چرا قانون هدفمندي به هيچ‌يك از اهدافش نرسيد
شیما حاجی‌نوروزی، پژوهشگر اقتصادی
در شرق نوشت:
جوزف استیگلیتز، نوبلیست اقتصاد، در کتاب «جهانی‌سازی و پیامدهای آن»، ضمن اشاره به تجارب ارزنده خود در بانک جهانی، براساس درس‌هایی که در دوره فعالیت در این سازمان کسب کرده بود، انتقاد شدیدی از راهبردهای اصلاحی مبتنی بر تندروی مانند «شوک‌درمانی» می‌کند و این سیاست را برای کشورهای درحال‌توسعه، بسیار مخاطره‌آمیز برمی‌شمرد. وی در این کتاب به تجارب شکست‌خورده سیاست‌های شوک‌درمانی در این کشورها و پیامدهای ناگوار آن اشاره می‌کند و معتقد است «باید مسائل را با دیدی بی‌طرفانه نگاه کرد و ایدئولوژی را به کناری گذاشت و برای اینکه بهترین اقدام چه می‌تواند باشد، به شواهد و قرائن رجوع کرد». وی در تجاربش در این خصوص به کشورهای درحال‌توسعه‌ای مانند روسیه، برخی از کشورهای آفریقایی و آمریکای لاتین اشاره و بر این مسئله تأکید می‌کند که برنامه‌های اقتصادی موفق، مستلزم دقت بسیار در زمان‌بندی، ترتیب انجام کارها و سرعت انجام اصلاحات است. وی با مرور تجارب شکست‌خورده کشورهای بررسی‌شده، سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان را از شوک‌درمانی برحذر می‌دارد که می‌تواند برای کشور ما نیز که به شکل‌های مختلف، بارها در معرض این سیاست قرار گرفته‌ایم، آموزنده باشد. هدفمندسازی یارانه‌ها یکی از سیاست‌هایی است که در سال‌های اخیر در دستور کار برنامه‌ریزان کشور قرار گرفته است. شاید به‌جرئت بتوان گفت پیامدها و لطمات شوک‌درمانی ناشی از پیاده‌سازی این سیاست در کشور به حدی فاجعه‌آمیز بوده که برای کمتر کسی قابل کتمان است. عوارضی مانند فشار مضاعف بر بخش تولید، اثرات تورمی شدید، کاهش رفاه جامعه، افزایش شاخص فلاکت، فشار به توان مالی دولت و مواردی از این دست که پیامدهای اجتماعی گسترده نیز با خود به همراه داشته است. ازاین‌رو در تحلیل چرایی و ضرورت اجرای این سیاست و میزان دستیابی به اهداف و آثار و پیامدهای گسترده آن، باید حساسیت و دقت نظر بیشتری به کار بست. این مقدمه با یادداشتی که در تاریخ ١٨دی‌ماه در روزنامه دنیای اقتصاد با عنوان «هدفمندی و درس‌هایی برای آینده» به چاپ رسید، بی‌مناسبت نیست. در این یادداشت ضمن ارزیابی هدفمندسازی یارانه‌ها، ادعاهایی مطرح و تحلیل‌ها و راهکارهایی ارائه شد که برخی از آنها بسیار تأمل‌برانگیز بودند. مقایسه قیمت حامل‌های انرژی با قیمت‌های جهانی و ادعای پایین‌بودن آن در کشور، درخور‌ملاحظه‌نبودن رشد قیمت‌های انرژی در اجرای سیاست، بهبود سطح رفاه مصرف‌کنندگان به‌ویژه خانوارهای بی‌بضاعت در اثر هدفمندسازی یارانه‌ها، محدودبودن آثار تورمی ناشی از شوک‌درمانی، توجیهات ارائه‌شده درخصوص دلایل کسری بودجه دولت در اجرای سیاست و... برخی از آنهاست که در ادامه به اهم آنها پرداخته خواهد شد. در این نوشتار تلاش می‌شود ضمن نگاهی اجمالی به چرایی اجراشدن این طرح، با ارائه آمار و ارقام نشان داده شود که این سیاست علاوه بر اینکه تقریبا به هیچ یک از اهدافی که طراحان اصلی آن به مردم ایران وعده دادند، نرسیده، در مقابل، فشارهای مضاعفی را به جامعه و کل سیستم اقتصادی-اجتماعی کشور وارد کرده است. به عبارتی شوک‌درمانی همان‌گونه که استیگلیتز عنوان می‌کند، برای کشور ما هم پرمخاطره و با پیامدهای ناگواری همراه بوده است.
