محمود اولاد

کارشناس اقتصاد

ادبیات اقتصاد بخش عمومی، از کالاها و خدماتی حکایت دارد که بخش خصوصی حاضر به تولید و ارائه آنها نیست و این وظیفه را بر عهده بخش عمومی می­گذارد. این کالاها و خدمات، به اصطلاح کالاها و خدمات عمومی خوانده می­شوند که دارای دو ویژگی هستند اولا استثناپذیر نیستند، یعنی نمی توان مصرف کننده واقعی آن را شناسائی و جدا کرد. دوما رقابت پذیر نیستند یعنی مصرف همزمان چند نفر بدون ایجاد خللی در مصرف دیگری مقدور است. به دلیل همین دو ویژگی، چون امکان تفکیک مصرف کننده نهایی وجود ندارد و برای مصرف آن نیز رقابتی وجود ندارد، تولید کننده نمی­تواند به راحتی از کسی که استفاده می کند، پول دریافت کند. (مانند روشنائی خیابانها که نمی توان برای کسی که پول داده، خیابان را روشن و برای کسی که پول نداده، تاریک کرد!) به اصطلاح در استفاده از این نوع کالاها و خدمات، پدیده سواری مجانی رخ می­دهد.

گفته می­شود که بخش عمومی باید از محل مالیاتها، هزینه تولید و عرضه این نوع کالاها و خدمات را تأمین کند. به عبارت دیگر، بخش عمومی، شکل می­گیرد که چنین کالاها و خدماتی را تولید کرده و قیمت تمام شده آن را به صورت مساوی از تمام افراد استفاده کننده دریافت نماید. بنابراین، بخش عمومی هرگز مانند بخش خصوصی به دنبال حداکثر کردن سود یا درآمد خود نیست، بلکه مؤظف است با حداقل هزینه (بگذریم از بحث ناکارائی بخش عمومی و حداکثر کنندگی هزینه آن که بحث مفصل دیگری می طلبد.)، کالا و خدمات عمومی را تولید کند و دقیقا هزینه تمام شده آن را دریافت کند. اینجا دو نکته مهم باید مورد توجه قرار گیرد. نکته اول اینکه، تعیین نوع و میزان کالاها و خدمات عمومی که جامعه می­خواهد، توسط چه کسی تعیین می­شود؟ میدانیم که در مورد کالاها و خدمات خصوصی، مصرف کننده با حداکثر کردن تابع مطلوبیت خود، با توجه به قیمت نسبی کالاها و خدمات، تعیین می­کند که از هر کالا و خدمتی چه میزان می­خواهد و تولید کننده براساس آلارم قیمتی بازار، به همان میزان را تولید و عرضه می­کند. اما در مورد کالا و خدمات عمومی، با توجه به اینکه قیمت بازاری وجود ندارد، چگونه نوع و مقدار آن تعیین می­شود؟ گفته می­شود که در نظام دموکراتیک، این مردم هستند که با رای خود، میزان و نوع این کالاها را تعیین می­کنند. مردم هر چند سال یکبار، به گزینه هایی برای مدیریت بخش عمومی رای می­دهند. مبنای رأی مردم، براین اساس است که هر گروه داطلب، چه بینشی در مورد میزان و نوع کالاها و خدمات عمومی دارد؟ مثلا زمانی که رونق اقتصادی وجود دارد و جامعه دارای رفاه نسبی بالاتری است، جامعه هم مقدار کالای عمومی بیشتری می­خواهد و هم از ترکیب لوکس تری از آن. مثلا در چنین شرایطی، کالاهایی مانند زیبائی، دید و منظر، تمیزی رودخانه ها و خیابانها هم در سبد انتخاب آنها قرار می­گیرد و به گزینه هایی که چنین ترکیبی را ارائه می­دهند، رای می­دهند. گفته می­شود که این شیوه انتخاب، باعث رفع تعارض حداکثر کردن تابع رفاه عمومی می­شود. همچنین هرچند ممکن است مطرح شود که میزان استفاده افراد از کالاها و خدمات عمومی متفاوت است و اخذ برابر هزینه آن از عموم مردم، عادلانه نیست، لیکن در پاسخ این مطلب بیان می­شود که اولا هزینه تفکیک استفاده کننده بیشتر بسیار بالاست و صرفه اقتصادی معمولا ندارد ولی تا جائی که ممکن است، میتوان این کار را انجام داد. مثلا وقتی عوارض سالانه خودرو داریم، در واقع استفاده کننده معابر را از غیر آن تفکیک کرده ایم. اما نمیتوان این موضوع را بیشتر از این تفکیک کرد. نمی توان گفت تفاوت بین خودروها، در میزان استفاده از معابر متفاوت است، در نتیجه نرخ گذاری متفاوتی کرد. و دوما این موضوع نیز در مسئله انتخاب نمایندگی حل شده است. در واقع، افراد جامعه وقتی به صورت مساوی در انتخابات شرکت می­کنند و به گروهی که از یک نوع کالای عمومی بیشتر تولید می­کنند، رای می­دهند، در واقع، خواست عموم جامعه، تولید بیشتر از آن نوع است و قاعدتا سهم بیشتری از افراد (با توجه به رای مساوی)، از آن منتفع هستند.

