چگونه بزرگ ترين نهاد اقتصـادي ايران شكل گرفت
آنچه پيش رو است متن كامل سخنراني محسن ايزدخواه، معاون پيشين حقوقي و امور مجلس سازمان تامين اجتماعي در ميزگردي در موسسه مطالعات دين و اقتصاد است.
مهم‌ترين رسالت نظام‌هاي تامين اجتماعي در كشورهاي مختلف تحقق عدالت اجتماعي، تامين سطح متناسب معاش و تضمين آن براي آحاد مردم، فراهم كردن زمينه مناسب براي تحقق رشد و توسعه پايدار، ايجاد آرامش رواني و اجتماعي و سرانجام ايجاد امنيت اقتصادي، اجتماعي، سياسي و فرهنگي براي فراهم آوردن زمينه‌هاي رشد و تعالي انسان است. افزون بر اين، گسترش خدمات به آحاد جامعه زمينه‌هاي رشد اقتصادي - اجتماعي جوامع را فراهم مي‌سازد. تامين اجتماعي همچنين روند تخريب مخاطره آميز منابع زيست محيطي را كند مي‌كند و مهم‌تر از همه نهاد برقراري تعامل عميق و گسترده بين حاكميت و مردم است. به‌طور خلاصه يك نظام تامين اجتماعي كارآمد در زمره مهم‌ترين شرط‌هاي لازم براي حركت به سمت توسعه به شمار مي‌رود. از اين رو، به ويژه چهار دهه اخير، نظام‌هاي تامين اجتماعي در كشورهاي در حال توسعه از اهميت فوق‌العاده‌اي برخوردار شده‌اند و با توجه به تجربيات جهاني پيش‌بيني مي‌شود در آينده اين روند به صورت فزاينده‌اي تداوم يابد. اين مساله با ايجاد سازمان‌هاي تخصصي بين‌المللي جنبه اصولي‌تري به خود گرفت و اين نهادهاي جديد يا به تدريج جايگزين نهادهاي سنتي مورد اشاره در كشورهاي مزبور شده‌اند يا به نوعي سازگاري با آنها رسيده‌اند، به شكلي كه اين نهادهاي جديد تبديل به سازمان‌هايي ضروري براي ارتقاي امنيت اجتماعي - اقتصادي جوامع امروزي شده‌اند. تاسيس سازمان تامين اجتماعي در ايران نيز با همه فراز و فرودها از اين قاعده مستثني نبوده و نقش موثر و سازنده آن از الزام‌هاي رشد و تعالي آحاد مختلف جامعه است. تاريخ سازمان تامين اجتماعي در دوران قبل از انقلاب اسلامي نشان مي‌دهد مسائل مبتلا به در مورد آن پيش‌تر سازماني - تشكيلاتي و فراز و فرودهايش عمدتا مربوط به تلاش‌هاي
صورت گرفته براي تعيين جايگاه آن بوده و اين سازمان در دوران پس از پيروزي شكوهمند انقلاب اسلامي وضعيت ويژه‌اي را تجربه كرده است. به ويژه آنكه جهت‌گيري‌هاي آرمان‌خواهانه انقلاب و تجلي آن در اصول مختلف قانون اساسي اين انتظار را در همه آحاد جامعه ايجاد كرد كه نقش و منزلت اين سازمان به‌طور معناداري ارتقا يابد. چرا كه تامين اجتماعي با كمك به انباشت سرمايه انساني، از طريق جلوگيري از فقر، بيماري، پريشاني‌خاطر و كمك به ايجاد رفاه اجتماعي، نقش محوري را در فرآيند توسعه ملي ايفا مي‌كند. تامين اجتماعي ويژگي‌هايي چون عزت نفس، كرامت و آزادگي انساني، عدالت و برابري فرصت‌هاي اقتصادي و اجتماعي، امنيت فردي و جمعي و كاهش فقر و جلوگيري از زايش آن را كه بخش عمده‌اي از اهداف برنامه‌ها و اقدامات توسعه‌اي است، در برمي‌گيرد. به‌طور خلاصه تامين اجتماعي شرط لازم حركت به سمت توسعه و هدف محوري آن است. با اين توصيف، روند ادامه حيات سازمان تامين اجتماعي پس از پيروزي انقلاب اسلامي حداقل با سه چالش بزرگ روبه رو شد.
