دکتر حسن درگاهی
دانشیار دانشکده علوم اقتصادی و سیاسی دانشگاه شهید بهشتی
مقدمه: در جلسه هم‌اندیشی تیم اقتصادی دولت با برخی از اقتصاددانان که در چهارم تیرماه برگزار شد، نکاتی را در باب خروج از رکود اقتصادی بیان کردم که در ادامه به تفصیل آن پرداخته می‌شود. یک سال از حضور دولت یازدهم گذشت و این مدت را برای دولت می‌توان فرصتی برای شناخت هر چه بیشتر مشکلات ریز و درشت در حوزه اقتصاد تلقی کرد.
جمع‌بندی اکثر کارشناسان بر آن است که وضعیت کنونی اقتصاد کشور که از مساله پیچیده رکود تورمی رنج می‌برد، حاصل سیاست‌های اقتصادی داخلی و همچنین شرایط تحریم‌ها در عرصه بین‌المللی است؛ بنابراین در برون رفت از شرایط جاری نیز هر دو عامل دارای اهمیت خواهد بود. دولت در حوزه مذاکرات و سیاست خارجی تاکنون با عزم جدی و اصول بازی برد-برد مبتنی‌بر تدبیر و آینده‌نگری قدم برداشته است. در حوزه سیاست‌های اقتصادی اگرچه دولت مرحله دوم هدفمندی را به اجرا رساند و افسار تورم لجام گسیخته را نیز مهار کرد، ولی هنوز تصمیمات جدی خود را در راستای حل معضل رکود اعلام نکرده است. ثبات نسبی بازارها را در حال حاضر باید با احتیاط تمام تفسیر کرد؛ زیرا آنچه بر بازارها حاکم است کاهش سطح مبادلات به دلیل افزایش هزینه مبادله برای عاملان اقتصادی است که مهم‌ترین دلایل آن را از سوی تولیدکنندگان علاوه‌بر افزایش قیمت نهاده‌ها می‌توان به وجود محدودیت‌های مقداری در دسترسی به نهاده‌های تولید از جمله مواد اولیه و منابع ریالی و ارزی برشمرد. با این حال از مسائل دیگری که هزینه مبادله را در شرایط جاری کشور برای عاملان اقتصادی افزوده است، بلاتکلیفی آشکاری است که نسبت به آینده اقتصاد وجود است. نقش انتظارات آتی در تصمیمات جاری نباید بر سیاست‌گذاران پوشیده بماند. تصمیمات جاری عاملان اقتصادی همچون مصرف، پس‌انداز، تولید، سرمایه‌گذاری و انتخاب سبد بهینه دارایی، همگی تحت‌تاثیر انتظارات از وضعیت آینده اقتصاد شکل می‌گیرد. بنابراین اقتصاد یک سیستم پویا است و دولت تنها بازیگر این عرصه نیست. دولت باید خود را توانمند و متعهد به اجرای سیاست‌های اصولی و مدیریت علمی اقتصاد نشان دهد تا بتواند انتظارات را در بین عاملان اقتصادی اولا همسو و ثانیا در جهت کنترل تورم و خروج از رکود سوق دهد؛ بنابراین توجه به این نکته ضروری است که در فرآیند خروج از رکود هم دولت و هم عاملان اقتصادی دارای نقش هستند. بنابراین قبل از ایجاد آشفتگی در انتظارات مردم، شرایط کنونی اقتصاد کشور نیازمند اعلام برنامه خروج از رکود توسط دولت است. چنین برنامه‌ای حتی مقدم بر تدوین برنامه ششم است. پیشنهاد می‌شود که دولت توان کارشناسی محدود خود را درگیر سیاست‌های بلندمدت برنامه ششم نکند. شروع برنامه ششم نیازمند تغییر روندهای موجود است. مقدم داشتن تدوین برنامه خروج از رکود برای سال‌های 93 و 94 پایه‌های مناسبی را برای شروع برنامه ششم فراهم خواهد کرد. دولت به منظور تدوین برنامه خروج از رکود باید به سه ضعف اساسی خود غالب آید:
الف) ضعف در محتوای نظام تصمیم‌گیری اقتصادی دولت
ب) ضعف در ساختار نظام تصمیم‌گیری اقتصادی دولت
ج) ضعف در نظارت و پایش شاخص‌های اقتصادی
1- محتوای برنامه خروج از رکود
در ارتباط با محتوای برنامه خروج از رکود، به جهت ماهیت کوتاه‌مدت این برنامه، باید گزینشی عمل کرد. این برنامه شامل مجموعه سیاست‌هایی است که بخش واقعی و مالی کشور را متاثر کرده و به‌ویژه رابطه این دو بخش را مجددا تعریف می‌کند. مولفه‌های استراتژی خروج از رکود که در برنامه باید مورد توجه قرار گرفته و تصمیم‌گیری نسبت به آنها ضروری است، به شرح زیر پیشنهاد می‌شود:
1-1) سیاست پولی و کنترل تورم
عملکرد بانک‌مرکزی تاکنون در اجرای هدف‌گذاری انعطاف‌پذیر تورم به منظور کاهش تورم موفقیت‌آمیز بوده است. حفظ اعتبار این سیاست نزد عاملان اقتصادی در جهت تحقق ثبات اقتصادی مساله مهمی است که همچنان بانک‌مرکزی باید به تداوم این سیاست متعهد باشد. با توجه به مصوبات اخیر شورای پول و اعتبار و تنظیم نرخ سود علی‌الحساب بانکی معادل 22 درصد، هدف تورمی 25 درصدی اعلام شده برای سال‌جاری، نیازمند اصلاح است. در این رابطه بانک‌مرکزی باید سیاست‌های خود را تا تحقق تورم کمتر از 20 درصد جهت‌گیری کند.
1-2) سیاست اعتباری و تامین سرمایه در گردش بنگاه‌ها
به‌رغم توفیق بانک‌مرکزی در سیاست پولی و کنترل مهار تورم، سیاست‌های اعتباری نظام بانکی دارای معضلات جدی است. رابطه بین بانک و بنگاه مهم‌ترین گلوگاه برنامه خروج از رکود است. در شرایط کنونی که نااطمینانی‌های بخش واقعی اقتصاد، مطالبات معوقه نظام بانکی را افزوده است، گریزی از توسعه بنگاهداری بانک‌ها و صرف سپرده‌های پس‌انداز مردم در انباشت دارایی‌های غیرمولد بانک‌ها نیست. بانک‌مرکزی در برنامه خروج از رکود باید این حلقه معیوب را آنچنان اصلاح کند که بدون دخالت‌های گزینشی در تخصیص منابع بانکی به بنگاه‌ها و پروژه‌های مولد، دسترسی بنگاه‌ها را به منابع اعتباری با اولویت تامین سرمایه در گردش، تسهیل کند. در این رابطه اهمیت نقش نظارتی بانک‌مرکزی تاکید می‌شود. باید توجه داشت که شرایط جاری بازارهای مالی می‌تواند هشدار‌دهنده باشد. تداوم رکود در بخش واقعی اقتصاد به همراه کاهش نرخ بازدهی در بازارهای بورس (جدای از بحث حبابی بودن یا نبودن قیمت سهام) و ارز و طلا در ماه‌های گذشته ورکود بخش مسکن، نقدینگی انباشت شده را مجددا به تهدید تبدیل کرده است. تنها راه‌حل این معضل اصلاح رابطه بین بانک‌ها و بنگاه‌های اقتصادی در راستای به‌کارگیری نقدینگی در فعالیت‌های مولد درآمدزا است. با این حال سامان دهی اخیر نرخ‌های سود بانکی توسط مقام پولی را باید شرط لازم و نه کافی برشمرد، زیرا سیاست مذکور اگرچه تجهیز منابع بانکی را فراهم می‌کند، ولی هنوز تخصیص اعتبارات به بنگاه‌ها دارای مشکلات اساسی است که باید در برنامه خروج از رکود به آن توجه شود.
