقطعی داشته و هرچند اگر همین تغییرات هم صورت نمی‌گرفت ما امروز با مصرفی وحشتناک مواجه می‌شدیم اما چون به‌جای تمرکز بر اصلاح بازار و سازوکارهای طبیعی تعدیل قیمت، همه توجه معطوف به تعیین یک عدد شده، دوباره بعد از مدتی، به همان جای اول برگشته‌ایم. اجرای نادرست این سیاست این نتیجه را هم برای برخی به همراه داشته است که تصور کنند مصرف انرژی در کشور ما نسبت به قیمت حساسیت ندارد در حالی که این حرف درستی نیست چون مصرف نه نسبت به عدد مطلق قیمت بلکه نسبت به قیمت نسبی حساسیت دارد.
نتیجه اینکه هرگونه اصلاح قیمتی که قرار باشد در اقتصاد ایران صورت گیرد، یک وجه مهم آن باید ایجاد یک تحول اساسی در تورم باشد. اگر تورم مهار نشود بسیار بعید است سیاستمدارانی در کشور پیدا شوند که حاضر باشند به‌طور مرتب نرخ ارز، قیمت حامل‌های انرژی، نرخ سود و... را متناسب با تورم سالانه مورد تجدیدنظر قرار دهند. ضمن اینکه از بین رفتن اثر هرگونه اصلاح قیمتی با افزایش تورم قطعی خواهد بود. در نتیجه اگر قرار است تغییری در بازار حامل‌های انرژی ایجاد شود باید به‌طور همزمان و حتی مقدم بر آن، به عوامل ایجادکننده تورم پرداخته شود. نقطه شروع هر اصلاحی در اقتصاد ایران باید متوازن کردن بودجه باشد؛ یعنی عاملی که رشد نقدینگی را در دامنه‌ای قرار دهد که تضمین‌کننده نرخ تورم پایین باشد.
بعید به نظر می‌رسد که دولت بخواهد یا بتواند در حال حاضر اصلاحی ساختاری در زمینه سیاست‌های تورم‌زا انجام دهد. با شرایط کنونی، اصلاح قیمت صرف حامل‌های انرژی چه تبعاتی برای اقتصاد در حوزه خانوار و کل جامعه اقتصادی خواهد داشت؟
به هر حال اصلاح قیمت آثار مقطعی و کوتاه‌مدتی خواهد داشت تا زمانی‌که دوباره اثر این افزایش قیمت با تورم موجود در اقتصاد خنثی شود. اقدام به چنین اصلاحی در واقع پیروی از همان فرمول گذشته است و هیچ دلیلی وجود ندارد که این فرمول یکسان، نتیجه‌ای متفاوت از قبل به بار بیاورد. اثرات تعدیل دوباره قیمت، بسته به اینکه چه آهنگی از تورم در اقتصاد وجود داشته باشد، در یک مدت زمان مشخص از بین می‌رود. در گذشته، از نظر زمانی، افزایش قیمت حامل‌های انرژی در فروردین هر سال صورت می‌گرفت و از آنجا که معمولاً اسفند و فروردین در مقایسه با دیگر ماه‌ها تورم بالاتری دارند، افزایش قیمت انرژی در این ماه باعث می‌شد این تصور ایجاد شود که عامل افزایش تورم، افزایش قیمت انرژی است. در نتیجه حتی فرآیند یادگیری در این مساله هم مورد انحراف واقع شد تا این یادگیری حاصل نشود که اصلاح قیمت حامل‌های انرژی می‌تواند برای اقتصاد منافع متعددی داشته باشد.
در سال ۱۳۹۳ که به‌طور متوسط قیمت حامل‌های انرژی بیش از ۵۰ درصد افزایش یافت، با توجه به این همزمانی، اولاً خلاف گذشته این اقدام در ماه خرداد انجام گرفت که برخلاف فروردین، به‌طور معمول در گودی تورم سالانه قرار دارد و از طرف دیگر با یکسری ملاحظات در مورد رشد نقدینگی و انتظارت تورمی کاهنده همراه شد، در نتیجه به‌رغم افزایش قابل‌توجه قیمت حامل‌ها، تورم پایان سال ۹۳ معادل ۱۵ درصد بود در حالی که در پایان سال ۹۲ این رقم حدود ۳۴ درصد بود. یعنی با وجود افزایش بیش از ۵۰درصدی حامل‌های انرژی، نرخ تورم ۲۰ واحد درصد کاهش داشت. تجربه سال 1393، در محدوده یک‌سال نشان داد که اگر ملاحظات اقتصاد کلان و ملاحظات اجرایی مانند زمان مناسب در نظر گرفته شود، اصلاح قیمتی به شرط استمرار می‌تواند به حل مساله کنترل رشد مصرف حامل‌های انرژی کمک کند. در غیر این صورت به یک عادت تصمیم‌گیری تبدیل می‌شود که سیاستگذار تصور می‌کند، مستقل از آثار این سیاست باید هرچند سال یک‌بار آن را اجرا کند.
