علی سرزعیم؛

مدیر بخش سیاست ‌اقتصادی شبکه مطالعات سیاست‌گذاری عمومی

برای تحلیل اقتصادی مقوله حقوق و دستمزد مدیران دولتی باید چند نکته را مورد توجه قرار داد:

نکته اول: در هر تحلیل مربوط به مسائل بخش عمومی، دو معیار ملاک هرگونه سیاست‌گذاری است: کارایی (efficiency) و عدالت (equity). مقصود از کارایی آناست که یک سیاست تا چه اندازه موجب بزرگ‌تر شدن کیک اقتصاد می‏شود یعنی تا چه حد رشد و توسعه اقتصادی به وجود می‏آورد. دغدغه دومی که انسان‌ها دارند دغدغه عدالت و برابری است. امروزه آزمایش‌های مختلف در حوزه اقتصاد رفتاری نشان می‏دهد که انسان‌ها در تصمیم‏گیری نه‌تنها به منفعت خود بلکه به موقعیت نسبی منافع خود با دیگران نیز اهمیت می‏دهند. به‌طور مشخص یک آزمایش تجربی موسوم به بازی دیکتاتور به این شکل طراحی می‌شود که پولی به فردی داده می‌شود و او حق دارد آن را به هر شکل که صلاح بداند بین خود و دیگری تقسیم کند. این پیشنهاد تقسیم وقتی اجرایی می‌شود که فرد دیگر آن را قبول کند. اگر فرد دیگر این پیشنهاد را رد کند به هیچ‌کدامهیچ‌چیز نخواهد رسید. در نگاه اول به نظر می‌رسد که فرد اول پیشنهاد کند مثلاً از 10 واحد پول، 9 واحد را برای خود بردارد و 1 واحد را به فرد دیگر پیشنهاد کند زیرا از دید فرد دیگر داشتن 1 واحد پول بهتر از نداشتن هیچ‌چیز است ولی نتایج آزمایش نشان می‌دهد که معمولاً افراد حاضرند چیزی به دست نیاورند تا اینکه زیرباریک توزیع نابرابر روند.

به همین قیاس می‌توان سیاست‌ها را با این دو معیار در چهار دسته تقسیم‌بندی کرد: 1) حالت مطلوب: هم کارایی بهبود یابد و هم عدالت، 2) حالت میانی:کارایی بهبود یابد ولی عدالت بدتر شود، 3) حالت میانی: عدالت بهبود یابد ولی کارایی بدتر شود، 4) حالت نامطلوب: هم کارایی بدتر شود و هم عدالت. در مواردی که بتوان هم کارایی را بهبود بخشید و هم عدالت را مسئله‌ای وجود ندارد و به‌سادگی می‌توان روی اتخاذ آن سیاست نوعی اجماع به وجود آورد. حالت نامطلوب نیز نیاز به بحث ندارد و روی رد آن به‌سادگی می‌توان اجماع کرد. مشکل اصلی در حالت‌های بینابینی رخ می‌دهد یعنی وقتی‌که یک رابطه بده بستان (trade-off) بین کارایی و عدالت برقرار می‌شود. در اینجاست که کسب یک منفعت با یک هزینه همراه می‏شود. اینکه آیا یک سیاست که دریکی از این دو حالت بینابینی قرار می‌گیرد تائید یا رد شود به ارزشی بستگی دارد که جامعه به هرکدام از این دو معیار می‌دهد. مثلاً اگر جامعه وزن 90 درصد به کارایی و 10 درصد به عدالت دهد، در این صورت سیاستی که موجب بهبود کارایی و تضعیف عدالت می‌شود تائید می‌گردد ولی وقتی‌که جامعه وزن 90 درصد به عدالت و 10 درصد به کارایی می‌دهد، همان سیاست رد می‌گردد. اینکه ترجیحات جامعه در قبال این معیارها چگونه است از انتخابات‌ها مشخص می‌شود. مثلاً در انتخابات مجلس چهارم جامعه به‌طور مشخص کسانی که از عدالت دفاع می‌کردند را کنار زدند و به کسانی که از سیاست تعدیل و بزرگ شدن کیک اقتصاد دفاع می‌کردند رأی دادند. در مقابل در انتخابات ریاست جمهوری سال 1384، مردم بارأی به آقای احمدی‌نژاد نشان دادند که وزن بیشتری به عدالت می‌دهند.