1-3) سیاست ارزی و توسعه صادرات غیرنفتی
در حال حاضر آینده نظام ارزی کشور، با دو نرخ ارز مبادله‌ای و آزاد، برای عاملان اقتصادی مبهم است. زیرا تاکنون نه تنها هیچ جهت‌گیری روشنی برای تحولات آتی بازار ارز اعلام نشده است؛ بلکه اطلاع‌رسانی گاه ناقص و متناقض نیز بر ابهامات بازار افزوده است. اگر چه انتظار نمی‌رود که بانک‌مرکزی برای اطمینان خاطر فعالان بازار ارز، نرخ ارز را تعیین و اعلام کند، ولی آنچه در این رابطه مورد تاکید است اعلام قاعده مورد نظر بانک در تعیین نرخ ارز است؛ به‌طوری‌که عاملان اقتصادی بدانند عکس‌العمل بانک‌مرکزی در شرایط مختلف بازار چه خواهد بود؟ در برنامه خروج از رکود پاسخ به سوالات زیر در باب سیاست ارزی دارای اهمیت است:
• آیا نظام ارزی دوگانه موجود ادامه می‌یابد؟ در این صورت آیا بانک‌مرکزی دخالتی در بازار ارز آزاد به منظور حفظ ثبات فعلی نرخ ارز انجام می‌دهد؟ یا نرخ ارز بازار آزاد را بدون دخالت به نیروهای عرضه و تقاضای بازار واگذار کرده و افزایش یا کاهش آن را می‌پذیرد؟
• در صورت بهبود روابط بین‌المللی و رفع محدودیت‌های تحریم‌های نفتی و مالی و افزایش مجدد درآمدهای نفتی، مکانیزم عرضه ارز در دو بازار مبادله‌ای و آزاد چگونه است؟
• اصولا هدف سیاست ارزی بانک‌مرکزی چیست؟ آیا تنها هدف ثبات نرخ ارز کافی است؟ یا باید در مدیریت بازار ارز، رقابت پذیری اقتصاد نیز هدف‌گیری شود؟ آیا از نظر بانک‌مرکزی، نرخ ارز نسبتا با ثبات سال‌های دهه 80، در چارچوب نظام ارزی ثابت مدیریت شده، مدیریت مناسبی بوده است؟ نقش نظام ارزی مذکور در ایجاد بحران ارزی سال 91 چیست و چه درس‌هایی برای آینده سیاست‌های ارزی دارد؟
• آیا در شرایط سال‌جاری امکان اجرای سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز وجود دارد؟ در صورت اجرای این سیاست، آیا نرخ ارز جدید به سمت نرخ مبادله کاهش یا به سمت نرخ ارز آزاد افزایش خواهد داشت؟ به‌عبارت دیگر در یکسان‌سازی نرخ ارز، حدود نرخ ارز مناسب اقتصاد در مرحله اول چگونه باید به‌دست آید و راه‌های حفظ ثبات آن در مرحله بعد کدام است؟
1-4) سیاست مالی و کاهش هزینه تولید
سیاست مالیاتی از ابزارهای متعارف برنامه خروج از رکود به‌شمار می‌آید. با این حال در تنظیم بودجه سال‌جاری، جهت‌گیری‌های مالیاتی به‌طور عمده به منظور کاهش کسری بودجه دولت هدف‌گیری شده و بحث خروج از رکود در آن دارای نقش کمتری است. در این رابطه تعیین بسته مشوق‌های مالیاتی مشروط به عملکرد بنگاه می‌تواند مورد تاکید قرار گیرد. یادآوری این نکته نیز ضروری است که تشدید مالیات در شرایط رکود، نتیجه‌ای جز بی اعتبار شدن سیاست دولت ندارد. از اجزای دیگر مهم سیاست مالی موثر در برون رفت از رکود، اجرای طرح‌های عمرانی مولد به عنوان توسعه زیرساخت‌های مورد نیاز توسعه فعالیت‌های بخش خصوصی است. بنابراین نظام تامین مالی طرح‌های عمرانی دولت با توجه به فشار کسری بودجه نیازمند بازنگری جدی است.
