سياستگذاري در وقت اضافه
بانك مركزي پس از سال‌ها پذيرفت كه دلار را براساس حاشيه بازار قيمت‌گذاري كند
روزنامه اعتماد - فرزان خدادادي نوشت: قيمت ارز مبادله‌اي روز گذشته به قيمت ٤ هزار و ٧٧٠ تومان رسيد. اين در حالي است كه قيمت ارز آزاد در روز قبل، ٤ هزار و ٤٨٠ تومان بود. يعني افزايشي ٢٨٧ توماني در يك روز. با اين حال برخي از خبرگزاري‌ها خبر دادند كه در روزگذشته نه در بازار آزاد و نه در صرافي‌هاي چهارراه استانبول و ميدان فردوسي تهران، دلار يافت نمي‌شد و صرافي‌هاي بانكي نيز فقط به افرادي كه مجوز صرافي دارند، دلار را به قيمت ۴۷۹۰ تومان مي‌فروختند. بر اساس اين گزارش، صرافي‌هاي چهارراه استانبول تهران و ميدان فردوسي كه يكي از مراكز اصلي فروش ارز در پايتخت به شمار مي‌رود، هيچ يك به مردم عادي يا مسافر حتي با ارايه پاسپورت و ويزا هم دلار و يورو نمي‌فروختند. اين در حالي بود كه دلالان ميدان فردوسي كه در اطراف اين ميدان ارزهاي خارجي در دست دارند، دلار را ٤ هزار و ٨٠٠ تومان مي‌فروختند. البته تعداد زيادي از همين افراد نيز دلاري براي فروش نداشتند. به‌راستي هدف سياستگذار از افزايش تقريبا ٣٠٠ توماني نرخ ارز چه بوده است؟ آيا نهاد سياستگذار در جهت كاهش فساد و رانت ناشي از وجود نرخ‌هاي چندگانه ارز، اراده شناور‌سازي را پي گرفته است و در اين صورت آيا شرايط اقتصاد كلان را براي حركت به سمت تك‌نرخي كردن ارز، مناسب ديده است تا بلكه شكست گذشته را تكرار نكند؟
قيمت ارز از جمله عواملي است كه همواره در اقتصاد هر كشوري مورد توجه خاص سياستگذاران و برنامه‌ريزان اقتصادي قرار داشته و عمدتا در جهت اعمال سياستگذاري‌هاي اقتصادي به‌كار گرفته مي‌شود. دليل عمده آن هم اين است كه اين نرخ از جمله متغيرهايي است كه تغييرات آن مي‌تواند عملكرد متغيرهاي كلان اقتصادي را تحت تاثير قرار دهد. علاوه بر اثرپذيري متغيرهاي اقتصادي از تغييرات نرخ ارز، عامل مهم ديگري كه براين متغير اثر مي‌گذارد انحرافات اين نرخ از ميزان تعادلي خود است. بسته به اينكه نرخ ارز كمتر يا بيشتر از نرخ بهينه بازار باشد مي‌تواند اثر متفاوتي بر روند تغييرات متغيرهاي كلان اقتصادي داشته باشد. يكسان‌سازي نرخ ارز نيز بدين مفهوم است كه نرخي واحد براي تخصيص ارز بين كليه بخش‌هاي اقتصاد اعم از توليدي، مصرفي، خدماتي و... اعمال مي‌شود. در واقع يكسان‌سازي نرخ ارز تلاشي در جهت رفع اختلالات ناشي از اعمال نرخ‌هاي چندگانه ارزي است. در ايران نيز در ساليان گذشته، سياستگذاران اقتصادي جهت بهبود در تراز حساب جاري كشور و همچنين كاهش حاشيه ارزي بازار سياه كه خود منجر به بروز رانت‌خواري و رواج اقتصاد زيرزميني شده بود اقدام به يكسان‌سازي نرخ ارز كرده‌اند.
