دوزخ، برزخ، بهشت
محیط کسب‌وکار چگونه بود؟
محیط کسب‌وکار به عنوان عواملی تعریف می‌شود که برای کسب‌وکارها هزینه دارد اما خارج از کنترل آنهاست. طبق ادبیاتی که در این زمینه وجود دارد بیشتر این هزینه‌ها توسط قوانین و مقررات دولتی و بوروکراسی (نظام اداری) دولت تحمیل می‌شود.
علی چشمی / استادیار اقتصاد دانشگاه فردوسی مشهد
یاسر مهرآور / دبیر کمیسیون محیط کسب‌وکار اتاق خراسان رضوی
محیط کسب‌وکار به عنوان عواملی تعریف می‌شود که برای کسب‌وکارها هزینه دارد اما خارج از کنترل آنهاست. طبق ادبیاتی که در این زمینه وجود دارد بیشتر این هزینه‌ها توسط قوانین و مقررات دولتی و بوروکراسی (نظام اداری) دولت تحمیل می‌شود. بنابراین کیفیت محیط کسب‌وکار ارتباط تنگاتنگی با کیفیت دولت و مقررات دولتی دارد. طبق این تعریف، اصلاح محیط کسب‌وکار بسیار زمانبر و تدریجی است و سال‌ها باید در مسیری مشخص ادامه یابد. در این یادداشت با مرور جایگاه ایران در شاخص انجام کسب‌وکار بانک جهانی، مهم‌ترین اقدامات و اصلاحات انجام‌شده در ایران نشان می‌دهیم که دولت چندان بر مولفه‌های مهم محیط کسب‌وکارهای فعال فعلی تمرکز ندارد و بیشتر دل در گرو تسهیل ورود کسب‌وکارهای آتی دارد.
جایگاه ایران در شاخص انجام کسب‌وکار
امروزه تحلیل و بررسی وضعیت اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی کشورها با استناد به شاخص‌های بین‌المللی در قالب گزارش‌های متنوع موضوعی از سوی نهادها و مجامع جهانی انجام می‌شود. هر یک از این گزارش‌ها با توجه به نوع و ماهیت موضوع تخصصی مربوطه، اطلاعات مفید و ارزشمندی در اختیار نهادهای حاکمیتی قرار می‌دهند تا بر اساس آن، جایگاه کشور خود را در شاخص مورد مطالعه نسبت به سایر کشورهای جهان بسنجند، چالش‌ها و آسیب‌های احتمالی فرا‌روی آن شاخص را بررسی کنند و راهکارها و روش‌های اصلاح وضع موجود و الگوهای دستیابی به وضع مطلوب و بهینه را طراحی و تنظیم کنند.
گزارش‌های سهولت انجام کسب‌وکار که توسط موسسه مالی بین‌المللی وابسته به گروه بانک جهانی تهیه می‌شود با تاکید بر بنیادهای حقوقی موثر بر فعالیت‌های اقتصادی، در پی ارزیابی قوانین و اجرای آنها بر عملکرد فعالان اقتصادی است. گزارش «انجام کسب‌وکار» به اندازه‌گیری میزان هزینه، زمان و تعداد مراحل مورد نیاز برای انجام هر یک از مراحل یک کسب‌وکار پرداخته و کشورها را بر اساس سهولت راه‌اندازی و انجام کسب‌وکار رتبه‌بندی می‌کند. سهولت در انجام کسب‌وکار به این معناست که شرایط نظارتی برای شروع و بهره‌برداری از یک بنگاه محلی مساعد باشد.