توجیهاتی که در ابتدا برای ضرورت شوک‌درمانی ارائه شد: حذف یارانه‌ها به روش شوک‌درمانی یکی از اجزای برنامه تعدیل ساختاری در دهه ١٣٧٠ بود که به دلیل شکست و توقف این برنامه، حذف یارانه‌ها نیز در سال ١٣٧٤ از دستور کار خارج شد. در دولت‌های بعد هم این سیاست بنا بر ملاحظات و هشدارهایی که کارشناسان اقتصادی دادند، عملی نشد. اما دولت دهم بدون توجه به ملاحظات موجود و نظرات کارشناسان، این طرح را کلید زد و دست‌کاری قیمت‌های کلیدی انرژی (منظور از کلیدی آن است که هر تغییر قیمت اندک در آن، تغییرات اساسی در کل سیستم اقتصادی و اجتماعی ایجاد می‌کند) را با اهدافی نظیر اجرای عدالت، افزایش بهره‌وری انرژی، اصلاح ساختار تولید، کاهش مصرف بی‌رویه حامل‌های انرژی، مهار آلودگی هوا، خشکاندن ریشه تورم و مواردی از این دست در دستور کار خود قرار داد. اما آنچه حاصل شد با آنچه وعده داده شد، بسیار فاصله داشت. یکی از توجیهاتی که در راستای اجرائی‌شدن این طرح ارائه می‌شد، ارزان‌بودن قیمت‌های انرژی در مقایسه با سایر کشورهای دنیا بود. به‌عبارتی قیمت‌های انرژی در داخل با قیمت‌های بین‌المللی مقایسه می‌شد؛ اما نکته‌ای که مغفول می‌ماند آن بود که این مقایسه فقط در بخش هزینه‌ها صورت می‌گرفت و مقایسه سطح درآمدی خانوارهای ایرانی با کشورهای موردنظر صورت نمی‌گرفت. با وجود آنکه هرکس که با الفبای علم اقتصاد آشنا باشد، می‌داند مبنای تحلیل‌های این علم نه قیمت‌های مطلق که قیمت‌های نسبی است، متأسفانه در استدلال‌های ارائه‌شده، قیمت‌های مطلق معیار قرار گرفت که تحلیل‌ها را به کلی منحرف کرد. از دیگر توجیهات اصلی برای اجرای این طرح، بالابودن شدت مصرف انرژی در کشور بود. این مسئله مورد قبول همگان است، اما منشأ اصلی بالابودن شدت انرژی، دقیق شناسایی نشد. باید توجه داشت که بخش عمده‌ای از انرژی در سمت عرضه (فرایند تولید، انتقال و توزیع) تلف می‌شود. به عبارتی به ناکارآمدی بخش عرضه انرژی که از اختیار مصرف‌کننده نهایی خارج است، توجهی نشد. به استناد ترازنامه انرژی سال ١٣٩٣، در سال ١٣٩٢ معادل ٤٣٨ میلیون بشکه معادل نفت خام، تلفات به‌علاوه هدررفت ناشی از راندمان پایین در تولید، توزیع و انتقال انرژی داشته‌ایم که در سال ١٣٩٣ براساس آمارهای مقدماتی به ٤٧٨ میلیون بشکه رسیده است. علاوه‌براین با توجیه بالابودن شدت مصرف انرژی و به‌ویژه مصرف بالای بنزین و آلودگی هوا، طرفداران این طرح استدلال می‌کردند که قیمت بنزین اگر بالا برود، در کاهش مصرف بنزین و آلودگی هوا مؤثر خواهد بود. این مسئله بدون درنظرگرفتن کشش قیمتی بنزین مطرح شد. بنزین در کشور ما طبق مطالعات متعدد و شواهد تجربی، کالایی کم‌کشش است. این به آن معناست که تغییرات قیمتی، در مصرف آن اثرات چندانی ندارد و عوامل غیرقیمتی بر مصرف انرژی مؤثرترند. از طرف دیگر تولیدات خودرو