با توجه به این شیوه از تعیین نوع و میزان کالاها و خدمات عمومی که جامعه خواهان آن است، از نظر تئوریک، بخش عمومی موظف است میزان و نوع کالا و خدمات عمومی خواسته شده را تولید و بدون هیچ تبعیضی در استفاده، آن را در اختیار عموم مردم قرار دهد. عامه مردم نیز موظف هستند که مالیات مربوطه را پرداخت نمایند.

نکته ای که وجود دارد این است که هر اقدام جدید، باید به بهبود رفاه جامعه منجر شود و سطح پیشین کالاها و خدمات عمومی را کاهش ندهد.

فارغ از جزئیات و درجات کالاها و خدمات عمومی، میزان خالص بودن آنها، به صورت عام در دو مورد، کالا و خدمات عمومی قابلیت قیمت گذاری دارند و می­توان بر مبنای قیمت گذاری، آن را به کالای شبه خصوصی یا خصوصی تبدیل کرد و بهای حقیقی آن را از استفاده کنندگان اخذ نمود. اول اینکه کالا به مرحله ازدحام رسیده باشد. وقتی کالای عمومی به مرحله ازدحام می­رسد، رقابت پذیر می­شود. به عبارت دیگر، خصلت دوم خود را تا حدی از دست می­دهد و استفاده افراد بیشتر، رفاه افراد قبلی را کاهش می­دهد. مانند ترافیک بیشتر معابر. در چنین شرایطی، گفته می­شود که بخش عمومی می­تواند اقدام به دریافت قیمت کند اما نکته مهم این است که چون این اخذ بها (علیرغم اینکه هزینه های تولید کالای عمومی پیشتر از عموم مردم اخذ شده است)، باعث عدم دسترسی عده ای به آن کالای عمومی می­شود، بخش عمومی موظف است منابع مالی به دست آمده را صرف رفع ازدحام کند. بنابراین، مثلا وقتی طرح ترافیک به اجرا گذاشته می­شود و استفاده از معابر مرکز شهر پولی می­شود، بخش عمومی موظف است جایگزین دسترسی به مرکز شهر را با شرایط قبل (بدون پرداخت)، فراهم نماید. این امر می­تواند از طریق گسترش حمل و نقل عمومی، ایجاد مراکز جدید توسعه برای شهر و یا ایجاد بزرگراههای جدید باشد. هرچند، امروزه روشهای تأمین مالی پروژه های زیرساختی، این اجازه را می­دهد که بدون ورود به این نوع از قیمت گذاری که در مجموع باعث کاهش رفاه عمومی، تا زمان رفع کامل پدیده ازدحام می­شود، به حل مسئله ازدحام و ایجاد و بسط کالاها و خدمات عمومی پرداخت. دومین مورد زمانی است که کالای جدید عمومی در حال ایجاد است که به طریقی می­توان استفاده کنندگان آن را شناسائی و تفکیک کرد. به عبارت دیگر، شرط استثناء ناپذیری کالاها و خدمات عمومی را رفع کرد. در این خصوص نیز، مثال مشخص، ایجاد آزادراههای برون شهری است. با کنترل ورود و خروج به آزادراه، امکان جدا کردن استفاده کننده واقعی وجود دارد و می­توان هزینه را از استفاده کننده دریافت کرد. اما در چنین موضوعی نیز، دو شرط اساسی وجود دارد. اول اینکه، جایگزین دیگری برای آن کالا و خدمت وجود دارد و کالا و خدمت جدید، تسهیلات بیشتر و بهتری ارائه می­دهد. بنابراین، عموم مردم از حق خود در استفاده از آن کالا و خدمات محروم نشده اند، اما اگر بخواهند (انتخاب آزاد)، می­توانند از کالا و خدمتی با ویژگیهای برتر با پرداخت هزینه بهره مند شوند. دومین نکته نیز این است که در چنین شرایطی که کالا به کالای خصوصی نزدیک می­شود، ایجاد آن نباید از محل منابع عمومی تأمین شود و بخش خصوصی باید اقدام به ایجاد آن نموده و سرمایه گذاری کند.

