بایزید مردوخی

موضوع «نظام تدبیر» پیش از آنکه توسط اقتصاددانان نهادگرا به مباحث علمی معاصر وارد شود، به عناوین مختلف از جانب پیامبران، امامان و اندیشمندان دوره‌های مختلف، از سقراط و ارسطو و افلاطون تا نظام‌الملک، سعدی، ابن‌خلدون، آدام اسمیت و... با عناوین مختلفی مطرح شده است. برندگان جایزه نوبل اقتصاد، جیمز بوکانن (١٩٨٦)، داگلاس نورث (١٩٩٣)، الیور ویلیامسون (٢٠٠٩) و دیگران نیز در این سال‌ها به آن پرداخته‌اند. در دهه ١٩٨٠، از سوی سازمان‌های بین‌المللی، به‌ویژه بانک جهانی، به‌دنبال شکست بسیاری از طرح‌های کشورهای درحال‌توسعه که با وام و اعتبارات بین‌المللی به اجرا درآمده بودند، در مذاکرات اعطای وام‌های جدید به کشورهای آفریقایی مطرح شد. داستان از این قرار بود که کارشناسان بانک جهانی بعد از بررسی و ارزیابی طرح‌های سرمایه‌گذاری آن کشورها، ضمن قبول توجیه فنی و اقتصادی طرح‌ها، مخالفت خود را با وامدهی به طرح‌ها به علت فقدان نظام تدبیر شایسته در آن کشورها بیان کردند. دانیل کوفمن، برنده نوبل اقتصاد در سال ٢٠٠٢ و همکارانش در انستیتوی بانک جهانی، در چندسال اخیر اقدام به تعیین و سنجش شاخص‌های نظام تدبیر در کشورهای مختلف جهان کرده‌اند.

نظام تدبیر، شیوه اعمال اقتدار و نظم در مدیریت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشورها را در جهت رشد و توسعه، تبیین می‌کند. تجربه نشان داده است که در بعضی از کشورهای درحال‌توسعه، برنامه‌ها، بودجه‌ها و طرح‌ها با وجود تامین منابع مالی و توجیه مناسب فنی و اقتصادی، در تحویل و تحقق نتایج مورد انتظار از آنها، ناکام بوده‌اند و عمده دلایل این ناکامی‌ها، به کیفیت «نظام تدبیر» در آن کشورها مربوط است. در دنیای واقعی و در عمل، حتی در کشورهای توسعه‌یافته هم، دولت‌ها معمولا هویتی یکپارچه و همگن ندارند و از مجموعه‌ تصمیم‌گیرندگان (سیاستمداران، بوروکرات‌ها و...) تشکیل می‌شوند که هر یک از آنها همواره گوشه‌چشمی به منافع خود دارند. علاوه‌بر این همان‌طور که «جیمز بوکانن» نشان داد، همواره خود تصمیم‌گیرندگان اعم از ملی و محلی، هیچ‌گاه از فشار گروه‌های همسودی که به‌دنبال جهت‌دهی و تحت‌تاثیرقراردادن نتایج سیاستگذاری‌های عمومی به‌نفع خویشند، مصون نیستند.