١ـ اول اينكه با شروع نهضت از سال ١٣٥٧ به تدريج فعاليت‌هاي اقتصادي و عمراني به علت گسترش دامنه‌هاي مردمي انقلاب به سمت ركود رفت كه با گسترش اعتصاب‌ها و فلج شدن چرخ‌هاي اقتصادي آثار مترتب بر آن روي سازمان تامين اجتماعي نيز آشكار شد. به‌طوري‌كه نسبت بيمه‌شدگان اصلي در سال ١٣٥٨ نسبت به سال قبل بالغ بر ٧ درصد كاهش يافت.
٢ـ دوم اينكه با پيروزي انقلاب اسلامي و سرنگوني طاغوت اين تصور با توجه به رويكردهاي ديني و ايدئولوژيك انقلاب اسلامي در جامعه و به ويژه بخشي از بازاريان قوت گرفت كه بسياري از ساختارهاي به‌جاي مانده از رژيم گذشته فاقد مشروعيت لازم بوده و ادامه روند اين نهادها به ويژه سازمان تامين اجتماعي با فقدان مشروعيت روبه رو است. به ويژه آنكه مقوله بيمه به شكل امروزي يك مساله جديد و مدرن بود كه به علت عدم تبيين مسائل فقهي در حوزه حكومتي در اوايل پيروزي انقلاب اسلامي ادامه روند سازمان تامين اجتماعي را با چالش جدي مواجه ساخت.
٣ـ در كنار اين دو چالش بزرگ با آغاز جنگ تحميلي و آثار مترتب بر كشور ناشي از پيامدهاي اين جنگ ويرانگر در حوزه‌هاي مختلف اقتصادي، اجتماعي و تاثيرگذاري آن بر متغيرهاي كلان اقتصادي انتظار مي‌رفت فشار مضاعف ديگري بر پيكره سازمان تامين اجتماعي به عنوان بزرگ‌ترين و گسترده‌ترين نظام تامين اجتماعي كشور از نظر گستره فعاليت‌ها و جمعيت تحت پوشش وارد شود. من در اين سخنراني مي‌كوشم تا از طريق بررسي عملكرد سازمان تامين اجتماعي به عنوان ميزان‌الحراره نگاه و رويكرد دولت‌هاي دهه اول انقلاب به ويژه در دوران هشت ساله دفاع مقدس را (١٣٦٨ـ١٣٦٠) به سازمان تامين اجتماعي نشان دهم تا مشخص شود در اين دوره شاخص‌هاي كارآمدي اين سازمان چگونه بوده است.