بنابراین دو اصل آزادی انتخاب و صعودی بودن تابع رفاه عمومی از شروط هرگونه تغییر و برنامه ریزی در ارائه کالاها و خدمات عمومی است.

حال باید دید که قیمت گذاری تونلها با کدام منطق اقتصادی همخوان است؟ آیا این موضوع به دلیل پدیده ازدحام اتفاق می­افتد؟ یا به دلیل استثناء پذیر کردن کالا؟

در پدیده ازدحام، چند نکته قابل تأمل است:

• پدیده ازدحام در مورد همان کالای خاص باشد و برقراری قیمت بر آن، باعث کاهش استفاده از آن بدون ایجاد ازدحام در کالا و خدمات دیگر شود. این بدین معنی است که مثلا پولی کردن تونل رسالت، منجر به افزایش شدیدتر ترافیک در بزرگراه همت، کردستان، مدرس و خیابانهای داخلی شهر نشده و رفاه عمومی را کاهش ندهد.
• منابع حاصل صرف رفع کامل پدیده ازدحام در آن مورد شده و در واقع، موضوع قیمت گذاری به صورت مقطعی و کوتاه مدت باشد. البته چنانچه امکانات جایگزین، آزادی انتخاب افراد را کاملا ایجاد کرد، میتواند اخذ بها از آن کالا به عنوان کالائی لوکس تر استمرار یابد. یعنی افراد می­توانند بدون کاهش رفاه خود نسبت به قبل از قیمت گذاری، از همان (یا جایگزین) کالا و خدمت بدون پرداخت استفاده کنند، اما چنانچه به کیفیتی بالاتر (مثلا سرعت بیشتر) تمایل داشتند، با پرداخت هزینه، از کالای قبلا ازدحام شده قیمت گذاری شده (که رفع ازدحام شده است)، استفاده کنند.

در مورد استثناء پذیر کردن هم، مشخص است که شروط لازمه را این 5 تونل ندارند. آنها نه تنها توسط سرمایه گذار خصوصی ایجاد شده اند، بلکه تاکنون نیز به صورت مجانی از آنها استفاده می­شد. بنابراین، قیمت گذاری باعث کاهش رفاه عمومی خواهد شد.

درآمدهای پایدار

طرفداران قیمت گذاری تونلها، به موضوع درآمدهای پایدار می­پردازند. آنها دو موضوع را می­توانند مطرح کنند. اول اینکه در ایران، مالیات به درستی برقرار نمی­شود و بنابراین، مردم نیستند که هزینه تمام شده کالاها و خدمات عمومی را می­پردازند. دوم اینکه، بیش از 80 درصد منابع مالی شهرداریها از محل ساخت و ساز است و این وابستگی، مسائل زیادی برای شهرداریها ایجاد کرده است. اخذ بهای کالاها و خدمات عمومی، میتواند درآمدهای پایداری را برای شهرداری ایجاد کند.

