گفتگو با دکتر محمد قاسمی ، مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس
انضباط مالی دولت به اشکال مختلف با نظام موثر تامین مالی بخش تولید موثر است. برای این مسئله اما یک مقدمه اساسی مورد نیاز است. این که آیا ساختار بودجه بندی در کشور ما بر اساس یک سلسله اصول فنی صحیح تدوین می شود؟ آیا بودجه را به درستی تعریف کرده ایم؟ آیا این تعاریف به روزرسانی شده است؟ دنیا کجاست و ما کجا هستیم؟ این سوالات در گفتگو با دکتر محمد قاسمی ، مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به بحث گذاشته شده اند. وی معتقد است رويکرد کلي در سطح جهاني اين است که قوه مقننه مختارانه صلاحيت‌هاي تصويبي خود را در يك چارجوب قرار داده و محدود كرده اما در مقابل صلاحيت‌هاي نظارتي خود را افزايش داده است؛ يعني به جاي اين که در مباحث تصويب بودجه دخالت بيش از حد شود، صلاحيت‌ها در مرحله نظارت گسترش يافته است. دکتر قاسمی می گوید: آنچه به نام برنامه های بودجه سالانه در کشور ما تدوین و تصویب می شود کمتر با ساختار و مختصات یک بودجه بندی صحیح همخوانی دارد و به همین دلیل اغلب اهداف مورد نظر دولت ها را تامین نمی کند. این گفتگو از پی می آید:
* از دیدگاه فنی ، انضباط مالي دولت دارای چه وجوهی است؟
از ديدگاه فني انضباط مالي در بودجه يک تعريف روشن و علمي دارد: برآورد دقيق و توأم با احتياط منابع دولت و کنترل هزينه‌هاي دولت. اگر بخواهيم انضباط مالي را در هر کشوري ارزيابي کنيم نياز است تا تمام منابع دولت و تمام مصارف دولت در بودجه وجود داشته باشد. از اينجا مشكل آغاز مي‌شود. سال‌هاست به دلايل مختلف قانون جامع و مانعي دربارة بودجه‌ريزي در كشور نداريم و قوانين قبلي ضعف‌هاي اساسي به لحاظ تغيير و تحول شرايط دارند که نمي‌تواند کاربرد داشته باشد.
از سويي به دليل نقص تعاريف قانوني، بخشي از منابع عمومي از بودجه خارج شده است. مانند منابع تأمين اجتماعي، شهرداري‌ها، نهادها و بنيادها و برخي شركت‌هاي دولتي . از سوي ديگر متاسفانه پديده‌اي که قبلا هم وجود داشت اما در 6- 5 سال اخير در بودجه‌ريزي بسيار نمود پيدا کرد اين است که عملا رايزني‌هايي وجود داشت بين کارگزاران ارشد دولت و برخي مسوولين کميسيون تلفيق در مجلس که تفاهم‌هاي نانوشته‌اي داشتند و مي‌ديديم علي‌رغم صراحت قانون اساسي بخشي از هزينه‌ها و منابع دولت در سقف ماده واحده درج نمي‌شد. به همين دليل منابع و مصارف در بودجه با آنچه که در نهايت انجام مي‌شد متفاوت بود. به طور مثال در سال 90 حدود 10 ميليارد دلار مصارف از محل مازاد درآمد حاصل نفت انجام شد که در سقف هزينه‌هاي دولت در جداول بودجهاي درج نشده بود و اتفاقاً به همين دليل هم مصارف انجام شده از آن محل غير شفاف بود. بدين ترتيب هنگامي كه سقف منابع و مصارف روشن نيست در عمل انضباط مالي قابل تحقق نيست. به همين دليل مي‌توان گفت انضباط مالي طي 6 سال اخير نسبت به قبل تضعيف شده است.
