گزارش «شرق» از خلأ قانوني در مشارکت عمومي-خصوصي طرح‌هاي عمراني
عدم تحقق بودجه طرح‌هاي عمراني ديگر تبديل به سنت دولت‌ها شده است؛ طرح‌هاي عمراني که تعريف مي‌شوند، برايشان رديفي در بودجه تعيين مي‌شود اما يا نيمه‌تمام مي‌مانند يا اساسا کلنگشان زده نمي‌شود. دولت‌ها براي پوشش کسري بودجه و تحقق هزينه‌هاي جاري خود يک راه بيشتر نداشته‌اند؛ تأمين مالي طرح‌هاي عمراني را به سال بعد موکول کنند. در چنين شرايطي يک گزينه ديگر نيز روي ميز است، گزينه‌اي که در اکثر کشورها نه راهکار جبراني بلکه محور تأمين مالي طرح‌هاي عمراني است؛ مشارکت عمومي- خصوصي. اما به گفته علي نصيري‌اقدم، عضو هيئت علمي دانشگاه علامه‌طباطبايي، قانوني که در کشور ما براي اجراي اين نوع مشارکت وجود دارد، متضمن اختيار براي دولت است و نه بيشتر. نيازبه يک قانون جديد داريم، قانوني شفاف و پاسخ‌گو. او معتقد است به واسطه همين خلأ قانوني طرح‌هاي عمراني به ظاهر به بخش خصوصي واگذار مي‌شوند اما چه کساني و با چه ويژگي‌هايي مي‌توانند طرف مشارکت قرار بگيرند؟ جزئيات اين واگذاري اعم از احراز صلاحيت واگذارشونده، مبناي قيمت تعيين‌شده و اولويت‌بندي شفاف نيست و در پاکت‌هاي سربسته ردوبدل مي‌شود.
چندسالي است که مدل سرمايه‌گذاري PPP يا مشارکت عمومي-خصوصي در ايران به عنوان يکي از محورهاي تأمين مالي طرح‌هاي عمراني به کار گرفته شده است اما با وجود کمبود نقدينگي 500هزارميلياردتوماني براي اتمام طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام و عدم تحقق بودجه سنواتي طرح‌هاي عمراني اين راهکار برخلاف تجربه‌هاي کشورهاي ديگر در ايران راهگشا نبوده است. علي نصيري‌اقدم، کارشناس اقتصادي آسيب‌شناسي اين موضوع را بيشتر از کمبود منابع در فقدان‌هاي قانوني مي‌داند.
او در کنفرانس «قراردادهاي سرمايه‌گذاري و مشارکت عمومي-خصوصي» با طرح چند سؤال گفت: يک قانون خوب براي مشارکت عمومي-خصوصي بايد متضمن اصولي مانند انصاف، شفافيت، مسئوليت‌پذيري و پاسخ‌گويي باشد. چه کساني و با چه ويژگي‌هايي مي‌توانند طرف مشارکت قرار بگيرند؟ طرف خصوصي مشارکت با چه مکانيسمي انتخاب مي‌شود؟ آيا همه متقاضيان سرمايه‌گذاري در جريان قرار مي‌گيرند؟ آيا مکانيسمي رقابتي براي انتخاب طرف خصوصي وجود دارد و آيا دولت تعهدي به گزينش رقابتي طرف مشارکت دارد؟ آيا مکانيسمي براي حصول اطمينان از تأمين منابع مورد تعهد دولت وجود دارد يا بدهکارشدن دولت در سنوات آتي محتمل است؟ اگر دولت به تعهدات خود در برابر سرمايه‌گذار عمل نکرد، آيا مکانيسمي براي ايفاي مطمئن تعهدات دولت وجود دارد يا سرمايه‌گذار به صف طلبکاران از دولت مي‌پيوندد؟
تجربه طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام را مي‌توان پاسخ منفي به تمامي اين سؤالات تلقي کرد. نصيري‌اقدم توضيح داد: قانوني که در‌اين‌باره در کشور ما وجود دارد، گستره اختيارات دولت را وسيع‌تر مي‌کند و در مقابل هيچ مجرايي براي پاسخ‌گويي دولت فراهم نکرده است. يکي از اصلي‌ترين آموزه‌هاي اقتصاددانان براي دولت اين است که سرمايه‌گذاري را لازمه رشد اقتصادي مي‌دانند. در برخي کشورها رابطه معناداري ميان اين دو متغير ديده نشده است. ايران هم جزء اين کشورهاست که سرمايه‌گذاري در آن انجام شده اما نمود آن را نمي‌توان در رشد اقتصادي ديد. سرمايه‌گذاري زماني مي‌تواند منجر به رشد اقتصادي شود که اصول بنيادين در آن رعايت شده باشد وگرنه تقليل پيدا مي‌کند به عددي مانند 76هزارميلياردتوماني كه در پروژه‌هاي نيمه‌تمام داريم. شيوه سرمايه‌گذاري را مبتني بر اصول نگذاشتيم و همه چيز را به مجريان سپرده‌ايم.
