حسین رجب‌پور. پژوهشگر اقتصادی
اقتصاد جهانی در عصر حاضر شاهد شکاف روزافزون کشورهای غنی و فقیر است. درواقع برخلاف تصور متعارف از هم‌گرایی نرخ‌های رشد کشورها، نگاهی به اختلاف درآمد سرانه کشورها در دو قرن گذشته نشان می‌دهد شکافی روزافزون در زمینه رفاه جهانی در حال وقوع است. پیدایش این شکاف از مبدأ انقلاب صنعتی همچنین حاکی از آن است که تحول قدرت تولیدی برخی اقتصادها نقشی بسزا در این زمینه داشته است، به تعبیر دیگر، «صنعتی‌شدن» وجه ممیزه این تحول محسوب شده و اقتصادهای دارای درآمد سرانه بسیار بالا، همگی «اقتصادهای صنعتی» هستند، ازهمین‌رو ارتقای «توان تولید ملی» یکی از ابعاد مهم توسعه محسوب شده و همین مسئله است که برخورداری از «استراتژی توسعه صنعتی» را برای ارتقای این توان دارای اهمیت می‌کند. گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره استراتژی توسعه صنعتی به این مسئله توجه کرده است.
غلبه بر شکاف جهانی امری نیست که قابل واگذاری به بازار باشد، نواقصی که در بازار وجود دارد، به‌ویژه در زمینه هماهنگی‌های بین‌بخشی و بین‌دوره‌ای، نواقص اطلاعاتی، وسعت‌نداشتن بازار، فقدان زیرساخت‌ها و... نشان می‌دهد کشورهای متأخر توسعه (یا به اصطلاح دیررسیده‌ها) برای رسیدن به کشورهای توسعه‌یافته، با چه مسیر دشواری روبه‌رو هستند.
دولت‌ها در کشورهای درحال‌توسعه مجبور و ناگزیر از ایفای نقش در فرایند توسعه هستند، اما درباره محدوده ایفای نقش دولت‌ها اختلاف نظر وجود دارد. به‌طور خلاصه، سه رویکرد در این زمینه قابل شناسایی است:
١- دولت حداقل: درحالی‌که فعالان تولیدی به فرصت‌های بازار پاسخ می‌دهند، نبود زیرساخت‌ها (مثل جاده و بزرگراه، آب و برق و...) مانع اقتصادی‌شدن این فرصت‌ها می‌شود، بنابراین ساده‌ترین نقش دولت در توسعه، ارائه زیرساخت‌هاست. چنین نقشی در قالب رویکرد «دولت حداقل» به رسمیت شناخته شده است.
٢- دولت حامی بازار: اما دولت علاوه بر ارائه زیرساخت‌ها، ارائه کالاهای عمومی متنوعی را برعهده دارد که برای کارکرد بازار ضروری است (قوانین و مشوق‌های حقوقی و مالی برای تسهیل توسعه)، دولتِ مقررات‌گذاری که با قوانین خود کارکرد بازار را تسهیل می‌کند، در این رویکرد دوم شناسایی شده است.
٣- دولت توسعه‌گرا: اما محصولات برخی صنایع هنگامی قابل تولید در داخل است که برخی صنایع دیگر که مواد اولیه آنها را تولید می‌کنند، شکل گرفته باشند، درحالی‌که فعالان اقتصادی براساس فرصت‌های بازار عمل می‌کنند، آنها فاقد توان برای شکل‌دهی هم‌زمان صنایع مختلفی هستند که به این فرایند سود می‌رساند، فرصت‌های بازار، فرصت‌های کسب سود در کوتاه‌مدت هستند، درحالی‌که در نگاه بلندمدت به آینده، برخی از اقدامات کنونی زمینه‌ساز کسب سود در آینده به شمار می‌روند، این اقدامات در نگاه کوتاه‌مدت شاید غیراقتصادی به نظر برسند، اما در بلندمدت بهترین اقدامات هستند. بازار نمی‌تواند از چنین نگاهی به فعالیت‌های اقتصادی حمایت کند و ازهمین‌رو دولت باید به ایفای نقش در فرایند توسعه بپردازد.