* با توجه به اينکه قانون بودجه‌ريزي نداريم پس اين همه سال بودجه مبتني بر چه چيزي نوشته مي‌شده است؟ دنيا چه مي‌کند؟
دو قانون زيربنايي براي تهيه و اجراي بودجه وجود دارد. يک قانون تحت عنوان «قانون برنامه و بودجه» مصوب سال 1351 است ديگري قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1366. قانون برنامه و بودجه مصوب سال 51 زماني تصويب شد كه ارکان نظام سياسي متفاوت بود و مجلس نقش موثري در تصويب بودجه نداشت. وقتي انقلاب اسلامي پيروز شد کل نظام سياسي تغيير کرد و مجلس اختيارات لازم را گرفت به طوري که اگر دقت کنيم طبق فصل نهم قانون اساسی وی اصول 13 تا اصل 151 قانون اساسي که قوه مجريه را تعريف مي‌کند کليه ارکان سياسي بايد پاسخگوي مجلس باشند. شايد بتوان گفت که يک نظام شبه پارلماني ايجاد شده بدين ترتيب با تغيير قانون اساسي يکي از اختياراتي که به مجلس داده شد، اختيار بررسي و تصويب بودجه به‌طور مؤثر بود كه بايد سازوکار آن در قوانين تعريف مي‌شد؛ قوانيني كه در آن حقوق مجلس دربارة چگونگي بررسي و رأي به بودجه به دقت تعريف شده باشد. اما در عمل چنين كاري صورت نگرفت و همچنان قانون برنامه و بودجه سال 51 پابرجاست.
به همين دليل هم اگر قانون بودجه سال 1355 را کنار قانون بودجه 1365سال یا سال 1375 قرار دهيم ساختار آن تغيير نکرده است. سوال اينجاست مجلسي که در راس امور قرار گرفت آن صلاحيت‌ها و اختياراتش در مورد بودجه همان صلاحيت‌هاست؟ به عبارت ديگر در بحث بودجه بايد چه اطلاعاتي در اختيار مجلس شوراي اسلامي قرار گيرد که مجلس را در موضع تصميم‌گيري راجع به منابع و مصارف عمومي قرار دهد. پس اينکه گفته مي‌شود قانون بودجه‌ريزي نداريم در واقع به اين معني نيست که در قانون اساسي به اين امر تصريح نشده است. طبق اصل 52 بودجه بايد براساس قانون تهيه و براي بررسي و تصويب به مجلس تقديم شود. پس از انقلاب متأسفانه به اين قانون پرداخته نشد.
* به نظر شما در حال حاضر قانوني که بايد نوشته شود آيا اصلاح قوانين گذشته است يا اينکه بايد دوباره يک قانون مشخص و مدوني درباره تدوين بودجه نوشته و تصويب شود؟
زماني که درباره سند بودجه صحبت مي‌کنيم صرفاً در مورد يک سند مالي صحبت نمي‌کنيم بلکه راجع به يكي از مهمترين ابزارهاي مديريت بخش عمومي کشور كه هم حقوق مردم در آن بايد تأمين شود و هم حقوق دولت صحبت مي‌كنيم. اين ابزار چند کارکرد مشخص دارد ابتدا اينکه دولت چگونه مسايل کشور را رتبه‌بندي کرده است. دولت درک خود را از مسايل كشور و اولويت‌بندي‌هاي آنها مي‌گويد. اين اولويت‌بندي خود را در اختصاص اعتبارات نشان مي‌دهد. علاوه براين دربارة شيوه‌هاي انجام وظايف خود و اين كه چگونه قرار است آنها را با هدف افزايش كارايي و كاهش هزينه‌ها تغيير دهد در اين سند بايد صحبت شود. علاوه بر اين بودجه بايد همزمان چند كاركرد اساسي ديگر هم داشته باشد. از جمله اين كه زمينه را براي بررسي مسووليت فردي وزرا و وظايف و مسووليت جمعي وزرا مشخص كند. با آمار و ارقام حساب‌هاي ملي كشور قابل ارتباط باشد و پاسخگوي نيازهاي نظارتي هم باشد.
كاركرد مهم ديگر بودجه دادن اين اطمينان به مردم است كه منابع كشور در خدمت مصالح آنها به كار گرفته خواهد شد تا مردم را قانع كند كه سهم خود را براي تأمين منابع دولت بپذيرند. اين كاركرد به دليل وجود منابع حاصل از نفت تضعيف شده است اما براي تقويت آن دولت بايد طي فرايند تهيه بودجه و مجلس طي فرايند بررسي و تصويب بودجه اطلاعات لازم را در اختيار كارشناسان و عامه مردم قرار دهند و زمينه بحث و گفتگو را فراهم كند.