داخلی با کیفیت و استانداردهای پایین، به مصرف بنزین بی‌رویه دامن زده است که اینجا نیز مصرف‌کننده نهایی نقشی در آن ندارد. شواهد هم حاکی از آن است که افزایش قیمت بنزین در راستای دستیابی به دو هدف نام‌برده، با موفقیت همراه نبوده است. تولیدکنندگان خودرو نیز با همه رانت‌ها و حمایت‌هایی که نصیبشان می‌شود، در تولید خودروهایی کم‌مصرف، توفیق چندانی نداشته‌اند. یک تجربه ناموفق دیگر هم در سال ١٣٩٣ تکرار شد که به‌طور متوسط قیمت حامل‌های انرژی ٥٥ درصد افزایش یافت. دو توجیه غلط مبنای این کار بود که هر دو در تجربه قبلی نیز مطرح شده بودند. نخست ادعای حساسیت به آلودگی هوا و دوم کاستن از کسری مالی دولت از طریق سیاست‌های تورم‌زا. بخش قابل‌ملاحظه‌ای از رکود عمق‌یافته کنونی ریشه در تکرار سیاست‌های شکست‌خورده دولت قبلی با شیب ملایم‌تر در دولت فعلی دارد. نکته مغفول دیگر توجه‌نکردن به زیرساخت‌های لازم برای کاهش مصرف انرژی از طریق دست‌کاری قیمتی بود. زمانی که زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی بسیار ضعیف و ناکارآمد هستند و همچنین بسیاری از ساختمان‌ها با استانداردهای بهینه‌سازی مصرف انرژی مطابقت ندارند، چگونه می‌توان با افزایش قیمت‌ها، انتظار کاهش قابل‌ملاحظه مصرف را داشت. تا زمانی که زیرساخت‌های اولیه فراهم نباشند، تغییرات قیمتی راه به جایی نخواهند برد. مورد دیگری که بسیار به آن استناد می‌شد، بالابودن مصرف انرژی در بخش‌های تولیدی کشور بود. این‌گونه استدلال می‌شد که بالارفتن قیمت انرژی، بنگاه‌ها را به سمت اصلاح ساختار تولید سوق می‌دهد. غافل از اینکه در کوتاه‌مدت، تولیدکننده با محدودیت‌های سمت عرضه روبه‌روست و قادر به تغییر ساختار تولید نیست. این اقدام نیازمند برنامه‌ریزی‌های بلندمدت و بسترسازی‌های اولیه است.
نکات ذكرشده در کنار اجرانکردن صحیح قانون نظیر بی‌نصیب‌ماندن بخش تولید از دریافت کامل سهم خود از یارانه نقدی مصوب و تخلفاتی از این دست، به مشکلات بعدی دامن زد و پیامدهای جبران‌ناپذیری را برای کشور به‌همراه داشت. متأسفانه برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران کشور به‌جای بهره‌گیری از این تجربه تلخ تاریخی و درس‌آموزی از آن برای کاهش پیامدهای منفی، این سیاست شکست‌خورده را تکرار می‌کنند و در همان مسیر گام برمی‌دارند.
نگاهی به آمارها و میزان تحقق اهداف
ارزیابی میزان موفقیت هر اقدام یا برنامه‌ای، منوط به میزان تحقق اهداف اعلام‌شده برای آن است. این یک مسئله بدیهی است که چنانچه اهداف ترسیم‌شده در هر برنامه محقق نشوند، به معنای شکست آن برنامه است.
هدفمندی یارانه‌ها هم از این اصل مستثنا نیست. در این قسمت به بررسی میزان دستیابی به اهدافی که پیش از این به آنها اشاره شد، پرداخته و نشان داده می‌شود که در عمل هیچ‌یک از آنها محقق نشده است.