برای پاسخ به این ابهامها، باید به موارد زیر اشاره کرد:

• باید در نظر گرفت که بخش عمومی حداکثر کننده درآمد یا سود نیست. بنابراین، دغدغه اصلی بخش عمومی باید ارائه خدمات و کالاهای عمومی خواسته شده توسط مردم (رأی) با حداقل هزینه باشد. کارا کردن هزینه بسیار مهم است. اگر هدف حداکثر کردن رفاه عمومی باشد، چه بسا، کاهش مالیاتها با کاهش میزان خدمات عمومی یا کارا کردن آنها یا تثبیت سقف ارائه کالاها و خدمات عمومی ارائه شده، منجر به افزایش رفاه عمومی شود. بنابراین، بخش عمومی، همواره باید با هدف افزایش رفاه عمومی، اقدامات خود را بسنجد. کمااینکه، در برخی شهرهای دنیا نیز، مشاهده می شود که در بودجه سالانه، تلاش بر کاهش سرانه مالیات است. با این توصیف، باید دید آیا شهرداری تهران دارای تخصیص بهینه منابع و بهره وری مناسب در منابع مالی در اختیار است؟ آیا نمی توان شهر را ارزان تر اداره کرد؟
• درست است که تولید و عرضه کالاها و خدمات عمومی باید از طریق مالیات تأمین شود، اما این نیز درست است که رانت حاصل از منابع عمومی به عموم مردم تعلق دارد. مثلا اگر نفت عمومی است، قاعدتا باید همه مردم سهامدار شرکت نفت باشند و هر ساله سود آن را کامل دریافت کنند ولی میتوان فرض کرد که به همان میزانی که دریافت می کنند، دولت از آنها مالیات اخذ می کند و با این توجیه، در اختیار قرار گرفتن منابع حاصل از رانت در دست دولت را توجیه کرد. این موضوع در مورد رانت حاصل از برنامه های شهری که مرغوبیتی (نه ذاتی) را به اراضی افراد ایجاد می کند، باید به عموم مردم ساکن شهر برسد. بنابراین، مازاد تراکم، تغییر کاربری و .... که اخذ می شود (تا سقف مجاز طرح)، به عموم ساکنین فعلی و آتی شهر تعلق دارد. شیوه تخصیص آن می تواند مانند بحث نفت باشد. یعنی گویی شهرداری آن را توزیع و مجددا به عنوان مالیات محلی اخذ کرده است. بنابراین باید صرف تولید و عرضه کالاها و خدمات عمومی (به ویژه بلندمدت که منافع آیندگان را هم تأمین کند)، شود. شیوه پایدار کردن این نوع درآمدها و جلوگیری از تأثیر رونق و رکود آن بر ساختار بودجه شهرداری، روال دیگری را می­طلبد نه اینکه از اینگونه منابع چشم پوشی شده و شهر تبدیل به دو قطبی ثروتمند – فقیر ناشی از طرح شود.
• هر نوع درآمد جدید، باید در مقابل تولید و ارائه کالا و خدمات جدیدی باشد. قاعدتا برای کالاها و خدمات پیشین ارائه شده، قیمت آن به طریقی در مالیات اخذ شده، در نظر گرفته شده است. حتی اگر این اقدام به هر دلیلی اتفاق نیفتاده است، چون سطحی از رفاه را برای عموم باعث شده است (بدون قیمت)، تعیین قیمت بعد از مدتی استفاده، باعث کاهش رفاه عمومی خواهد شد بدون ایجاد مابه ازائی.

جمع بندی:

اصلاحات بنیادینی در نگرش ما نسبت به بخش عمومی باید صورت گیرد. باید به فلسفه وجودی نهاد بخش عمومی توجه کنیم. اهداف آن را مد نظر قرار دهیم و سپس ارائه طریق دهیم. کسری بودجه فعلی شهرداری تهران که ناشی از سوء مدیریت بنیادین، هزینه های سنگین، انجام کارهای خارج از فلسفه وجودی و بنیادین و وظایف قانونی آن، فساد از هر نوع آن، بزرگ سری و ... است، نباید از محل تأمین درآمد به هر طریقی و چپاول مردم جبران شود. باید دانست که شهرداری بخش خصوصی نیست که دنبال درآمد باشد. بلکه صرفا حق دارد، قیمت تمام شده کالا و خدمت عمومی ارائه شده خود را به صورت مالیات دریافت کند. بنابراین، تنها زمانی تعریف عوارض یا منابع درآمدی جدید مصداق خواهد داشت که خدمت و کالائی جدید ارائه شده باشد که فاقد بستر تأمین مالی باشد.