با این مقدمه می‌توان به پدیده حقوق‌های بالا به مدیران نگاه کرد. برای جامعه ما بیش از آنکه بالا بودن حقوق‌ها مسئله باشد غیرمتعارف بودن نسبت حداکثر حقوق به حداقل حقوق مطرح بود و هست. طبق قانون این نسبت باید حداکثر 7 باشد اما در عمل این نسبت گاه به 50 نیز رسیده است و در حالت عادی چیزی بین 15 تا 20 است. برخی جوامع نظیر کشورهای اسکاندیناوی، وجود برابری بیشتر را ترجیح داده‌اند ولو اینکه این برابری به قیمت کاهش کارایی حاصل شود و این خواست را از طریق تحمیل نرخ‌های بالای مالیات به حقوق‌های زیاد اجرایی ساخته‌اند. در مقابل کشورهایی چون آمریکا، هند و چین هستند که نابرابری در آن شدید است. به نظر می‌رسد که جامعه ما تاکنون مسیری را دنبال کرده که آمریکا، چین و هند دنبال کردند یعنی توسعه همراه با نابرابری شدید. حساسیت جامعه به فیش‌های حقوقی روزنه‌ای است که نشان می‌دهد جامعه ایران می‌خواهد مسیر دیگری را دنبال کند و این مسیر می‌تواند مسیر شبیه کشورهای اسکاندیناوی باشد. لذا به این مسئله می‌توان به یک‌شکل تحول یک قرارداد اجتماعی نگاه کرد که در آن جامعه قصد دارد از یک وضعیت به وضعیت دیگر گذر نماید.

نکته دوم: نرخ دستمزد نیروی کار ازجمله مدیران دولتی موضوعی است که از بازار نیروی کار در هر منطقه مشخص می‌شود و نمی‌توان میزان دستمزد یک مدیر در یک کشور را ملاکی برای تعیین دستمزد در کشوری دیگر قرارداد زیرا جابجایی نیروی کار به‌سادگی ممکن نیست و به همین دلیل قانون قیمت واحد در مورد نیروی کار صادق نیست. گاه این مسئله نه‌تنها بین کشورها تفاوت فاحشی دارد بلکه در بین استان‌ها نیز بسیار متفاوت است. مثلاً نرخ معلم خصوصی یا آژانس در شهر مشهد کاملاً متفاوت از تهران است زیرا عرضه و تقاضای این بازارها باهم متفاوت هستند. نرخ دستمزد در تحلیل‌های اقتصادی تابعی از بهره‌وری نیروی کار است. اقتصاددانان با محاسبات اقتصادی مشخص می‌کنند که سهم نیروی کار و سرمایه در تولید ملی چقدر است و چقدر از درآمد متوجه نیروی کار و چقدر متوجه سرمایه می‌گردد. در کشوری مانند آمریکا، سهم نیروی کار در تولید بسیار بالاست و به‌طور طبیعی نرخ دستمزد در این اقتصاد بالا خواهد بود. در مقابل در اقتصادی مثل ایران، سهم سرمایه در تولید بیشتر از نیروی کار است و به همین دلیل نمی‌توان انتظار داشت که دستمزد در ایران مشابه نرخ دستمزد در آمریکا باشد چراکه بهره‌وری نیروی کار ازجمله بهره‌وری مدیران در این دو کشور در یک سطح نیست.

نکته سوم: فعالیت‌های اقتصادی ازنظر میزان مخاطرهپذیری به دودسته فعالیت‌های کم ریسک و فعالیت‌های پرریسک تقسیممی‌شوند. معمولاً فعالیت‌هایدولتی فعالیت‌های کم ریسک تلقی می‌شوند زیرا بهره‌وری هر فرد در یک سازمان دولتی به‌سختی سنجش می‌گردد و معمولاً اخراج از سازمان‌های دولتی به‌ندرت انجام می‌شود. در مقابل فعالیت‌های بخش خصوصی فعالیتی ریسکی هستند زیرا ریسک ورشکستگی و نوسان شدید درآمد در آن جدی است. کسانی که در بخش خصوصی فعالیت می‌کنند قراردادهای رسمی بلندمدت ندارند و هرسال قرارداد خود را تمدید می‌کنند و احتمال اخراج شدن را پذیرا می‌شوند. معمولاً اشخاص ریسکگریز کار در بخش دولتی و اشخاص ریسک‌پذیر کار در بخش خصوصی را انتخاب می‌کنند. کسانی که در بخش دولتی فعالیت می‌کنند این اطمینان رادارند که درآمد نسبتاً کم آنها پیوسته برقرار است (تداوم آب‌باریکه در زبان توده مردم) ولی کسانی که در بخش خصوصی کار می‌کنند از این امتیاز برخوردارند که درآمد بیشتری را به دست می‌آورند.