او ادامه داد: براي مشارکت عمومي-خصوصي با تولي‌گري وزارت راه و شهرسازي ما يک قانون مندرج داريم که در سال 1366 تصويب شده است. براساس احکام اين قانون صدور مجوز براي وزارت راه و ترابري در سه محور مجاز شده است. واگذاري اجرا و تأمين مالي پروژه‌هاي عمراني، واگذاري منافع پروژه‌ها تا زمان استعلام هزينه‌هاي طرح و تعيين ضوابط و مشخصات ناظر بر احداث، نگهداري و بهره‌برداري از پروژه‌ها. بنابراين اين قانون مي‌گويد هرچه وزارت راه و شهرسازي تصميم بگيرد، مشارکت به همان شکل صورت خواهد پذيرفت. از سال 1366 تاکنون چند طرح ما براساس يک رقابت سالم و پويا به مزايده و مناقصه گذاشته شده به طوري که همه مطلع شوند، طرح بدهند و در نهايت يکي انتخاب شود؟ حتي فرض کنيم همه اين مسير رقابتي بوده اما آيا دولت تعهدي در برابر اين طرح‌ها داشته است، ضمانت اجرائي وجود دارد؟ طبق قانون هيچ ضمانتي وجود ندارد.
نصيري‌اقدم اضافه کرد: مسئولان مي‌گويند ميزان بدهي‌هاي دولت معادل 50 درصد توليد ناخالص داخلي است. در اين زمينه سال گذشته دولت انتشار اوراق بدهي و خزانه را مطرح کرد، اما اين تمهيد نمي‌تواند آسيب‌هاي ناشي از عدم انضباط مالي را جبران کند. بانک جهاني در اين زمينه يک چارچوب ارائه و اصولي را مطرح کرده که مورد توافق اکثر کشورهاست و بر اين مبنا پيش مي‌روند. در اين چارچوب مقرراتي مرحله مشخص شده است؛ آماده‌سازي، تدارکات، مديريت قرارداد و پيشنهادهاي درخواست‌نشده.
خلأ قانوني براي پاسخ‌گوکردن دولت
به گفته نصيري‌اقدم، در مرحله تدارکات در سال‌هاي اخير براي واگذاري طرح‌هاي عمراني، احراز صلاحيت صورت نگرفته و کساني که در مناقصه حضور پيدا مي‌کنند ميزان استطاعت مالي آنها و ديگر صلاحيتشان به‌درستي احراز نمي‌شود. انتشار برخط آگهي تدارکات عمومي توسط دستگاه تدارکاتي، ذکر جزئيات تمام مراحل فرايند تدارکات در اسناد مناقصه، درنظرگرفتن زمان حداقل 30 روز تقويم براي اينکه مناقصه‌گران بالقوه فرصت کنند پيشنهادهاي خود را تحويل بدهند؛ اينها مواردي است که در سال‌هاي اجراي مشارکت عمومي خصوصي در ايران نه‌تنها رعايت نشده است، بلکه در نبود شفافيت و وابستگي افراد متقاضي به برخي جريان‌ها همواره با انباشت طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام و بدون حاشيه سود مواجه بوده‌ايم؛ روندي که باعث شده اکنون تشکيل سرمايه ثابت ما منفي باشد.
او افزود: در مرحله تدارکات يک پرسش‌وپاسخ بين مناقصه‌گر و مناقصه‌کننده انجام مي‌شود، اما آيا پاسخ‌ها افشا مي‌شود يا در پاکت‌هاي سربسته ردوبدل مي‌شود؟ اگر طرحي را به مزايده و مناقصه مي‌گذاريم و چون براي تقاضا يک نفر بيشتر نيامده است، بايد به همان يک نفر واگذار کنيم؟ حتما يک ايرادي در مکانيسم برگزاري فرايند واگذاري وجود داشته است. اگر جايي اختلافي پيش آمد، بايد طرفين حد مذاکره بگذارند، نه‌اينکه به‌واسطه ميزان قدرت و نفوذ طرح واگذار شود.
اين عضو هيئت علمي دانشگاه علامه‌طباطبايي در پايان پيشنهادهاي خود را اين‌گونه مطرح کرد: بايد مقررات صريحي درخصوص تغيير ساختار شريک خصوصي و جايگزيني آن وجود داشته باشد. بايد امکان اصلاح قرارداد و مذاکره جديد را تعبيه قانوني کنيم تا مشکلات کنوني مانند طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام استاني به وجود نيايد. اجراي موفق مشارکت عمومي- خصوصي تنها منوط به دادن اختيار به دستگاه‌هاي اجرائي نيست. حصول اطمينان از رعايت اصولي مانند شفافيت، مسئوليت‌پذيري، پاسخ‌گويي و انصاف از ضرورت‌هاي اجراي موفق مشارکت عمومي- خصوصي است. چارچوب مقرراتي ناظر بر مراحل آماده‌سازي تدارکات و مديريت قرارداد بايد تجلي‌گاه اصول يادشده باشد.