* توازن نقش مجلس و دولت بسيار مهم است. نظر شما چيست؟
مسئله اصلي اينكه بودجه چگونه بايد باشد تا هم حقوق مجلس و هم حقوق دولت تامين شود. بودجه سيماي مديريت بخش عمومي کشور را نشان مي‌دهد. در اين عرصه هر کدام از ارکان قوه مجريه و مقننه طبق قانون اساسي بايد وظايف خود را انجام دهند و قرار نيست قانون اختلالي در اين مورد ايجاد کند. در حال حاضر اين مساله مخدوش است. اگر قرار باشد زماني به سمت اصلاح نظام مديريت بخش عمومي برويم بايد تک‌تک اين عناصر تعريف شود. اول اين كه حقوق و صلاحيت‌هاي قوه مجريه چيست؟ فرض ما بر اين است كه حقوق قوه مجريه در مرحله اول تشخيص و اولويت‌بندي مسايل کشور است و در مرحله بعد در اختيار داشتن تمام اركان اجرايي كشور براي دستيابي به اهداف تعيين شده. وقتي اين سند تنظيم و به مجلس ارايه شد قانونگذار حق اظهارنظر دارد اما نه به گونه‌اي که دخالت در مديريت‌هاي اجرايي باشد. بخش دوم صلاحيت قوه مقننه كه بسيار مهم است، صلاحيت‌هاي نظارتي است كه هم دوره اجراي بودجه و هم دوره پس از اجرا را شامل مي‌شود. براي تأمين اين حقوق بودجه بايد تبديل به سند مالي و عملياتي شود و به جاي اينكه صرفاً جداول درآمدي و هزينه‌اي در اختيار مجلس قرار گيرد، اعتبارات براساس حوزه فعاليت‌هاي دولت و تأثيري كه هزينه‌هاي دولت بر متغيرهاي اقتصادي و اجتماعي مي‌گذارد همراه با اطلاعات مستند و قابل اتكا در اختيار مجلس و عامه مردم قرار گيرد. اگر چنين سندي در اختيار مجلس قرار گيرد مجلس مي‌تواند به جاي اينکه ورود به جزئيات کند، شاخص‌هايي که برايش مهم است را هدف‌گذاري کند و نحوه و ترتيب دسترسي به اهداف را برعهده دولت گذارد.
* براساس گفته شما دولت کتابچه لايحه بودجه را مي‌آورد و مجلس هم چون هيچ خط‌کش مشخصی ندارد سليقه‌اي بررسی و تصويب می کند و خودبخود بودجه در اجرا با مشکل مواجه مي‌شود. تجربه کشور هاي ديگر چه مي‌گويد؟
مطالعات فراواني در اين باره انجام شده است از جمله كشورهاي عضو سازمان همكاري‌هاي اقتصادي و توسعه (OECD) مطالعه مفصلي تحت عنوان «چارچوب‌هاي حقوقي نظام‌هاي بودجهاي» انجام داده‌اند كه مركز پژوهش‌ها آن را ترجمه كرده است. علاوه بر اين چهار کنفرانس بين‌المللي درباره حقوق قوه مقننه در بودجه برگزار شده است. روشن است که پيچيدگي اداره جامعه به گونه‌اي است که دولت‌ها به مجموعه‌هاي متعددي از راهبردهاي اجرايي و اختيارات براي حل مسايل احتياج دارند. نمود اين را در بودجه مي‌بينيم كه هرچه پيش مي‌رويم بودجه پيچيده‌تر مي‌شود. قوه مقننه هم نگراني‌هاي خاص خود را دارد. در دورهاي دولت‌ها از اين پيچيدگي‌هاي فني سوءاستفاده كردند و به دنبال گسترش اختيارات خود براي دستيابي به خواسته‌هاي سياسي خود بودند که ممکن است منافع عمومي را تأمين نكند. پس بين قوه مقننه و قوه مجريه همواره چالشي وجود دارد.