نکته چهارم: در حال حاضر دیوان محاسبات از سوی مجلس شورای اسلامی نظارت نسبتاً سخت‌گیرانه‌ای بر جریانات مالی در بخش دولتی دارد و همه جریانات مالی ازجمله حقوق و دستمزد در چارچوب‌های قانونی رسمی اجرا می‌شود. آنچه به حقوق‌های نجومی معروف گردیده اصولاً مربوط به بنگاه‌هایی است که در بخش شبه‌دولتی (خصولتی) فعالیت می‌کنند یعنی بنگاه‌های انتفاعی که به‌نوعی به حاکمیت مربوط هستند. فعالیت‌های عمومی دولت غیرانتفاعی هستند و در مقوله کالای عمومی جای می‌گیرند اما دولت ایران به‌واسطه بهره‌مندی از درآمد نفت در طی سالیان گذشته بنگاه‌های انتفاعی نیز ایجاد کرده و این بنگاه‌های انتفاعی در سطحی وسیع به‌عنوان رد بدهی‌های دولت به نهادهای عمومی مختلف ازجملهتأمین اجتماعی، نیروهای مسلح، شهرداری‌ها و امثالهم واگذارشده‌اند. چون این بنگاه‌ها به‌ظاهر خصوصی هستند خود را تابع دیوان محاسبات و حسابرسی دولتی نمی‌دانند و خود را در ذیل قانون تجارت تعریف می‌کنند. به همین دلیل این امکان برای آنها وجود دارد تا خارج از نظارت دیوان محاسبات هزینه‌هایی را انجام دهند که تا قبل از به‌اصطلاحخصوصیشدن (یا بهتر بگوییم خصولتی‌شدن) امکان انجام آن را نداشتند.

مناقشه اصلی در جامعه در مورد حقوق و دستمزد مدیران شاغل در این بخش است. از یک‌سو دغدغه عدالت وجود دارد و در شرایطی که کشور با معضل بیکاری فراگیر و رکودی که بسیاری از خانوارهای معمولی را به کام فقر کشانده روبروست، نسبت به ارقام بالای حقوق و دستمزد مدیران دولتی واکنش نشان می‌دهد زیرا همان‌طور که گفته شد سهم نیروی انسانی در سودآوری یک بنگاه انتفاعی دولتی معمولاً زیاد نیست و عامل کمیاب درواقع سرمایه است. این در نقطه مقابل یک بنگاه انتفاعی در آمریکاست که عامل کمیاب در آن نیروی انسانی است. از سوی دیگر دغدغه کارایی مطرح است. وقتی مدیری در یک بنگاه انتفاعی بزرگ قرار دارد برای اینکه این اطمینان وجود داشته باشد که اسیر وسوسه فساد نمی‌شود باید دستمزد بالایی داشته باشد. به تعبیر دیگر همان‌گونه که یک قاضی باید حقوق بالا داشته باشد تا در تصمیم‌گیری میان دعاوی مالی و کیفری تحت تأثیر پیشنهادهای رشوه قرار نگیرد، یک مدیرعامل بانک نیز باید آن‌قدر حقوق داشته باشد تا در پرداخت وام از منابع یک بانک دولتی دستخوش وسوسه پذیرش پیشنهادهای اغواگرانه نگردد. ضروری است تا این مشاغل به‌طور دقیق مشخص شوند و به‌طور شفاف و علنی درآمد بالاتری برای آن در نظر گرفته شود و از این درآمد بالاتر با صراحت دفاع شود. دولت نباید از اینکه به افراد مسئول در مشاغلی خاص و مهم حقوق بالا بپردازد شرمنده باشد بلکه باید با اعتمادبه‌نفس از آن دفاع کند.