شاخص‌هاي ارزيابي:
١) روند تعداد بيمه‌شدگان
همان‌طور كه در مقدمه بحث عنوان شد، با زدن جرقه‌هاي انقلاب و فلج شدن چرخه‌هاي اقتصادي در سال ۱۳۵۷ و پيامدهاي مترتب انقلاب و نگاه غيرواقع‌بينانه‌اي كه به حوزه تامين اجتماعي وجود داشت، تعداد بيمه‌شدگان در سال ۱۳۵۸ نسبت به سال قبل كاهش يافت ولي از سال ۱۳۵۹ روند افزايشي آغاز شد كه ناشي از ايجاد ثبات در حوزه‌هاي اقتصادي و اجتماعي كشور و نگاه عادلانه و عالمانه به حوزه اشتغال و تامين اجتماعي توسط دولت‌هاي وقت بوده است. با شروع جنگ تحميلي و تجاوز دشمن به چندين استان كشور به‌طور مستقيم و غيرمستقيم كه در معرض جنگ و حمله قرار داشته‌اند، محتمل به نظر مي‌رسيد تعداد بيمه‌شدگان سازمان تامين اجتماعي كاهش يابد، اما بررسي روند تعداد كل بيمه‌شدگان طي سال‌هاي ۱۳۶٨-۱۳۶٠ مويد آن است كه نرخ رشد تعداد بيمه‌شدگان همواره سير افزايشي داشته است. لازم به ذكر است، تا سال ۱۳۶۵ بخشي از قانون تامين اجتماعي مبني بر بيمه اجباري كارفرمايان اجرايي نشده و از سال مذكور به بعد مقرر شد مشاغل آزاد به‌طور اختياري تحت پوشش قرار گيرند. ملاحظه مي‌شود باوجود تمام مشكلات به‌طور متوسط سالانه بيش از ۷ درصد بر رشد بيمه‌شدگان اضافه شده، اين در حالي است كه در حد فاصل سال‌هاي ۱۳۷۰ الي ۱۳۸۶ كه اقتصاد ايران فارغ از جنگ بوده و دوره سازندگي و سرمايه‌گذاري گسترده را تجربه مي‌كرده است، ميانگين نرخ رشد طول دوره ۸/۵ درصد بوده است. در مجموع نسبت افزايش بيمه‌شدگان در سال ١٣٦٨ نسب به سال ١٣٦٠، ٥٩ درصد افزايش نشان مي‌دهد.
٢) روند تحولات كمي در تعداد مستمري بگيران
روند تعهدات و هزينه‌هاي مرتبط با مستمري بگيران از دو منظر مورد توجه كارشناسان و نظام بيمه‌اي قرار دارد؛ اول اينكه يك سازمان بيمه‌اي در قبال حق بيمه‌هايي كه دريافت مي‌كند چگونه به تعهدات خود در مقابل بيمه‌شدگان عمل مي‌كند و دوم اينكه نسبت پشتيباني تعداد شاغلين به بازنشستگان را نشان مي‌دهد. همان‌گونه كه در جدول نشان داده شده، متوسط نرخ رشد تعداد بازنشستگان ۶/۱۶ درصد است كه اين افزايش پس از پيروزي انقلاب تا سال ۱۳۶۸، ناشي از دوبار اجراي قانون بازنشستگي پيش از موعد بوده است. همچنين همان‌طور كه ملاحظه مي‌شود، نسبت پشتيباني بيمه‌شدگان به مستمري بگيران در سال‌هاي مورد بررسي به ٨٨/٨ رسيده است.
٣) برقراري بيمه بيكاري
همان‌طور كه در بخش‌هاي قبلي عنوان شد، باوجود جنگ تحميلي در كشور و جهت‌دار شدن بودجه‌هاي سالانه به سمت هزينه‌هاي نظامي و جنگ، دولت از اهداف عمراني و به ويژه پروژه‌هاي ملي و بزرگ تحت عنوان طرح‌هاي دهه انقلاب غافل نبوده كه نرخ رشد تعداد بيمه‌شدگان در سال‌هاي مورد بررسي خود گواه اين مساله است اما دولت در اين سال‌ها همواره دغدغه بيكار شدن كارگران را داشته است. بنابراين براي نخستين‌بار در ايران در سال ۱۳۶۵ كه اوج حملات هوايي دشمن به تاسيسات اقتصادي كشور و در چارچوب روحيه عدالت‌خواهانه دولت و مجلس بود، بحث برقراري بيمه بيكاري به‌طور عملي مورد توجه قرار گرفت و پس از طي فرآيند قانوني، بيمه بيكاري براي كارگراني كه به هر شكلي شغل خود را از دست مي‌دهند، برقرار شد و در واقع يك پشتوانه ايمن در حوزه تامين حداقل معيشت و همچنين حفظ عزت و كرامت انساني براي كارگران برقرار شد. لازم به ذكر است در قانون بيمه اجتماعي كارگران در سال ١٣٣١ بيمه بيكاري جزو تعهدات سازمان بود اما در سال ١٣٣٤ به علت غيرعملي تشخيص دادن اين تعهد توسط كميسيون‌هاي مجلس شوراي ملي حذف شد. نكته اساسي ديگري كه در اين دوران قابل توجه است اين است كه سهم كارگران قراردادي در طول جنگ تحميلي حدود ١٥ درصد بوده است كه در دوران سياست‌هاي تعديل به بالاي ٧٥ درصد رسيد و همچنين هزينه تصدي‌گري در دولت بعد از جنگ به بيش از ٥/٢ برابر افزايش يافت.