شاخص سهولت انجام کسب‌وکار بانک جهانی دارای 10 نماگر است که عبارتند از: شروع کسب‌وکار، کسب مجوزهای ساخت‌وساز، دسترسی به انرژی الکتریکی، ثبت مالکیت، دریافت اعتبار، حمایت از سرمایه‌گذاران، پرداخت مالیات، تجارت خارجی، اجرای قراردادها و حل‌وفصل ورشکستگی. شالوده اصلی گزارش «انجام کسب‌وکار» بر این موضوع استوار است که انجام فعالیت‌های اقتصادی نیازمند قوانین خوب است؛ قوانینی که حقوق مرتبط با دارایی افراد را ایجاد و تبیین می‌کنند و هزینه‌های حل‌وفصل اختلافات را کاهش می‌دهد، قوانینی که پیش‌بینی‌پذیری تعاملات اقتصادی را افزایش داده و ضمن ایجاد اطمینان برای ورود به مشارکت‌های قراردادی، از سوءاستفاده‌ها جلوگیری می‌کند. بدین ترتیب هدف، طراحی قوانینی است که کارا بوده و در دسترس همه باشد و همچنین اجرای آنها ساده‌تر باشد.
بر اساس گزارش بانک جهانی در سال 2018 که 190 کشور مختلف مورد مقایسه قرار گرفته‌اند، نیوزیلند در جایگاه اول و سومالی در جایگاه آخر به لحاظ سهولت در انجام کسب‌وکار قرار گرفته‌اند. ایران با سطح درآمدی بالاتر از متوسط، رتبه 124 را در میان 190 کشور دنیا و رتبه 12 را در میان 20 کشور خاورمیانه و شمال آفریقا (منطقه منا) داشته است. رتبه‌بندی بر اساس 10 نماگر متفاوت صورت می‌گیرد که برای ایران در جدول زیر نشان داده شده است. گرچه نماگر جدیدی به عنوان تنظیم بازار نیروی کار به لیست بانک جهانی اضافه شده است که تنها برای مقایسه می‌توان از آن استفاده کرد و هنوز تبدیل به یک شاخص عددی نشده است.
روند اصلاح محیط کسب‌وکار
روند رتبه ایران در شاخص سهولت کسب‌وکار بانک جهانی نشان می‌دهد که ایران طی 10 سال اخیر بهبود بسیار اندکی داشته است با اینکه برای بهبود محیط کسب‌وکار کشور چند الزام قانونی وجود دارد از جمله مصوبه هیات وزیران در سال 1396 که دستگاه‌های اجرایی را مکلف می‌کند به تفکیک هر نماگر اقدامات لازم را انجام دهند یا بند الف ماده 22 قانون برنامه ششم توسعه (1396 تا 1400) که دولت را مکلف کرده «با اقدام قانونی در جهت اصلاح قوانین، مقررات و رویه‌ها، محیط کسب‌وکار را به‌گونه‌ای امن، سالم، سهل و شفاف سازد تا در پایان سال چهارم اجرای قانون برنامه، رتبه ایران در دو شاخص رقابت‌پذیری بین‌المللی و شاخص‌های بین‌المللی حقوق مالکیت در میان کشورهای منطقه سند چشم‌انداز به رتبه سوم ارتقا یابد و هر سال 20 درصد از این هدف محقق شود. در شاخص کسب‌وکار هر سال 10 رتبه ارتقا یافته و به کمتر از 70 در پایان اجرای قانون برنامه برسد. وزیر امور اقتصادی و دارایی مکلف است در پایان شهریور و اسفندماه هر سال، گزارش میزان تحقق حکم این بند را همراه مستندات به مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.» با این حال نگاهی به سابقه اصلاح نماگرهای محیط کسب‌وکار در سال‌های پیشین نشان می‌دهد که اگر رتبه ایران بهبود یافته بیشتر در نماگرهایی بوده است که شرایط ورود کسب‌وکارها را به فعالیت تعیین می‌کند نه در نماگرهایی که شرایط فعالیت کسب‌وکارهای موجود را تعیین می‌کند. جدول 2 و نمودار 1 به خوبی نشان می‌دهد که پنج نماگر ابتدایی به ویژه نماگر شروع کسب‌وکار طی این پنج سال بهبود یافته است و پنج نماگر انتهایی که بیشتر برای کسب‌وکارهای فعال اهمیت دارد بدتر شده است. نکته دیگر این است که تعداد اصلاحات انجام‌شده در محیط کسب‌وکار ایران طی سال‌های 208 تا 2018 طبق گزارش بانک جهانی نسبت به کشورهای پیشرو مانند کشورهای بلوک شرق سابق مانند گرجستان، لهستان، چک و حتی قزاقستان و هند بسیار اندک بوده است (جدول 3). طی 10 سال اخیر، فقط 10 اقدام بهبوددهنده در نماگرهای محیط کسب‌وکار ایران انجام‌شده در حالی که گرجستان 37 اصلاح بهبوددهنده داشته است.