بررسی آمارها حاکی از آن است که دقیقا براساس مبانی و منطق‌های پیش‌گفته، کاهش شدت مصرف انرژی و افزایش کارایی در بخش انرژی محقق نشده است. براساس ترازنامه انرژی سال ١٣٩٣، شاخص سرانه کل مصرف نهایی انرژی در سال‌های ١٣٨٩ تا ١٣٩٣، طبق نمودار (١) روند صعودی را نشان می‌دهد. شدت مصرف انرژی هم در سال‌های مورد مطالعه همان‌طور که در نمودار (٢) مي‌توان مشاهده كرد، افزایش داشته است؛ همچنین در دوره اخیر شاخص بهره‌وری انرژی نیز از تغییرات قابل‌ملاحظه‌ای برخوردار نبوده است. این شاخص در سال ١٣٨٩ معادل ٢٠٠٠,٣هزار ریال به ازای یک بشکه معادل نفت خام بوده که در سال ١٣٩٣ به ١٧٥٠.٥ تنزل یافته است. شاخص بهره‌وری انرژی در سال ١٣٩٣ نسبت به سال قبل از آن نیز مجددا ٢.١ درصد کاهش داشته است. در بخش تولیدات صنعتی هم افزایش قیمت‌ها، به بهبود ساختار تولید نینجامید. همان‌طور که در نمودار (٣) مي‌توان مشاهده كرد، سرانه مصرف انرژی در کارگاه‌های صنعتی ١٠نفر کارکن و بیشتر، با وجود افت نسبی نوسانات شدید تولید صنعتی، از ١٣هزارو٨٠٨ بشکه معادل نفت خام در سال ١٣٨٩ به ١٧هزارو٧٥٤ در سال ١٣٩٣ رسیده است. درخصوص کاهش مصرف بنزین هم تلاش‌ها بی‌نتیجه بود. همان‌طور که در نمودار (٤) قابل مشاهده است، مصرف بنزین از ٢٢هزارو ٣٦٥میلیون لیتر در سال ١٣٨٩ به ٢٥هزارو ٣٨٨میلیون لیتر در سال ١٣٩٣ افزایش نشان داده است.
دستیابی به هدف مهار آلودگی هوا نیز محقق نشد. براساس گزارش «وضعیت محیط زیست ایران ١٣٩٢-١٣٨٣» که از سوی سازمان محیط زیست منتشر شده، شاخص کیفیت هوا در دوره ١٣٨٦ تا ١٣٩٢ کاهش یافته است. در تهران تعداد روزهای با کیفیت ناسالم از ١٥روز در سال ١٣٨٦ به ١٦٠ روز در سال ١٣٩٢ رسیده است (سازمان محیط زیست، ١٣٩٤). دست‌نیافتن به اهداف این برنامه با آن‌همه هزینه‌ای که در این مسیر صرف شد، یک وجه ماجراست و ظهور فاجعه‌های جبران‌ناپذیر به‌واسطه یک خطای راهبردی در سیاست‌گذاری وجه دیگری است که نباید از نظر دور بماند.
بی‌توجهی به هشدارهایی که کارشناسان و اقتصاددانان به دولت وقت داده بودند و بهره‌گیری‌نکردن از تجارب گذشته در زمینه شوک‌درمانی و دست‌کاری قیمت‌های کلیدی، باعث شد کشور تورم‌های فزاینده‌ای را تجربه کند. این برنامه با هدف خشکاندن تورم به ادعای رئیس‌جمهور وقت، خود به برنامه‌ای تورم‌زا تبدیل شد، به‌طوری‌که براساس آمارهای بانک مرکزی، در پایان سال ١٣٨٩ تورم مصرف‌کننده ١٢,٤ درصد بود که در پایان سال ١٣٩٠، بعد از گذشت یک سال از اجرای قانون، تورم ٢١.٥ درصدی را شاهد بودیم. نرخ تورم در سال‌های بعد افزایش بیشتری را هم نشان داد که بخشی از آن به اثرگذاری تحریم‌ها مرتبط بود؛ اما اثر اولیه افزایش قیمت‌ها، خود را قبل از تشدید تحریم‌ها نشان داد. تورم پیش‌نگر یا تورم در بخش تولیدکننده نیز از ١٦.٦ درصد در پایان سال ١٣٨٩، به ٣٤.٢ درصد در پایان سال ١٣٩٠ افزایش نشان داد. فشارهای تورمی طرح هدفمندی یارانه‌ها و مشکلات تأمین منابع مالی برای اختصاص یارانه ماهانه، به فشارهای مالی به دولت و رشد نقدینگی منتهی شد. این باور که دست‌کاری قیمت‌های کلیدی می‌تواند برای دولت ایجاد درآمد کند، توهمی بیش نیست. براساس آمارهای بانک مرکزی، جمع بدهی‌های دولت به بانک مرکزی و بانک‌ها از حدود ٤٧هزار‌میلیارد تومان در سال ١٣٨٩ به ٤٩هزار‌میلیارد تومان در سال ١٣٩٠ (اوج درآمدهای نفتی) رسید که با تشدید تحریم‌ها، این شاخص به‌شدت رشد کرد؛ به‌طوری‌که در سال ١٣٩٢ به حدود ٨٩ هزار میلیارد تومان افزایش یافت.