نکته پنجم: این واقعیت که جامعه ایران به‌شدت خواهان کاهش حقوق و ایجاد سقف برای حقوق مدیران بنگاه است ریشه در یک باور سیاسی در میان مردم دارد. اینکه از دید جامعه موفقیت یک فرد برای دستیبابی به یک شغل مدیریتی تابعی از تلاش و صلاحیت وی است یا تابعی از شانس و شبکه روابط، تأثیر قاطعی دارد بر اینکه قضاوت جامعه نسبت به حقوق و دستمزد مدیران چگونه باشد. وقتی جامعه بر این باور باشد که انتصاب افراد بیش از آنکه تابع تلاش و صلاحیت فرد باشد تابع روابط سیاسی و شخصی است، پرداخت حقوق بالا را برنمی‌تابد. اما وقتی‌که جامعه تصور کند نهادهای موجود در سطحی از کیفیت هستند که تنها افراد لایق را به سطوح بالا می‌رسانند، مشکل زیادی در پرداخت حقوق بالا به مدیران نخواهد داشت. همچنین وقتی‌که نظام پایش و ارزیابی عملکرد وجود داشته باشد و پرداخت به مدیران تابعی از کارایی و عملکرد آنها باشد، جامعه نسبت به پرداخت حقوق‌های بالا مقاومت چندانی نخواهد داشت اما وقتی‌که پایش و ارزیابی عملکرد به‌درستی کار نکند و حقوق مدیران مستقل از کیفیت عملکرد مجموعه‌های زیردست آنها تعیین شود، جامعه حساسیت بالایی را در رابطه به حقوق‌های بالا نشان خواهد داد.

نکته ششم: مشکلی که کشور ما در بخش دولتی با آن مواجه است در دو عبارت «حیف» و «میل» قابل خلاصه کردن است. مقصود از «حیف» آناست که باسیاست‌های غلط منابع به شکلی قانونی هدر می‌روند. مقصود از «میل» آناست که بودجه دولتی به شکل قانونی یا غیرقانونی مورد دست‌اندازی کارگزاران و مدیران دولتی قرار گیرد. روشن است که هر دو مشکل در ایران وجود دارد. از دید توده مردم مهم‌ترین مشکل کشور «میل» است درحالی‌که به اعتقاد نگارنده و کثیری از اقتصاددانان مسئله اصلی در کشور ما «حیف» است و «میل» مشکل کوچک‌تری در مقایسه با «میل» است. علت اینکه مردم به «میل» بیش از «حیف» شدن منابع عمومی توجه می‌کنند آناست که «حیف» شدن منابع عمومی ماهیت هزینه فرصت دارد و طبیعی است کمتر از «میل» شدن به چشم می‌آید و برجسته می‌شود و دیگر آنکه اشکال مختلف فساد دارای پیچیدگی‌هایی هستند که توضیح و درک آن برای عموم مردم کار دشواری است اما دریافت حقوق بالا امری است که فهم آن و توضیح آن برای توده مردم کار آسانی است. به همین دلیل مردم در ارتباطات روزمره خود بیشتر به آن اشاره می‌کنند تا فساد ناشی از قراردادهای پیمانکاری!

نکته هفتم و پایانی: حال که قرار است نظم و ترتیبی برای حقوق‌های مدیران مقرر شود ضروری است تا به یک واقعیت نیز توجه شود. واقعیت آناست که وقتی سطح حقوق و مزایای دولتی زیاد تعیین شود همه افراد اعم از کارا و غیرکارا داوطلب خواهند شد تا در این پست‌ها قرار گیرند اما اگر این حقوق و مزایا در سطح بسیار پایینی تعیین شوند، قطعاً افراد کارآمد که می‌توانند فرصت‌های بهتری در دیگر سازمان‌ها پیدا کنند، تمایلی به حضور در این سمت‌ها نخواهند داشت و تنها افراد ناکارا حاضر به پذیرش این مسئولیت‌ها خواهند شد. ازاین‌رو تعیین دستمزد در سطحی بسیار کم موجب جذب سفلگان و افت عملکرد بنگاه‌های دولتی خواهد شد. از سوی دیگر لزومی ندارد که برای جذب افراد کارآمد حقوقی مساوی با حقوق بخش خصوصی عرضه کرد زیرا اولاً با این تحولات حقوق و دستمزد مدیران در بخش خصوصی نیز دچار تغییر خواهد شد و ثانیاً مدیریت بر برخی بنگاه‌های بزرگ انتفاعی دولت دارای پرستیژ و پرنسی‌بی است که می‌تواند جبران‌کننده بخشی از کاهش حقوق باشد.

منبع: شبکه مطالعات سیاستگذاری عمومی (شمس)