بنابراین به‌ویژه در دیدگاه سوم دیررسیده‌ها نمی‌توانند فقط به «دست نامرئی» بازار برای دستیابی به توسعه تکیه کنند. آنها نیازمند بهره‌گیری از «دست مرئی» دولت در کنار بازار و اتخاذ رویکرد دولت مکمل بازار هستند. تجربه همه کشورهایی که به توسعه دست یافته‌اند، به‌ویژه کشورهایی که پس از جنگ جهانی دوم از کمند توسعه‌نیافتگی رها شدند (اقتصادهای آسیای جنوب شرقی)، اهمیت اتخاذ این راهبرد سوم را نشان می‌دهد. استراتژی توسعه صنعتی نیز با این راهبرد گره خورده است. اما انتقادات متعددی به راهبرد سوم وارد شده است. در پاسخ باید گفت ایفای نقش دولت تنها زمانی مؤثر است که واجد ویژگی‌های خاصی همچون اجماع نخبگان سیاسی بر سر اهداف توسعه، برنامه‌محوربودن ایفای نقش (جلب مشارکت فعال ذی‌نفعان در فرایند برنامه‌ریزی، آینده‌پژوهی و مقطعی‌بودن مداخلات) و نیز گزینشی و محدودبودن اقدامات برنامه‌ای دولت باشد. درواقع دولت‌ها نیز مانند بازار با نواقصی روبه‌رو هستند و این امر به‌ویژه در کشورهای درحال‌توسعه مصداق بیشتری دارد، ازهمین‌رو دولت‌ها باید به‌جای اهداف همه‌جانبه و بلندپروازانه، اهدافی محدود و مشخص را در جهت تحول صنعتی دنبال کنند. «استراتژی توسعه صنعتی» نه‌فقط یک سند رسمی، بلکه راهبرد اندیشیده دولت برای مواجهه با نقش‌ها و تعهدات توسعه‌ای خویش محسوب می‌شود. همچنین علاوه بر اقتضائات پیش‌گفته، دولت‌ها با تنگناهای متعددی نیز روبه‌رو هستند که نقش‌آفرینی دولت را نه‌فقط مفید، بلکه ضروری می‌کند؛ تنگناهایی مثل لزوم ارتقای توان دفاعی، رقابت ژئوپلیتیک و تأمین اشتغال و رفع بحران فقر که دولت‌ها را وادار به برعهده گرفتن برخی تعهدات می‌کند. در این وضعیت، استراتژی توسعه صنعتی تنظیم اقدامات دولت را به دنبال داشته و از اتلاف منابع ملی جلوگیری می‌کند؛ برنامه‌ای که باید از ویژگی‌های گزینشگری و انعطاف‌پذیری برخوردار باشد. همچنین دولت‌ها از ابزارهای مختلفی برای تأثیرگذاری بر فرایند تحول صنعتی برخوردار بوده و از آنها بهره می‌گیرند؛ ابزارهایی که ذیل سیاست‌های صنعتی طبقه‌بندی شده و در گزارش مرکز پژوهش‌ها ذیل چهار محور خط‌مشی صنعتی، خط‌مشی پولی، خط‌مشی تجاری و خط‌مشی فناوری طبقه‌بندی شده (خط‌مشی آموزشی را نیز می‌توان به این خط‌مشی‌ها افزود که در این گزارش مورد توجه نبوده است) و دولت‌ها به اقتضای نقش‌ها و تنگناهایی که با آنها روبه‌رو هستند، از این خط‌مشی‌ها استفاده می‌کنند.
فقدان استراتژی توسعه صنعتی در برنامه‌های توسعه کشور
اما تجربه برنامه‌های توسعه پس از انقلاب نشان می‌دهد با وجود منابع کلانی که دولت صرف تهیه زیرساخت‌ها و ایجاد صنایع پایه و نیز برخی صنایع سرمایه‌بر داشته و با وجود تسهیلات و تخفیفات متعددی که به صنایع گوناگون اعطا شده است، در این بازه ٢٥ساله قابلیت تولید فناورانه و محصولات دارای ارزش افزوده بالا افزایش نیافته و برعکس بخش صنعت کشور به‌نوعی در زمینه خام‌فروشی و صادرات محصولات خام تخصص یافته است. جدول شماره یک نشان می‌دهد ضرورت‌های توسعه‌ای، ایفای نقش دولت را حداقل در متن اسناد برنامه‌های توسعه پس از انقلاب ضروری کرده و احکام متعددی برای نقش‌آفرینی دولت در متن این اسناد به‌چشم می‌خورد. سردرگمی در شناسایی صنایع راهبردی در این جدول کاملا هویداست.