٤) قانون الزام سازمان تامين اجتماعي با اجراي بندهاي الف و ب ماده ۲۸ قانون تامين اجتماعي:
با تشكيل وزارت رفاه در قبل از پيروزي انقلاب اسلامي ارايه درمان از سوي سازمان تامين اجتماعي منفك و به اين وزارتخانه الحاق شد. پس از انحلال اين وزارتخانه همچنان مسووليت درمان بيمه‌شدگان به وزارت بهداري و بهزيستي وقت موكول شد. متاسفانه با وجود پرداخت يك سوم حق بيمه كارگران به عنوان سهم درمان به وزارت مذكور، درماني به دور از شأن و با توجه به نرخ بالاي پرداخت حق بيمه ارايه مي‌شد كه با درك اين واقعيت توسط مجلس شوراي اسلامي در سال ۱۳۶۸ با موافقت دولت بار ديگر ارايه درمان به‌طور مستقيم به سازمان تامين اجتماعي واگذار شد كه موجي از رضايتمندي در مجموعه كارگران و همچنين ارايه بهتر درمان به اين قشر وسيع از جامعه كه در معرض انواع بيماري‌هاي حرفه‌اي قرار داشته و دارند، ايجاد شد و بار مالي بسياري را از روي دوش كارگران برداشت كه آثار و پيامدهاي اين اقدام مثبت همچنان هويدا ست.
٥) ايجاد نهاد سرمايه‌گذاري درسازمان تامين اجتماعي:
براساس اصول بيمه‌اي گفته مي‌شود در يك سازمان بيمه‌اي كارآمد حق بيمه‌هاي دريافتي بايد در سه حوزه هزينه شود؛ يك سوم آن مطابق قانون به درمان اختصاص داده شود و دو قسمت ديگر به هزينه تعهدات و سرمايه‌گذاري تخصيص داده شود. براساس صورت‌هاي مالي سازمان تامين اجتماعي تا قبل از سال ۱۳۶۰ درآمدهاي حاصل از سرمايه‌گذاري صفر منظور شده و از اين مبلغ درآمدي وجوهي به ذخاير سازمان تامين اجتماعي واريز نشده و از طرفي راكد ماندن ذخاير به علت فقدان سرمايه‌گذاري همان‌طور كه در طول اجراي سياست‌هاي تعديل ساختاري مشاهده شده ارزش واقعي خود را از دست داده. با اين حال براي حفظ ارزش ذخاير براي انجام تعهدات آتي براي نخستين‌بار در تاريخ شكل‌گيري تامين اجتماعي در سال ۱۳۶۵ يك شركت سهامي خاص با سرمايه اوليه ۲۰ ميليارد ريال تاسيس شد كه امروزه يكي از بزرگ‌ترين نهادهاي سرمايه‌گذاري كشور محسوب مي‌شود.
٦) وضعيت ذخاير در دوره مورد بررسي:
يكي از مولفه‌هاي اساسي در بررسي وضعيت منابع و مصارف سازمان‌هاي بيمه‌اي و همچنين بررسي توانمندي آن درباره انجام تعهدات، روشن شدن وضعيت نسبت ذخاير به هزينه‌ها است. گرچه در بخش پيشين توضيح داده شد به علت فقدان سرمايه‌گذاري و ديگر اقدامات تسريعي به تدريج ذخاير و دارايي‌هاي اين سازمان بهمن وار ذوب شد، اما براساس جدول ذيل رونق اقتصادي كه با وجود جنگ در كشور به علت انجام تعهدات به موقع دولت و كارفرمايان در پرداخت به هنگام حق بيمه حاصل شد ذخاير از رشد معقولي در دوران مذكور برخوردار شد. متاسفانه در دوران اجراي سياست‌هاي تعديل اقتصادي اين نسبت بسيار كاهش يافته به‌طوري كه در سال ۱۳۷۴ اين عدد به كمتر از دو مي‌رسد.