معايب و مزاياي سيستم چندگانه نرخ ارز
از يك ديدگاه، سياست نرخ چندگانه ارز يك سيستم خاص ماليات/ يارانه است. به اين معني كه از واردات كالاهاي لوكس ماليات گرفته مي‌شود و به واردات كالاهاي اساسي و صادرات كالاهاي صنعتي يارانه داده مي‌شود. يعني اينكه ارز را به واردكننده كالاهايي كه اساسي و ضروري نيستند با نرخ بالاتري بتوان فروخت از طرفي براي كالاهاي اساسي اين نرخ را كاهش داد تا بلكه هزينه ورود هر واحد كالا براي واردكنندگان‌شان كاهش پيدا كند كه با اين عمل در جهت كنترل و پايين نگه داشتن تورم نيز قدم برداشته مي‌شود. در واقع نظام چندگانه ارزي در جهت پايين نگه داشتن قيمت‌ها نيز به كار مي‌رود. علاوه بر الزامات خاص اقتصادي، دلايل ديگري از جمله حمايت از صنايع داخلي و توزيع درآمد و جهت‌دهي امكانات به سوي مجموعه‌اي از فعاليت‌هاي اقتصادي خاص، اين سياست را توجيه مي‌كنند. معايب و هزينه‌هاي نظام چندنرخي ارز را مي‌توان در ايجاد اختلال در قيمت‌هاي نسبي، آثار نامطلوب بر تخصيص بهينه منابع، افزايش رانت‌خواري و فساد مالي، بروكراسي، انتظار كاهش بيشتر ارزش پول ملي كه خود موجب تسريع در واردات و تعويق در صادرات توسط بخش خصوصي مي‌شود و در ايجاد شرايط نابرابر رقابتي در اقتصاد مشاهده كرد. در چنين سيستم‌هايي سودجويان همواره تلاش مي‌كنند تا با بهره‌گيري از موقعيت‌ها و امتيازات خاص از ارزهاي ارزان براي مقاصد اقتصادي خود استفاده كرده و مديريت منابع ارزي را به تدريج از دست مراجع ذي‌صلاح خارج كنند. وجود سيستم‌هاي چندگانه براي تعيين نرخ ارز، نه‌تنها نظام اقتصادي و تجاري را تحت تاثير قرار داده و معادلات بازرگاني را برهم مي‌زند، بلكه سبب سردرگمي بانك‌ها و موسسات مالي در خصوص نحوه ثبت و ضبط ارقام و فراهم كردن امكان سوءاستفاده مي‌شود.
تجربيات جهاني
دركشورهايي كه كنترل وسيع بر بازار ارز وجود دارد فرآيند يكسان‌سازي نرخ ارز يك فرايند طولاني و وقت‌گير است. در تركيه اين فرآيند همراه با كاهش رسمي ارزش پول در حد وسيع در سال ١٩٨٠ آغاز و با يك برنامه زمان‌بندي شده براي ترك تدريجي سيستم چند نرخي ارز به مدت يك دهه طول كشيد. كشور تانزانيا در اوايل دهه ١٩٩٠ سيستم نرخ ارز خود را براساس اتكاي بيشتر به عوامل بازار استوار كرد. تفاوت نرخ ارز از رقم ٧٠٠ درصدي در سال ١٩٨٦ به رقمي در حدود ٥٠ درصد در سال ١٩٩٠ كاهش پيدا كرد. اصلاحات به صورت تدريجي، موفقيت‌هاي خود را در زمينه آزادسازي بازارها و ثبات در سطح اقتصاد كلان نشان داد. مكزيك، آرژانتين و بسياري ديگر از كشورها نيز وجود دارند كه روند تك‌نرخي كردن ارز را با موفقيت طي كرده‌اند.