1-5) بازار سرمایه و توسعه سرمایه‌گذاری
در حال حاضر تنها یک دهم منایع مالی بنگاه‌ها از بازار سهام تامین شده و باقی متکی به نظام بانکی است. از سوی دیگر تحولات بازار ثانویه انعکاس تحولات بخش واقعی اقتصاد نیست. از سال گذشته افزایش شدید شاخص قیمت سهام در شرایط رکود تولید و صنعت، نشان از هم گسیختگی بخش مالی از بخش واقعی اقتصاد داشت. اگر چه تعدیل قیمت تا دامنه‌ای به جهت تعدیل نرخ ارز و افزایش سود آوری برخی از بخش‌های صنعتی توجیه پذیر بود ولی آنچه بر این بازار گذشت حاکی از آن است که بازار اولیه سرمایه به شدت نیازمند توسعه است. در غیر این صورت بازار ثانویه همیشه تحت تهدید تلاطمات قرار داشته و طبیعی است که دخالت‌های مقام ناظر نیز به منظور کنترل مصنوعی بازار چندان راهگشا نخواهد بود.
1-6) صندوق توسعه ملی
از منابع مهم برنامه خروج از رکود، منابع صندوق توسعه ملی است که در مورد نقش آن سه نکته باید مورد توجه قرار گیرد. نکته اول نظارت دقیق بر ارتباط درآمدهای ارزی نفت با بودجه دولت از کانال صندوق است که در غیر این صورت به دلیل کسری بودجه مزمن و مشکلات هزینه‌ای دولت، دوباره ممکن است سرنوشت حساب ذخیره ارزی تکرار شود. نکته دوم مکانیزم تخصیص منابع ارزی صندوق است که اگر چه مطابق آیین‌نامه آن اولویتی بین بخش‌های اقتصادی قائل نیست، ولی شرایط خروج از رکود طبعا توسعه برخی از فعالیت‌های اقتصادی، به‌ویژه بخش قابل تجارت را در اولویت قرار می‌دهد و نکته سوم آنکه باید به شدت از هرگونه شیوه تخصیص منابع صندوق که آثار پولی داشته و پایه پولی و در نتیجه نقدینگی و تورم را بیفزاید، خودداری شود.
1-7) سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی
اگرچه سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی بهترین شیوه استفاده از منابع مالی خارجی است، ولی توفیق کلی آن به‌طور عمده در گرو پیشرفت مذاکرات و رفع تحریم‌های بین‌المللی است. با این حال به‌کارگیری آن در برخی از بخش‌های اقتصادی، چون بخش‌های انرژی، پتروشیمی و خودرو می‌تواند مورد توجه قرار گیرد.
1-8) اصلاح و ساده سازی قوانین و بهبود فضای کسب‌و‌کار
در راستای بهبود فضای کسب‌و‌کار تاکنون تلاش‌هایی صورت گرفته که در برنامه خروج از رکود ضروری است با هماهنگی سه نهاد دولت و مجلس و بخش خصوصی نهایی شود.