رويکرد کلي در سطح جهاني اين است که قوه مقننه مختارانه صلاحيت‌هاي تصويبي خود را در يك چارچوب قرار داده و محدود كرده‌اند، اما در مقابل صلاحيت‌هاي نظارتي خود را افزايش داده‌اند. يعني به جاي اينکه در مباحث تصويب بودجه دخالت بيش از حد شود، صلاحيت‌ها در مرحله نظارت گسترش يافته است. بدين ترتيب اگر مجالس با برخي از پيشنهاد‌هاي بودجهاي دولت نباشند، خودشان اقدام به تغيير لايحه بودجه دولت نمي‌كنند بلكه بودجه را به قوه مجريه پس مي‌دهد تا تغيير دهد.
نمود روشن اين تحول فرايند در افغانستان بوده است که طي چهار سال اخير همواره مجلس افغانستان کليات لايحه بودجه را رد کرده است دلايل عمده اين در سال‌هاي مختلف ذكر شده از اين قبيل که به عدالت بين ايالت‌هاي مختلف توزيع نشده است و يا اينكه اين ايراد گرفته شده بود كه چرا در يك بودجه حدود 4 ميليارد دلاري، حدود 80 ميليون دلار بودجه در اختيار نهاد رياست جمهوري قرار داده شده است. نكته مهم اين بود كه در تمام اين سالها مجلس افغانستان بودجه دولت را دستكاري نكرد بلكه پس داد تا دولت اصلاح كند. در كشور ما نيز در مجلس شوراي اسلامي از همين قبيل مباحث مطرح مي‌شود. با اين تفاوت كه خود نمايندگان وارد تغيير بودجه مي‌شوند، در نتيجه دولت مسلماً اعتراض مي‌كند.
تجربه جهاني به اين سمت رفته که اختيارات قوه مجريه و مقننه و صلاحيت‌هايي که چه در بخش تصويب و چه در بخش نظارت دارند تصحيح شده است. اين اصول كه در قانون بودجه‌ريزي تصريح شده است و در هر کشور مطابق با نظام سياسي، اقتصادي، حقوقي و پيشرفت‌هاي فني آن كشور اقدام به طراحي فرايند بودجه‌ريزي كرده‌اند.
* پس گام دوم پس از تعريف، تدوين ضوابط فني و استانداردها است. آيا ضوابط و استانداردهاي معين و مدوني براي بودجه‌ريزي در كشور داريم؟
بخش عمده‌اي از ضوابط فني بودجه داراي ريشه‌هاي حقوقي است و در حال حاضر در اين مورد خلاء زيادي وجود دارد و بايد تصميم‌گيري و اصلاح شوند. مثل اين كه معيار اساسي مجاز بودن يك خرج چيست. به لحاظ حقوقي دولت فقط با تصويب قانونگذار مي‌تواند منابع عمومي را به يك امر اختصاص دهد. در حال حاضر در اين گونه امور در هم ريختگي وجود دارد. مثلاً رديفي در بودجه مي‌آيد تحت عنوان كمك به اشخاص حقيقي و حقوقي اما مشخص نيست كه واقعاً اين اشخاص حقيقي و حقوقي كدام وظيفه از وظايف دولت را برعهده دارند. به عنوان مثال ديگر، شوراي نگهبان مشخص كرده كه ديوان محاسبات كشور بر دستگاه‌هايي كه در بودجه ذكر شده مي‌تواند نظارت كند. در حال اين سؤال مطرح مي‌شود كه آيا براي ذكر شدن در بودجه قاعده جامع و مانعي وجود دارد؟ پاسخ منفي است مثلاً سازمان تأمين اجتماعي تا يك سالي در بودجه ذكر مي‌شد و از دورهاي در بودجه نيامد. حال تكليف چيست؟ مثال ديگر موضوع شركت‌هاي دولتي است كه بحث بسيار مهمي است. از يك طرف نظراتي وجود دارد كه بودجه شركت‌هاي دولتي بايد حتماً به تصويب مجلس برسد در حالي كه اين پرسش مطرح است كه آيا بودجه يك شركت مي‌تواند موضوع تصويب مجلس شوراي اسلامي قرار گيرد و با توجه به ماهيت شركتي، آيا بودجه مصوب مي‌تواند موضوع رسيدگي قرار گيرد؟ مي‌دانيم كه شركت يك موجود زنده است و روزانه بايد در شرايط متغير تصميماتي توسط مقامات صلاحيت‌دارها اتخاذ كند.