همین سردرگمی در اتخاذ راهبرد صنعتی، در تلاش‌های ناموفقی که برای تهیه استراتژی توسعه صنعتی صورت می‌گیرد، نیز بازتاب یافته است. درحالی‌که ضرورت‌های توسعه صنعتی توصیه‌های مداوم کارشناسان مبنی بر لزوم اتخاذ راهبرد صنعتی را در پی داشت، تا برنامه سوم توسعه بحثی از استراتژی توسعه صنعتی به چشم نمی‌خورد، در برنامه‌های بعدی نیز استراتژی توسعه صنعتی به‌جای واگذاری به سازمان مدیریت به‌عنوان سازمان متخصص برنامه‌ریزی توسعه‌ای و سازمانی فرابخشی که امکان هماهنگی بخش‌ها را دارد، به یک دستگاه اجرائی (یعنی وزارت صنایع) واگذار شده و تجربه تهیه چهار سند استراتژی توسعه صنعتی در یک دهه گذشته در این وزارتخانه پرهزینه و کم‌ثمربودن این امر را نشان داده است.
گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد مسائلی مانند «غفلت از عوامل نهادی تثبیت‌کننده وضع موجود»، «تنگناهای برآمده از ضعف دانش و شیوه برنامه‌ریزی»، «گستردگی حوزه‌های جهت‌دهی برنامه»، «غفلت از آینده‌پژوهی به‌عنوان یک مبنای مهم برنامه‌ریزی»، «ضعف در طراحی مکانیسم اجرا و نظارت»، «تعیین‌نکردن استراتژی توسعه صنعتی در برنامه‌ها» و «ناهماهنگی سیاست‌های صنعتی»، «گرایش به حمایتگری بدون گزینش و بدون هدف‌های مشخص در دوره مشخص» و «برخورد دوگانه با تسهیلات ترجیحی» موجب دست‌نیافتن به نتایج مورد انتظار از برنامه‌های توسعه بوده است. همچنین این گزارش گزینشگری صنعتی را امری ناگزیر در فرایند برنامه‌ریزی توسعه‌ای دولت‌ها نشان داده و با مرور اسناد برنامه‌های توسعه، مشخص کرده این گرینش‌ها بدون جهت مشخص بوده است.
براین‌اساس، برنامه اول توسعه بیشتر بر «حمایت از صنایع سنگین»، برنامه دوم بر «حمایت مبتنی بر مزیت نسبی»، برنامه سوم توسعه بر «حمایت مالی از صنایع کوچک اشتغال‌زا»، برنامه چهارم توسعه بر «حمایت از مزیت‌های نسبی و رقابتی» و برنامه پنجم توسعه بر «حمایت از صنایع پتروشیمی، فلزات اساسی و محصولات معدنی غیرفلزی» تأکید کرده است.
این تنوع و تغییر‌پذیری راهبردهای صنعتی اتخاذی، سردرگمی برنامه‌های توسعه کشور را در تحول صنعتی نشان می‌دهد که حاصل آن در تحول‌نیافتن توان تولیدی و صادراتی کشور قابل ردیابی است. در این گزارش وضعیت اقتصاد ایران در طول ٥٠ سال گذشته با اقتصادهای منتخب (چین، هند، کره‌جنوبی، برزیل، ترکیه و مالزی) بررسی و نتیجه‌گیری شده که اقتصاد ایران از موقعیت اولیه‌اش نسبت به این اقتصادها عقب مانده است. همچنین بررسی تحول ارزش افزوده بخش‌ها، تخریب بنیه تولیدی اقتصاد ملی را نشان می‌دهد که عامل این پسرفت جایگاه ایران محسوب می‌شود. درمجموع تحول صنعتی برای دستیابی به توسعه و کاهش شکاف جهانی امری ضروری بوده و این مهم جز با طراحی استراتژی توسعه صنعتی مناسب به دست نخواهد آمد.
با توجه به قرارداشتن در آستانه تصویب برنامه ششم توسعه، این گزارش پیشنهاد می‌دهد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به‌عنوان مرجع تهیه سند استراتژی توسعه صنعتی، مورد توجه قرار گرفته و برنامه‌های توسعه را مبتنی بر اقتضائات این استراتژی طراحی کند. البته لازم به ذکر است لایحه برنامه ششم توسعه که به مجلس قبل ارائه شد، فاقد حداقل‌های برنامه‌ای مورد نیاز برای تحول صنعتی بود، اما امید است دولت در ارائه مجدد لایحه به مجلس جدید، لوازم مورد نیاز طراحی استراتژی توسعه صنعتی را لحاظ کرده باشد.
منبع: شرق