ذکر مثالی در این مورد مربوط به بحران مالی سال ٢٠٠٨ در اقتصاد آمریکا از زبان دانیل کوفمن در سخنرانی خداحافظی از بانک جهانی و موسسه، خالی از فایده نیست. او می‌گوید در آوریل ٢٠٠٤، در زیرزمین یک برج بلند در نیویورک، جلسه‌ای با حضور نمایندگان عالیرتبه پنج بانک بزرگ سرمایه‌گذاری تشکیل شد و فقط در ٥٥دقیقه تصمیمی گرفته شد که به موجب آن، شرایط و ضوابط نظم و نظارت بر عملیات بانک‌ها مانند ضابطه کفایت سرمایه در بانک‌های سرمایه‌گذاری، حذف شد. طرف مذاکره این بانک‌ها در این جلسه، مقامات کمیسیون مقتدر اوراق بهادار و بورس (SEC) بودند. به گفته کوفمن، در همین ٥٥دقیقه، با اعمال نفوذ آن بانک‌ها، فاتحه نظارت و تنظیم بانک‌ها خوانده شد و شرایط برای بروز این بحران عظیم مالی در ایالات‌متحده و در جهان فراهم شد. به نظر کوفمن، «تسخیر»(Capture) یا اعمال نفوذ در مراجع سیاستگذاری و نظارت و به تعبیر او «خصوصی‌سازی سیاست عمومی» به‌خاطر منافع شخصی یا گروهی، از مصادیق فساد و یکی از شاخص‌های سنجش نظام تدبیر است. احتمال شکست طرح‌ها در مقایسه با وضعیتی بدون این اعمال‌نفوذ‌ها بیشتر از ٣٠درصد است و هرگاه این اعمال‌نفوذ‌ها ناچیز باشد، احتمال شکست طرح‌ها تنها ١٠درصد خواهد بود. 

کوفمن بحران مالی جهانی را بحرانی دوقلو نامیده است که یک وجه آن، همان بحران مالی است که به اندازه کافی توضیح داده شده، ولی وجه دیگر آن «بحران خاموش» یعنی بحران نظام تدبیر است. به گفته ژان تیرول، برنده نوبل اقتصاد سال ٢٠١٤، اقتصاد بازار به دولتی قوی نیاز دارد، دولت مدرن دولتی است که در مقابل لابی‌ها مقاومت کند. ایران نیز به‌عنوان یکی از کشورهای در حال توسعه، با مسایل و مشکلات زیادی در نظام تدبیر در سطح کلان روبه‌رو است که پاره‌ای از آنها به شرح زیر است:

١. کثرت بیش از اندازه قوانین و مقررات و ضعف قانونمندی در هر دو بخش مردمی و دولتی. از آغاز مشروطیت و قانونگذاری‌های مجالس مقننه، جمعا ١١هزارو٩٨٧فقره قانون تاکنون به تصویب رسیده که احتمالا بیشتر آنها همچنان به قوت خود لازم‌الاجرا باقی مانده‌اند. یکی از دلایل وجود این همه قانون رواج این باور همگانی است که همه امور در همه سطوح کشور؛ اقتصاد، جامعه و فرهنگ را تنها از طریق قانون و اجرای آن باید حل و فصل کرد، ضمن اینکه جایگاه نهادهای سنتی که در گذشته محل رفع و رجوع بسیاری از دعاوی بودند به تدریج تضعیف شده است.

٢. ضعف نظام نظارت کارآمد، جدی، سریع، بهنگام و معطوف به نتیجه در سطوح مختلف هرم نظارتی، در عین تعدد مراجع نظارتی و نظارت‌های غیرموثر.  یکی از ویژگی‌های نظام نظارتی کشور به‌ویژه درخصوص امور مالی، بودجه‌ای و برنامه‌ای، کشف و اعلان همه جرایم مالی مرتکبه در دوران حاکمیت هر دولت، در دولت بعدی است. گویی که همه جرایم و فسادهای دولتی، تنها در دولت‌های پیشین رخ می‌دهد.

٣. تمرکز شدید امور مرتبط با فعالیت‌های اقتصادی در دولت.

٤. تمرکز شدید اداری در مرکز با وجود دستگاه‌های عریض و طویل در مراکز استان‌ها و شهرستان‌ها.

  ٥. شرح وظایف مبهم، ناقص و متداخل دستگاه‌های اجرایی دولتی. تفکیک وظایف به حاکمیتی و تصدی‌گری، تاثیری بر جابه‌جایی وظایف نداشته و با وجود تکلیف قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوبه واگذاری بخشی از وظایف دولت به شهرداری‌ها و قانون خصوصی‌سازی، تداخل وظایف و ابهام و سرگردانی همچنان برقرار است.

 ٦. فقدان دیدمان یا دیدمان کوری و غیبت آینده و آینده‌نگری در تصمیمات و اقدامات.

 ٧. ناکارایی تصمیمات و کندی فرآیند تصمیم‌گیری و اقدام.