رويكرد دولت‌ها هم متفاوت بوده است. در دولت قبلي رويكرد به گونه‌اي اين بود كه شركت‌هاي دولتي به اداره دولتي تبديل شود. با اين استدلال كه شركت‌ها ريخت و پاش مي‌كنند. اين سؤال مطرح است كه اگر قرار است كه با اين شركت‌ها مانند يك اداره دولتي رفتار شود چرا شركت ايجاد شده است؟
مباحث فني ديگري هم وجود دارد مثلاً اگر زماني بخواهيم ببينيم كه در سال 92 شرايط اقتصاد كلان كشور چيست تبعاً يكي از متغيرهاي تأثيرگذار بودجه است. اين بررسي‌ها نياز به مدل‌سازي دارد يكي از نشانه‌هاي غير علمي بودن بودجه‌ريزي در كشور آن است كه نياز به اين‌گونه مدل‌ها احساس نمي‌شود. هنوز دستگاه‌هاي اصلي ما مدل اقتصادي ندارند. بنابراين موضوعي تحت عنوان اثر بودجه بر اقتصاد ملي قابل بررسي نيست.
موضوع مهم مديريت بدهي‌ها و دارايي‌هاي دولت است. ما جزء محدود كشورهايي هستيم كه وزارت امور اقتصادي و دارايی، مديريت بدهي را انجام نمي‌دهد و سازوكاري براي تجميع مجموعه تعهدات و بدهي‌هاي دولت ندارد. يكباره ديده مي‌شود كه موضوع بدهي پيمانكاران برجسته مي‌شود. اين پديده دو دليل مشخص دارد يكي اينكه دولت با توجه به اينكه هزينه‌هاي جاري عمدتاً اجتناب‌ناپذير هستند وقتي منابع تحقق نمي‌يابد اولين جايی كه كاهش مي‌دهد بودجه عمراني كشور است. ديگر اينكه مبناي بودجه ما نقدي است. بدين معنا كه اگر يك طرح در طول سال عمراني 100 واحد اعتبار مصوب دارد، يعني حداكثر تعهدي كه مي‌شود ايجاد كرد 100 واحد است، در حالي كه اين با ماهيت طرح عمراني سازگار نيست. طرح عمراني ماهيتاً نمي‌تواند با حسابداري نقدي كار كند و بايد با حسابداري تعهدي كار كند. اينها ضعف‌هاي فني است كه وجود دارد كه معمولاً سياست‌گذاران و سياست‌مداران از كنار آن به راحتي مي‌گذرند اما ريشه مشكلاتي است كه همه آنها قول به رفع آنها را مي‌دهند.
* اصلاحات بودجهاي چگونه مي‌تواند انجام شود؟
مطالعات تطبيقي درباره بودجه‌ريزي در كشورها مي‌تواند الگوهاي عملي مفيد باشد. يكي از راهكارها اين است كه در دو سطح سند بودجه تهيه شود. يك سطح اينكه قوه مجريه راهبردهاي بودجهاي را براي حل مسايل كشور در حوزه‌هاي مختلف وظايف دولت تعيين كند و هزينه‌هاي هر راهبرد اجرايي و دستگاه‌هاي مسئول براي دستيابي به اهداف را تعيين كند. سپس مجلس اين سند را بررسي و تصويب كند و دولت بر مبناي مصوبه مجلس بودجه تفصيلي را تهيه و اجرا كند . اينكه يك دولت بتواند مشخص كند كه كارها را با چه راهبردي انجام مي‌دهم و مبناي قانوني اين راهبرد چيست و چقدر هزينه دارد و چه هدفي دارد و چه كسي هم مسئول پاسخگويي است يك سندي تهيه مي‌شود كه مي‌تواند حقوق قوه مقننه را تأمين كند. در حقيقت مجموعه اطلاعاتي را در بر دارد كه مجلس بايد راجع به اين سطح تصميم‌گيري كند. سپس نحوه تقسيم منابع بين دستگاه‌ها كه اهداف را تأمين مي‌كند توسط دولت تهيه و براي اطلاع به مجلس داده مي‌شود كه مسوول آن نيز رئيس جمهور خواهد بود. پس دو سطح بودجه خواهيم داشت سطح اول در سطح قوه مقننه و سطح دوم سند تفصيلي بودجه كه تقسيم منابع و وظايف بين دستگاه‌ها مربوط به قوه مجريه است. اما براي اينكه قوه مجريه به مقننه اطمينان دهد كه آنچه تصويب كرده با آنچه كه خودش تصويب كرده مغاير نيست محض اطلاع و انتشار به قوه مقننه مي‌فرستند كه در اينجا معيار بررسي‌هاي بودجهاي متفاوت مي‌شود. همچنين بدين ترتيب وظيفه ديوان محاسبات كشور هم متفاوت مي‌شود و وظيفه آن تهيه گزارش ساليانه‌اي خواهد داد مبني بر اينكه آيا به اهداف تعيين شده دست يافتيم يا خير.