نكته‌اي كه نبايد فراموش كرد در سال ۱۳۶۳ دولت به علت كمبود منابع با طي كردن يك فرآيند قانوني با تصويب شوراي عالي تامين اجتماعي مبلغ پنج ميليارد تومان از ذخاير سازمان تامين اجتماعي استقراض كرد و در سال ۱۳۶۴ در اجراي تبصره ۸۲ بودجه نزديك به سه ميليارد تومان از بدهي خود را در قالب اموال و مستغلات و شركت، آن هم با تخفيف ۲۰ الي ۲۵ درصد زير قيمت كارشناسي پرداخت كرد. گرچه در آغاز دريافت اين اموال با اكراه مديران سازمان تامين اجتماعي به علت ركود بازار مواجه شد، اما بعدها به علت افزايش قيمت‌ها و رونق در حوزه املاك و مستغلات ارزش اين دارايي‌ها چندصد برابر شد و در واقع سرآغازي ديگر براي بخش‌هاي سرمايه‌گذاري تامين اجتماعي و حتي تاسيس موسسه املاك و مستغلات در اين سازمان شد.
٧) حمايت دولت از اشتغال و كارفرمايان:
تجربه‌هاي تاريخي در كشورهاي در حال جنگ به ويژه در كشورهاي در حال توسعه نشان داده است كه وقوع جنگ بسياري از قوانين و مقررات حتي متعارف را تحت‌الشعاع خود قرار داده و بسياري از قوانين معلق مي‌شود. اما به علت روحيه آرمان خواهانه انقلاب اسلامي و توجه ويژه دولت در دوران جنگ به مقوله اشتغال و همچنين پايدار بودن بنگاه‌هاي اقتصادي دولت با وجود كسري بودجه براي تامين هزينه‌هاي جنگ و بخش عمومي تصميم كليدي در خصوص حفظ و افزايش سطح اشتغال و همچنين كمك به كارفرمايان بدهكار به شرح ذيل عهده‌دار مي‌شود.
الف) قانون معافيت از پرداخت سهم بيمه كارفرمايان اگرچه در سال ۱۳۵۸ براي كمك به بهبود وضع مالي بيمه‌شدگان و كارفرمايان كارگاه‌هاي كوچك صنعتي بخشي از حق بيمه به ميزان ۲ درصد سهم بيمه شده و ۷ درصد سهم كارفرما بخشوده شد. در سال ۱۳۶۲ مجموعه كارگاه‌هاي توليدي و صنعتي كه از خدمات دولتي استفاده مي‌كنند تا ميزان ۵ كارگر از پرداخت حق بيمه سهم كارفرما معاف شد و دولت خود متقبل پرداخت حق بيمه سهم كارفرمايان شد.
ب) بخش جرايم و خسارات در سال‌هاي ۱۳۵۸، ۱۳۵۹ و ۱۳۶۲ دولت با تسليم لايحه به مجلس شوراي اسلامي علاوه بر بخشودگي خسارات و جرايم ناشي از عدم پرداخت حق بيمه اجازه داد سازمان تامين اجتماعي بدهي كارفرمايان را ظرف پنج سال دريافت كند.
٨) اعتماد بين كارگران و دولت:
آنچه موجب پيروزي و سرافرازي نظام جمهوري اسلامي ايران در طول جنگ تحميلي شد، در كنار رشادت‌ها، جوانمردي‌هاي رزمندگان اسلام، همبستگي عميق و اعتمادي كه في‌مابين دولت و ملت به وجود آمد.
منبع: اعتماد