از طرفی اثرات تورمی این طرح، وضعیت رفاهی و معیشتی خانوارها را با مخاطره همراه کرد. براساس تحقیقی که خانم دکتر پروین انجام داده‌اند، نشان داده شده که اثر اجرای سیاست هدفمندی یارانه‌ها، رفاه خانوارها را در سال‌های پایانی کاهش داده است. سال‌های بعد از هدفمندی، میانگین سهم مخارج خوراکی‌ها بیش از ٤٠ درصد مخارج خانوار را تشکیل داده است. سهم هزینه خوراکی از کل هزینه خانوار در سال ١٣٨٦، معادل ٢٨ درصد بوده که در سال ١٣٩١ به ٣٣ درصد افزایش داشته است. این درحالی است که مقدار مصرف این گروه کالایی کاهش داشته است. در این گزارش عنوان شده درحالی‌که قیمت این گروه کالایی ١٣٠درصد افزایش داشته و خانوار مجبور به صرف بیشتری از درآمد برای این گروه کالایی شده؛ اما مصرف آن را در حدود ٢٠ درصد کاهش داده است. از طرفی خانوارهای فقیر نسبت به خانوارهای پردرآمد، کاهش رفاه بیشتری را تجربه کرده‌اند؛ به‌طوری‌که سهم کالاهای ضروری از ٨٩ درصد برای دهک اول خانوارهای شهری در سال‌های قبل از هدفمندی (به‌طور متوسط در سال‌های ١٣٧٨ تا ١٣٨٨) به ٩١ درصد به‌طور میانگین در سال‌های ١٣٨٩ تا ١٣٩٣، رسیده است. این نسبت برای ثروتمندترین دهک از ٧٦ درصد به ٧٤ درصد کاهش داشته است که به تعبیری افزایش نسبی رفاه را در این گروه نشان می‌دهد (مرکز پژوهش‌های مجلس، ١٣٩٥). دولت وقت با شعارهای عدالت‌طلبی، اقدام به شوک‌درمانی و پیاده‌سازی سیاست تورم‌زای هدفمندسازی یارانه‌ها کرد و منافع قشر فقیر جامعه را هدف قرار داد که منجر به آسیب‌پذیری بیش‌ازپیش این طبقه از جامعه، بحران حاد رکود تورمی و درنهایت افزایش شاخص فلاکت در کشور شد؛ به‌طوری‌که این شاخص از حدود ٢٦ درصد در سال ١٣٨٩، به نزدیک ٣٤ درصد در سال ١٣٩٠ افزایش یافت و در سال ١٣٩٢ به اوج خود رسید. در مجموع، همه شواهد و قرائن گواهی می‌دهند این طرح در عمل با موفقیت همراه نبوده، ضمن آنکه هزینه‌های هنگفتی را نیز به اقتصاد کشور وارد کرده است؛ بدون اینکه دستاورد توسعه‌ای به همراه داشته باشد. در انتها مروری بر اخبار آن زمان شاید دلیل اصلی دولت وقت از اجرای این طرح را بیش‌ازپیش آشکار کند. وزیر اقتصاد دولت دهم در گفت‌وگو با روزنامه اعتماد در ٢٥مهر ١٣٨٨، به نوعی از نیاز دولت به اجرای این طرح به دلیل کمبود بودجه خبر داده بود. وی دراین‌باره گفت: «به نظرم هر روزی که در اجرای این طرح تأخیر بیفتد، ضرر زیادی کرده‌ایم؛ چون با وضعیتی که درحال‌حاضر داریم، نمی‌توانیم بودجه را تراز کنیم...». (مراجعه شود به سایت فرارو در تاریخ یازدهم آذر ١٣٨٨).