جدول 2- روند تغییر رتبه ایران در نماگرهای گزارش انجام کسب‌وکار
در گزارش وزارت امور اقتصادی و دارایی در موضوع شاخص انجام کسب‌وکار بانک جهانی که در تیرماه 1396 منتشر شده، ادعا شده عملکرد این وزارتخانه 63 درصد در بهبود 32 رتبه‌ای ایران طی سال‌های 2014 تا 2017 تاثیر داشته است. در حالی که گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد اصلاح اطلاعات اشتباه ارسال‌شده در سال‌های گذشته توسط افراد غیرمسوول، با 79 درصد، بیشترین تاثیر را بر بهبود رتبه کل کشور طی سال‌های 2017 - 2014 داشته و سهم اصلاحات دولت فقط 10 درصد بوده است. مابقی تغییرات رتبه، ناشی از تغییر عواملی چون تغییر روش‌شناسی شاخص بانک جهانی، سرعت اصلاحات در سایر کشورها و تغییر درآمد سرانه کشور بوده است. این گزارش نشان می‌دهد عملکرد دولت در بهبود رتبه ایران در گزارش انجام کسب‌وکار بانک جهانی کم‌اثر بوده است.
اقدامات اخیر وزارت امور اقتصادی و دارایی
بر اساس گزارش وزارت امور اقتصادی و دارایی در موضوع شاخص انجام کسب‌وکار بانک جهانی، هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار این وزارتخانه که از نیمه دوم سال ۹۳ کار خود را آغاز کرده است، در گام اول ۲۱۰۰ مجوز مخل محیط کسب‌وکار را شناسایی کرده و سپس از دستگاه‌های مربوطه خواسته این مجوزها را حذف کنند. طبق این گزارش، وزارت جهاد کشاورزی بیشترین تعداد مجوزها را در بین دستگاه‌های کشور داشته به گونه‌ای که از ۲۱۰۰ مجوز احصا شده، ۴۶۰ مجوز مربوط به وزارت جهاد کشاورزی است که از این تعداد ۹۶ مجوز باقی مانده است. همچنین از سازمان بورس ۲۱ مجوز، وزارت صنعت، معدن و تجارت ۴۷ مجوز، وزارت نیرو ۲۱ مجوز، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات ۴۲ مجوز، سازمان حفاظت محیط زیست ۶۴ مجوز، معاونت روابط کار وزارت تعاون ۱۵ مجوز و سازمان میراث فرهنگی ۳۱ مجوز باقی مانده است.
این گزارش با اشاره به مجوزهای چالش‌برانگیز سازمان امور مالیاتی بیان می‌کند که این سازمان در فرآیند صدور مجوز دچار مشکل است و تنها ۱۰ مجوز دارد. فرآیند صدور مجوز به قدری چالش‌برانگیز است که به عنوان مثال در خصوص گواهی موضوع تبصره یک ماده ۱۸۶ قانون مالیات‌های مستقیم ۴۶ دستورالعمل زنده داشت که پس از درخواست هیات مقررات‌زدایی، این مصوبه حذف شده است.
این گزارش در خصوص الکترونیکی کردن مجوزها طی ماه‌های اخیر بیان می‌کند که پیشخوان مجوزهای کشور سامانه‌ای متشکل از چهار زیرسامانه در‌هم‌تنیده و یکپارچه شده است که با هدف نهایی ارتقای سطح شفافیت و کنترل نظام مجوزدهی کشور شکل گرفته است. اولین زیرسامانه این پیشخوان که «سام» نام گرفته است وظیفه دریافت درخواست مجوز از مردم، تحویل آن به دستگاه اجرایی مربوطه، تبادل استعلامات مرتبط با مجوزهای بین دستگاه‌های اجرایی و در نهایت تحویل مجوز صادر شده به درخواست‌کننده مجوز است. این سامانه به دنبال این است که متقاضیان مجوزها بدون سردرگمی، مجوزهای خود و استعلامات مربوط به آن را فقط از یک نقطه قابل پایش عمومی از حاکمیت درخواست کنند.