با این حال اگر سیاستگذار از ترس موانع موجود دست به اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و اصلاح ساختار اقتصاد نزند، احتمالاً با روند موجود رکود تورمی، به تدریج توان مردم برای خرید کالاهای اساسی کاهش می‌یابد اما همچنان مصرف انرژی فزاینده خواهد بود. یعنی مصرف کالاهای اساسی و مواد مغذی، هزینه‌های آموزش، بهداشت، فرهنگ و سرگرمی کم می‌شود اما همچنان آب و برق و گاز و بنزین زیاد مصرف می‌شود.
در حال حاضر کاهش سطح متوسط درآمد سرانه در اقتصاد ایران مساله‌ای عینی و ملموس است. رشد اقتصادی سال 97 منفی بوده و رشد اقتصادی سال جاری هم منفی خواهد بود. پس از آن به دلیل اینکه شوک کاهش تولید نفت از یک حداقلی که عبور کند، دیگر اثرگذاری بالایی ندارد، شاید در حالت خوش‌بینانه، رشد اندک نزدیک به صفر در اقتصاد ایران رخ دهد؛ مگر اینکه اتفاقات پیش‌بینی‌نشده دیگری رخ دهد. کاهشی بودن متوسط درآمد، مصرف را نیز تحت تاثیر قرار می‌دهد. در حال حاضر هم می‌توان با مقایسه آمار، دید که کاهش درآمد در مصرف اقلام خوراکی دیده می‌شود اما نه‌تنها هیچ نشانه‌ای از کاهش روند مصرف حامل‌های انرژی در جامعه دیده نمی‌شود بلکه حتی روند افزایش مصرف آن هم ادامه‌دار است. اگر شهروند ایرانی بداند که با مصرف کمتر بنزین می‌تواند گوشت، برنج و اقلام خوراکی دیگر را بیشتر مصرف کند، این رفتار را انتخاب می‌کند اما در حال حاضر هیچ تناسبی بین مصرف این دو گروه کالا نیست. مصرف‌کننده در حال حاضر مصرف گوشت خود را به دلیل جهش قیمت آن کاهش داده، از طرفی به عینه می‌بیند که با کاهش مصرف بنزین نمی‌تواند پولی در حد خرید گوشت به دست بیاورد. در واقع درمی‌یابد که چنین رفتاری توجیه ندارد. او چقدر باید در مصرف بنزین صرفه‌جویی و امساک کند تا بتواند در حد قابل قبولی مصرف گوشت خانواده خود را بالا ببرد؟ فاقد توجیه بودن این عمل باعث می‌شود فرد همان کالاهایی را که به‌طور نسبی ارزان به دستش می‌رسد مانند گاز، برق، آب، بنزین و... بی‌محابا مصرف کند. نتیجه این می‌شود که کشوری با سطح درآمد سرانه پایین، در برخی کالاها مصرف زیادی دارد. یعنی ما ممکن است نهایتاً مثل پاکستان شویم که فقط تفاوتش با آنجا، مصرف بالای انرژی باشد. یعنی یک پاکستان با مصرف بالای برق و سایر حامل‌های انرژی. پاکستان با درآمد سرانه پایینی که دارد مصرف برقش حدود 10 هزار مگاوات است حالا شما پاکستانی را در نظر بگیرید که روزی بیش از 100 میلیون لیتر بنزین و بیش از 50 هزار مگاوات برق مصرف می‌کند. این یک مدل کاریکاتورگونه از ترکیب مصرف است. در واقع سفره‌ای کم‌بنیه در اتاقی غرق نور. یعنی ممکن است ما هم به سمتی برویم که مصرف‌کننده سفره‌اش خالی است اما برای کاهش گرمای درون خانه، در زمستان پنجره را باز می‌کند. این نشانه‌ای از یک عارضه بزرگ است که می‌گوید ما نمی‌توانیم مصرف اقلام مختلف را متوازن کنیم تا اگر کالای مهمی گران شد و مصرف آن بیش از اندازه کاهش یافت، بتوانیم با کاهش مصرف اقلام دیگر، بخشی از کمبود کالای مهم‌تر را جبران کنیم. این عارضه اگر اصلاح نشود وضع وخیم‌تر می‌شود. یعنی مصرف‌کننده آب و انرژی را بدون توجه و حتی با ولع مصرف می‌کند و منابع را هدر می‌دهد اما در تامین کالاهای اصلی مورد نیاز به خاطر کاهش سطح درآمد، ناتوان می‌ماند.