  ٨. ناپایداری و سهولت تغییر قوانین برنامه‌، مالی و محاسباتی با هماهنگی دولت و مجلس یا توسط شوراهای عالی که موجب بروز تغییرات ماهوی و اساسی در نهادها و روش‌ها، یا در استراتژی‌ها و سیاست‌های کلی می‌شوند و علاوه بر ایجاد اختلال در عملکردها، آینده و مسیرهای استراتژیک را دستخوش تغییر می‌کنند (مثل انحلال و تغییر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، تبدیل سازمان‌های برنامه‌‌ریزی استان‌ها به زیرمجموعه اداری استانداری‌ها، تغییر ماهیت حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی از نهادها‌یی معطوف به ظرفیت‌سازی تولید، اشتغال و صادرات به زایده‌های بازار پول و بانک در اقتصاد ایران).

 ٩. بی‌اعتمادی به نظام تولید آمار و اطلاعات در نتیجه مداخلات دستگاه‌های بخشی دولتی

 ١٠. عدم‌انطباق قانون شوراها با روح اصول مربوط به نظام شورایی مندرج در قانون اساسی.

 ١١. مشارکت و مسوولیت محدود استان‌ها در تهیه و تنظیم هدف‌ها و برنامه‌های توسعه استانی و اجرای آنها درحالی‌که جوامع محلی قادرند دست‌کم رحجان‌ها و اولویت‌های‌شان را به‌‌گونه‌ای سازمان‌یافته و منسجم برای درج در برنامه‌ها بیان کنند.

 ١٢. عدم‌حساسیت کافی در مرکز نسبت به مشکلات اجتماعی- اقتصادی مناطق و استان‌ها. اقتصاد ایران به تبع مشکلات نظام تدبیر، در سطح کلان با مشکلاتی از جمله عدم‌تعادل‌ در محورهای زیر روبه‌رو است:

  ١. عدم‌تعادل در تراز پرداخت‌های غیرنفتی.

 ٢. عدم‌تعادل در بودجه دولت (رشد هزینه‌های جاری و محدودیت درآمدها).

  ٣. عدم‌تعادل در بودجه خانوار (رشد مخارج و کاهش قدرت خرید).

 ٤. عدم‌تعادل در بازار انرژی (رشد مصرف به‌واسطه قیمت‌های تصنعی).

٥. عدم‌تعادل در نظام بانکی (فشار تسهیلات و معوقات).

  ٦. عدم‌تعادل در بین ظرفیت جذب اقتصاد از یک طرف و سرمایه‌گذاری، تولید، اشتغال و درآمد سرانه از طرف دیگر

٧. عدم‌تعادل در بین حال و آینده (مصرف‌گرایی و قلت تشکیل سرمایه).

 ٨. عدم‌تعادل در بازار کار (عرضه انبوه نیروی دانش‌آموخته و تقاضای ناچیز بازار کار).

وضعیت اجتماعی در سطح کلان هم از جمله در موارد زیر متاثر از عملکرد نظام تدبیر است:

 ١. تنزل سرمایه اجتماعی.

 ٢. تضعیف طبقه متوسط.

 ٣. سطح نازل شاخص کیفیت زندگی (رتبه ٨٠ در میان ١١١ کشور).

 ٤. سطح بالای شاخص فلاکت (٦/٣٠درصد در مقایسه با کمترین- قطر ٥/٢درصد و بالاترین- مقدونیه ٣٥درصد).

  ٥. نابرابری درآمدها و اتکا به وام در طبقه متوسط و یارانه در طبقات پایین‌تر برای حفظ سطح رفاه و معیشت.

 ٦. نااطمینانی نسبت به آینده.

 ٧. هزینه سنگین نظام ارایه و تحویل خدمات دولتی به مردم و قیمت تمام‌شده آنها برای دولت و مالیات‌دهندگان. بی‌شک درنظرداشتن همه اینها نیازمند تصمیم سریع و جدی برای به‌سامان‌کردن امور است. 

منبع: شرق