زیرسامانه دیگر که «دادور» نام دارد، وظیفه دریافت، انعکاس و پیگیری رسیدگی به شکایات متقاضیان صدور مجوزهای کسب‌وکار را بر عهده گرفته است. کسانی که به هر نحوی نتوانسته‌اند مجوز مورد درخواست خود را دریافت کنند یا شرایط دریافت مجوز برای آنها مطابق قانون نبوده است، می‌توانند با مراجعه به پیشخوان مجوزهای کشور، شکایت خود را ثبت کنند. طبق تبصره ۱ ماده ۳ قانون اصلاح مواد 6 و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، مردم می‌توانند برای این موضوع به استاندار یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی و مرکز ملی رقابت شکایت خود را اعلام کنند.
معاون اقتصادی وزارت اقتصاد نیز بیان کرده است قصد داریم با شناسایی گلوگاه‌ها و موانع موجود در شبکه مجوزدهی کشور که با شاخص‌های کمی نظیر مدت زمان صدور مجوز، هزینه صدور، مدارک دریافتی از متقاضیان و تعداد استعلامات مرتبط برای مجوزها، ضمن ایجاد وحدت رویه در صدور، عملکرد دستگاه‌های اجرایی رصد و سنجیده شود. میرشجاعیان با اشاره به خلأهای مقررات‌زدایی گفته است: «دستگاه‌ها از راه‌هایی برای عدم اجرای مقررات استفاده می‌کنند در حالی که ما برای اصلاح مقررات شش ماه زمان صرف می‌کنیم. قانون ضعف نظارت دارد و ۱۰۰ بار به مجلس پیشنهاد دادیم و پیش‌نویس ارائه شد.»
مولفه‌های مهم محیط کسب‌وکار
دو نکته بسیار مهم در نابسامانی محیط کسب‌وکار کشور نقش کلیدی دارد. یکم این است که برخی از مولفه‌ها نسبت به سایر موارد در نماگرهای محیط کسب‌وکار از اهمیت بسیار بیشتری برخوردار است اما دولت برای اصلاح آنها برنامه‌ای ندارد. برای نمونه موارد جدول 4 نشان می‌دهد که چرا کشوری مانند امارات، به ویژه از نظر مالیات، بهشت سرمایه‌گذاران شده و ایران دوزخ سرمایه‌گذاران خارجی.
نکته دوم این است که فرآیندها و روندهای اداری در ایران از پیچیدگی‌هایی برخوردار است که در شاخص‌های جهانی مانند شاخص سهولت انجام کسب‌وکار بانک جهانی پوشش داده نمی‌شود. برای نمونه، سختگیری بیش از حد (یا اجحاف) ماموران در محاسبه مالیات و حق بیمه تامین اجتماعی یا دعاوی کارگری به هیات‌های حل اختلاف ارجاع داده می‌شود و پیگیری حقوق ازدست‌رفته فعالان اقتصادی در این هیات‌ها دارای هزینه و مراحل متعددی است در حالی که در نماگر پرداخت مالیات بانک جهانی در نظر گرفته نشده است یا مجوزهای مربوط به اداره استاندارد و سازمان غذا و دارو در هیچ‌کدام از نماگرهای بانک جهانی پوشش داده نشده است در حالی که مشکلات متعددی را برای این فعالان ایجاد می‌کند یا تغییر پی در پی قوانین و بی‌ثباتی اقتصادی در کشور نیز برای کسب‌وکارهای ایرانی هزینه دارد اما در شاخص بانک جهانی دیده نمی‌شود.
تجارت فردا