2- نظام تصمیم‌گیری اقتصادی دولت
اگر تدوین برنامه خروج از رکود را یک برنامه فرابخشی بدانیم سوال مهم آن است که در حال حاضر کدام دستگاه یا نهاد، مسوول تصمیم‌گیری، هماهنگی و نظارت بر اجرای مسائل فرابخشی اقتصاد کشور است؟ تدوین، هماهنگی و نظارت بر اجرای برنامه خروج از رکود و همچنین برنامه ششم در آینده‌ای نزدیک، با مولفه‌های بین بخشی و فرابخشی، نیازمند یک نهاد فرابخشی است. در دوران حیات سازمان برنامه یا مدیریت و برنامه‌ریزی، این سازمان با پشتوانه کارشناسی و موقعیت نهادی خود در نظام تصمیم‌گیری اقتصاد کشور چنین نقشی را بر عهده داشت که دیگر وجود ندارد. در دولت یازدهم فقط وظیفه هماهنگی به‌عهده ستاد هماهنگی اقتصادی دولت است که عملکرد آن تاکنون چندان توفیقی را نشان نمی‌دهد. با توجه به اینکه احیای دستگاه کارشناسی سازمان برنامه یا هر نهادی معادل آن با شرح وظایف جدید و مورد نیاز کشور نیازمند زمان کافی است، پیشنهاد می‌شود که ساختار جدیدی از نظام تصمیم‌گیری اقتصادی در درون دولت شکل بگیرد تا تدوین، هماهنگی‌های بین بخشی و در نهایت نظارت بر اجرای برنامه خروج از رکود را عهده دار باشد.
3- نظارت و پایش شاخص‌های اقتصادی رکود
برنامه خروج از رکود در مرحله اجرا نیازمند نظارت و پایش است. با توجه به ماهیت نسبتا کوتاه‌مدت سیاست‌های چنین برنامه‌ای نظارت بر اجرا نیز باید دقیق و مستمر باشد. ظرفیت کنونی داده‌ها و اطلاعات اقتصادی که توسط مرکز آمار و بانک‌مرکزی تولید می‌شود برای پایش برنامه خروج از رکود، کافی نیست. اول آنکه در برخی از اقلام داده‌ها، چون نرخ تورم، اختلاف جدی بین این دو نهاد وجود دارد و این وضعیت به بهانه اختلاف در نمونه‌های آمارگیری زیبنده دولت یازدهم نیست. اعلام داده‌های نامعتبر از سوی دولت که از یادگارهای مذموم دولت گذشته است باید خاتمه یابد. داده‌های آماری باید ریشه در واقعیات نظری و تجربی اقتصاد داشته باشد. اعلام ایجاد 718 هزار اشتغال جدید در سال 92 را در شرایط کاهش شدید تولید و سرمایه‌گذاری دو سال گذشته، چگونه باید توجیه کرد؟ دوم آنکه وقفه زمانی تولید داده‌ها، به جز نرخ تورم که ماهانه نیز محاسبه می‌شود، زیاد است. سیاست‌گذار باید ماهانه بتواند نتایج سیاست‌های خود را در بازارهای مختلف پیگیری کند. سوم آنکه اصولا نوع شاخص‌های تولید شده در اقتصاد ایران که برای عملکرد دو بخش واقعی و مالی انتشار می‌آید به علت کلی بودن، تفسیر درست و بهنگاهی را از فرآیند خروج از رکود گزارش نمی‌کند؛ بنابراین نظام آماری کشور نیازمند طراحی شاخص‌هایی است که به‌طور مستمر و براساس نمونه گیری‌های میدانی و در ارتباط با بخش‌های مختلف اقتصادی، عملکرد مصرف‌کنندگان، تولیدکنندگان، سرمایه‌گذاران، بازار پول و سرمایه و بازار نیروی کار را ارزیابی کند.
در پایان یادآور می‌شود که خروج از رکود فرآیندی است که در آن اعتمادسازی مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان با اعتبار سیاست‌های دولت در راستای برگشت ثبات به بازارها شکل می‌گیرد. امید آنکه اقتصاد ایران این فرآیند را در زمانی کوتاه‌تر پشت‌سر گذارد تا بتواند فرصت‌های خود را برای حرکت رو به جلو تجربه کند.