تجربه كشورهاي مختلف بيانگر اين است كه نرخ‌هاي ارز چندگانه در هيچ كشوري به عنوان يك نظام كارآمد و پايدار مورد استفاده قرار نگرفته است. بلكه به صورت مقطعي و به منظور رفع عدم تعادل در تراز پرداخت‌ها و در شرايط حاد تورمي به كار گرفته شده است. آنچه مشخص است اين كه سيستم‌هاي چند نرخي ارز نوعا متروك شده‌اند ولي اين امر به اين دليل نيست كه آنها مورد احتياج نيستند؛ بلكه سيستم‌هاي چند نرخي ارز براي حفظ ذخاير و تامين نرخ پايين تورم، كارا نيستند.
دو تجربه ايران، شكست و موفقيت
در دهه ٧٠ و پس از پايان جنگ تحميلي مقامات پولي با هدف يكسان‌سازي نرخ ارز ابتدا نرخ‌هاي ارز را به سه نرخ تقليل دادند و در فروردين ١٣٧٢ با پذيرش نرخ آزاد ارز يكسان‌سازي نرخ ارز اعلام شد و با پيروي از نظام شناور ارز به مدت ٦ ماه ادامه يافت ولي متعاقبا با تشديد نرخ تورم وكسري بودجه در سطح ١٧٥ تومان تثبيت و از ارديبهشت ماه ١٣٧٤ يك نرخ صادراتي در سطح ٣٠٠ تومان براي يك دلار و از فروردين ماه ١٣٧٥ مبادله‌اي و بعدا نرخ گواهي سپرده و نرخ توافقي به آنها اضافه شد. در اين دهه به جز ٦ ماه تجربه نرخ شناور ارز، ادامه دهه را با يك نظام چند نرخي ارز سپري كرديم اما در دهه ٨٠ با بسترسازي‌هاي لازم، شاهد يكسان‌سازي موفق نرخ ارز بوديم كه به مدت يك دهه ادامه يافت. در دهه ٩٠ نيز مجددا در اثر سياست‌هاي پولي و مالي انبساطي و تحريم‌هاي بين‌المللي و كاهش قيمت نفت به نظام چند نرخ ارز بازگشتيم.
همان‌گونه كه ملاحظه مي‌شود كشور ما در بيش از دو دهه يك ساختار پيچيده چند نرخي با كنترل‌هاي شديد ارزي را پشت سر گذاشته و يك تجربه ناموفق و يك تجربه موفق يكسان‌سازي نرخ ارز را در حافظه تاريخي خود ضبط كرده است. شايد مدافعين چند نرخي ارز به اثرات و پيامدهاي يكسان‌سازي سال ١٣٧٢ نگاه مي‌كنند بدون اينكه به علل و عوامل ناكامي آن توجه داشته باشند. در واقع عوامل ناكامي سياست يكسان‌سازي نرخ ارز را مي‌توان؛ فقدان بستر و شرايط كلان اقتصادي مناسب براي اجراي سياست يكسان‌سازي نرخ ارز، عدم هماهنگي لازم در اعمال سياست‌هاي اقتصادي در بخش‌هاي گوناگون، عدم توجه به ترتيب و توالي سياست‌هاي اقتصادي سياست مالي انبساطي، كسري تراز پرداخت‌ها قبل از يكسان‌سازي، كاهش شديد درآمدهاي نفتي و عدم پيش‌بيني نحوه مقابله با بروز احتمالي شوك‌هاي قيمتي منفي در بازار نفت، دشواري‌هاي بدهي‌هاي تسويه نشده خارجي كه سررسيد شده بودند، كافي نبودن ذخاير ارزي و در نهايت نبود يك بازار متشكل و رسمي را نام برد. بدين‌ترتيب مجموعه اين عوامل باعث عدم توفيق در سياست يكسان‌سازي نرخ ارز شدند و اصلاح در بخش ارزي را تقريبا يك دهه به عقب انداخت.