* به نظر شما اجرای این فرایند در کوتاه مدت میسر است؟
اصلاح فرايند بودجه به سمت اين الگو يك ساله امكان‌پذير نيست. اما مي‌توان الگوي اجرايي طراحي كرد كه ظرف 5 سال قابل انجام باشد و به تدريج انجام شود. شايد نياز باشد كه مخارج بودجه به دو بخش تقسيم شود يكي مخارج اجتناب‌ناپذير است كه بر مبناي مجموعه‌اي از قوانين ايجاد شده است و بخش ديگر بخش منابع قابل تصميم‌گيري است. ممكن است سالي 5 تا 10 درصد بودجه قابل تصميم‌گيري باشد اما با استفاده از مثلاً تكنيك‌هايي مثل بودجه‌ريزي بر مبناي صفر تعديل شده مي‌توان به تدريج زمينه بررسي بودجه دستگاه‌ها را به شيوه فوق فراهم كرد. علاوه بر اين حركت به سمت بودجه‌ريزي بر مبناي عملكرد هم به اين ترتيب قابل تحقق خواهد بود.
* اگر تعريف درست و منطقي از بودجه داشته باشيم می توانیم انتظار یک فرایند موثر نظارت را داشته باشیم به نظر شما اين ساختار چگونه بايد باشد؟
متاسفانه در حوزه نظارت‌هاي عمومي از جمله نظارت بر بودجه ادبيات نظري غني در کشور نداريم. در قانون برنامه و بودجه مصوب سال 51 قرار بود نظام نظارتي چه در بخش بودجه جاري و چه در بخش بودجه عمومي طراحي شود. در حوزه بودجه عمراني قرار بود كه بر نحوه اجراي طرح‌هاي عمراني نظارت عملياتي انجام شود، متأسفانه در زماني كه سازمان برنامه و بودجه وجود داشت نتوانست نظام نظارتي ايجاد كند.
در حال حاضر مفهوم نظارت در دنيا متفاوت شده است و پاسخگويي مقامات از سمت پاسخگويی در مقابل مقامات بالاتر يا حتي مجلس به سمت پاسخگويي به مردم رفته است.
مرحله گزارش‌دهي دربارة بودجه در ايران مفقود است. گزارش‌دهي منظم و با قاعده مقدمه نظارت است. در كتابهاي درسي دانشگاهي درباره بودجه مي‌گويند كه بودجه 5 مرحله دارد: تهيه، تصويب، اجرا، گزارش‌دهي و نظارت. اما در ايران گفته مي‌شود كه بودجه‌ريزي 4 مرحله دارد: گزارش‌دهي را ناديده مي‌گيرند. وقتي گزارش‌هاي دورهاي تهيه و منتشر مي‌شود، جامعه كارشناسي و جامعه مدني نسبت به آنها واكنش نشان مي‌دهند. اين مرحله اگر جدي گرفته شود يكي از نقايص اساسي مديريت بخش عمومي در كشور كه آثار سياسي هم دارد رفع مي‌شود.
منبع: پژوهشکده پولی و بانکی