در حالی که به نظر می‌رسد سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی به شدت کاهش یافته می‌توان چنین اصلاحات جدی و عمیقی را پیش برد؟
این نکته مهمی است که باید در موردش بحث و گفت‌وگو شود. از آنجا که در چند وقت گذشته، مسائل مرتبط با فساد و سوءاستفاده از پست و مقام به‌طور گسترده در جامعه و افکار عمومی مطرح شده و اذهان را به خود معطوف کرده است، این تحلیل نادرست در فضای عمومی مطرح شده که ریشه مشکل را فساد می‌داند در حالی که فساد خود معلول است. با این حال باید پذیرفت که این اتفاقات سرمایه اجتماعی را بسیار کاهش داده است. به همین دلیل وقتی در افکار عمومی در مورد لزوم اصلاح قیمت‌ها صحبت می‌شود اولین سوال این است که منابع حاصل از این اصلاح کجا هزینه می‌شود. متاسفانه تصور عموم به این سمت سوق داده شده است که این منابع هم در همان گردش مالی فساد خرج خواهد شد. در نتیجه اجرای یک سیاست اصلاحی معطوف به تغییر قیمت در شرایط کنونی بسیار سخت شده است.
چالش جدی پایین بودن اعتماد عمومی باعث شده است، مردم فکر کنند بهتر است همان کالایی را که در دسترس دارند و به‌طور نسبی برایشان ارزان است، مصرف کنند. از آنجا که پاکدستی و سلامت مالی تصمیم‌گیرندگان به خاطر مسائل اخیر خدشه‌دار شده است، هر سیاستی که مصرف فیزیکی موجود را به منابع مالی در اختیار تصمیم‌گیرندگان تبدیل کند، نزد مردم مقبولیت ندارد و این تصور ایجاد می‌شود که این منابع از کف رفته است. برای مردم این سوال مطرح است که منابع حاصل از اصلاح قیمتی را دست چه افرادی می‌دهند و آیا واقعاً این مبلغ صرف بهبود شرایط اقتصادی، ایجاد اشتغال و رفع رکود می‌شود یا وارد چرخه فساد می‌شود؟ حتی اگر پرداخت نقدی هم انجام شود باز این تصور وجود دارد که کل عایدی چقدر بوده که این میزان توزیع می‌شود. بروز چنین تفکری در سطح جامعه مانع بزرگی است که مدت نسبتاً زیادی طرح اصلاح بازار انرژی را معطل نگه داشته است. کاهش اعتماد عمومی باعث شده است تصمیم‌گیرنده احساس کند زیر بار ریسک بسیار بزرگی خواهد رفت و در نتیجه نمی‌تواند تصمیم نهایی را بگیرد. شاید یک دهه یا دو دهه قبل که این مساله در برنامه سوم توسعه مطرح شد، به خاطر اعتماد عمومی موجود، اجرای این طرح بسیار ساده‌تر بود. اگر این عامل جدید که نسبت به گذشته در تضعیف توان اصلاحات ساختاری نقش موثری دارد، نادیده گرفته شود احتمال به سرانجام رسیدن آن بسیار اندک است.
انجام اصلاحات اقتصادی نیازمند حداقلی از سرمایه اجتماعی و سرمایه سیاسی است. بخش سیاسی جامعه نباید راجع به اصلاحات اقتصادی متفرق باشد در حالی که اکنون شاهد اوج تفرق سیاسی هستیم و در شرایط سخت موجود اقتصادی، متاسفانه هر گروه سیاسی برای گروه رقیب خود کمین می‌گذارد. در سطح جامعه هم سرمایه اجتماعی به کف رسیده است. در عین وجود این دو مانع، عمق و تنوع اصلاحات اقتصادی که باید انجام شود نیز زیاد است. بنابراین سرمایه اجتماعی اندک و سرمایه سیاسی متفرق، به نوعی اصلاحات اقتصادی با تنوع و عمق زیاد را در یک بن‌بست قرار داده، بن‌بستی که البته قابل باز شدن است. اما بدون باز کردن آن، کار بسیار دشوار خواهد بود. در این شرایط تصور سیاستمدار از انجام اصلاحات، رفتن روی مین است و تا می‌تواند از انجام آن اجتناب و احتراز می‌کند.
منبع: تجارت فردا