بانك مركزي به عنوان مسوول تنظيم نظام ارزي كشور از سال ١٣٧٦ با بررسي علل ناكامي تجربه نخست يكسان‌سازي و با استفاده از تجربيات ساير كشورها، يك استراتژي تدريجي براي اجراي يكسان‌سازي نرخ ارز طراحي و در سال ١٣٨١ به اجرا گذاشت. فرآيند انتقال اين يكسان‌سازي بسيار آرام و با كمترين آثار تورمي (حدود ٢ درصد در سال ١٣٨١) همراه بود كه مورد تحسين كارشناسان، محققين و موسسات مالي بين‌المللي قرار گرفت. رمز و رموز موفقيت تجربه دوم، در برداشتن گام‌هايي اساسي همانند: اتخاذ سياست پولي انقباضي و كاهش تورم، انضباط مالي و كاهش كسري بودجه از جمله ايجاد رديف بودجه‌اي تحت عنوان مابه التفاوت نرخ ارز كالاهاي يارانه‌اي، فقدان كسري تراز پرداخت‌ها، ايجاد بسترهاي قانوني لازم از جمله ساده‌سازي مقررات ارزي، كاهش بدهي‌هاي خارجي و اصلاح مديريت آن، انباشت ذخاير ارزي و بهبود مديريت آن، ايجاد حساب ذخاير ارزي، تامين ريالي مابه‌التفاوت نرخ ارز تعهدات ارزي كوتاه‌مدت سررسيد شده از محل اين حساب و خنثي كردن آثار بالقوه انبساطي افزايش دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي با كاهش مشابه در بدهي‌هاي دولت به بانك مركزي، جابه‌جايي تدريجي اقلام وارداتي مشمول نرخ ارز دولتي به نرخ ارز بازار آزاد، اتخاذ نظام شناور مديريت شده ارز ايجاد بازار بين بانكي ارز و زير ساخت‌هاي مورد نياز آن، خلاصه مي‌شود.
الزامات سياست يكسان‌سازي نرخ ارز
بررسي مطالعات گوناگون صورت گرفته در اين باره بيانگر ارتباط نزديك اين سياست با بهبود پارامترهاي كلان اقتصادي در مواردي چون سطح اشتغال، رشد اقتصادي، جذب سرمايه‌گذاري خارجي، تجارت و... است كه ارتباط آن با افزايش اشتغال در شرايط كنوني براي كشورمان واجد اهميت ويژه‌اي است. وجود يك نرخ واحد ارز الزاما آثار منفي بر اقتصاد ندارد اما انتقال از يك نظام چند نرخي به يك نظام يك نرخي مي‌تواند در كوتاه‌مدت اثرات منفي بر تورم، كسري بودجه و ترازنامه بانك مركزي به دنبال داشته باشد. اين اثرات را مي‌توان با اتخاذ سياست‌هاي پولي و مالي و رعايت الزامات خاص خنثي كرد يا به حداقل رساند. يكسان‌سازي نرخ ارز فرآيند پيچيده‌اي است كه اجراي موفق آن مستلزم: ايجاد بسترهاي مناسب قانوني و اقتصادي و تعديل رفتار شركت‌كنندگان بازار و همچنين تداوم نظام تك‌نرخي ارز نيازمند تداوم هماهنگي سياست‌هاي پولي، ارزي، مالي و بازرگاني است. در كنار اين موضوع، بانك‌ها بايد مديريت ريسك ارزي خود را تقويت كنند و بانك مركزي بايد بر وضعيت بازار ارزي بانك‌ها نظارت مستمر داشته باشد. يكسان‌سازي نرخ ارز بايد با فعال‌سازي نظام شناور مديريت شده ارز و تعميق بازار بين بانكي ارز همراه شود. زمان يكسان‌سازي نرخ ارز نبايد به طور دقيق پيش از اجرا، عمومي شود و انجام يك‌باره آن، پس از فراهم شدن پيش‌نيازهاي مطرح شده، بايد موكول به بهبود فضاي موجود شود.