جمشید انصاری - دبیر شورای اصلاح ساختار کشور در سال 1378
سال 78 سال تدوین برنامه سوم توسعه بود که به عنوان برنامه اصلاحات ساختار مطرح شد، این تفکر ایجاد شد که اساسا اگر بخواهیم مدیریت برنامه اصلاح ساختار را کنیم، آیا دستگاههای ستاد موجود ما -که عبارت بود از دستگاه سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی کشور- توانایی تحقق چنین برنامه‌ای را دارند و یا در ساختار این‌ها باید تغییراتی ایجاد شود؟
به نظر می‌رسید، دست کم با وضعیت آن روز اداره این دو سازمان، نیازمند تغییراتی در سازمان ستادی اصلی کشور بودیم. به نظر می‌آمد که رئیس جمهور و دولت به یک ستاد قوی جهت تصمیم سازی و تولید نظرات کارشناسی برای اعمال مدیریت کلان در نظام اداری نیازمند هستند و هیچ کدام از این دو سازمان اولا؛ قوت لازم را به تنهایی نداشتند و ثانیا؛ تعارضاتی که بین این دو سازمان وجود داشت، این فرصت را برای دستگاههای اجرایی فراهم می‌کرد که از رهگذر این تعارضات دائما حجم دولت بزرگ شود و هزینه‌های جاری دولت اضافه بشود.
نکته دوم، بحث تشکیلات کلان کشور بود. از همان اول (سال 78) تلاش کردیم که ساختار تشکیلات کلان کشور را بازنگری کنیم و از وظایف متعدد تصدی در حوزه‌های ستادی کم کنیم و با هدف تمرکز زدایی از اداره، امور واحدهای استانی را تقویت کنیم. در نتیجه سازماندهی و باز توزیع مجدد وظایف دولت در دو سطح ملی و استانی هدف دیگری بود که دنبال می شد و از همه این‌ها مهم‌تر مشکلی بود که در خود دولت داشتیم.
امایک عقبه‌ای کارشناسی قوی که کارهای مطروحه در دولت را ساماندهی کند وجود نداشت و به نظر می‌آمد که یک نهاد سیاست گذار، برنامه ریز و هدایت کننده در سطح عالی که از اقتدار لازم برخوردار باشد و دستگاههای اجرایی از او تبعیت کنند جایش خالی بود.
با این هدف بحث اصلاح ساختار نظام تصمیم سازی و تصمیم گیری در دستور کار قرار گرفت و این دو سازمان که این دو کار را انجام می‌دادند یک سیر تطور تشکیلاتی داشتند.
برای ادغام این دو سازمان در سال 1378 دلایل روشنی وجود داشت:
نکته اول، این است که به نظر می‌رسید که مدیریت نظام اداری کشور خودش به طور یکپارچه انجام نمی‌شود؛ بخشی از آن در سازمان امور اداری و استخدامی کشور به لحاظ وظایف و ماموریت‌ها متمرکز شده بود و بخشی از اختیارات مربوط به مدیریت نظام اداری کشور، در سازمان برنامه بودجه بود. ولی به نظر می‌رسید که تخصیص بهینه و اقتصادی کلیه منابع به منظور نیل به بالاترین رضایت مطلوبیت، اقتضاء می‌کند که یکپارچگی در نظام مدیریت کشور ایجاد شود؛ مخصوصا این‌که سازمان برنامه و بودجه منابع مالی را تخصیص می‌داد و نیروی انسان که اجرای کننده برنامه بود و مدیریت کننده برنامه‌های توسعه بود، توسط جاهای دیگری هدایت و مدیریت میشد. بخش عمده‌ای از بودجه کشور نیز صرف این دستگاه عریض و طویلی می شد که در جای دیگر راجع به آن تصمیم گیری میشد. به همین دلیل لزوم یکپارچگی در مدیریت نظام اداری کشور، آن روزامری ملموسی بود.
نکته دوم، این بود که به نظر می‌رسید که برنامه‌های توسعه هیچ سنخیتی با نظام‌های مدیریتی ندارند و یا دقیق‌تر بگویم وقتی برنامه توسعه نوشته می شد برای تعریف یا تبیین‌های نظام‌های مدیریتی که بتواند برنامه توسعه را اجرا کند فکری اندیشیده نمی‌شد و جای دیگری متولی نظام‌های مدیریتی بود. دوستان برنامه اول و دوم توسعه را تدوین کرده بودند و به نظام اداری ابلاغ کرده بودند و نظام اداری با همان ساختار سابق و سنتی خودش مدعی بود که این را می‌خواهد اجرا کند. در حالی که از اصول ابتدایی کار مدیریت و تشکیلات، این است که وقتی که یک برنامه‌ای را نوشتیم ساختار تشکیلاتی و مدیریتی را با آن برنامه متناسب کنیم ولی این همسویی در نظام‌های مدیریتی وجود نداشت و نهایتا مشکلاتی ایجاد می شد که دستگاههای اجرایی راه خودشان را می‌رفتند و کار خودشان را انجام می‌دادند و آن‌هایی که برنامه را تدوین می‌کردند کار خودشان را انجام می‌دادند. به نظر می‌رسید که در محورهای مشخصی با مشکل جدی مواجه بودیم؛ از جمله در نظام‌های پرداخت که مناسب با منابع مالی دولت نبود و نیروی انسانی که به عنوان عامل اصلی مدیریت برنامه‌های توسعه باید به آن توجه می شد و این توجه را شاهد نبودیم، تشکیلات کلی و تفضیلی دستگاههای اجرای متناسب با برنامه‌های توسعه دگرگون نمی شد و اساسا برنامه‌های جامع نیروی انسانی دولت ربطی به برنامه‌های توسعه نداشت.
نکته سوم، بحث ارزیابی عملکرد بود. هر دو سازمان طبق قانون تاسیس خودشان وظیفه مند بودند که عملکرد دستگاه‌ها را مورد ارزیابی قرار بدهند؛ سازمان امور و استخدامی تحت عنوان «ارزیابی عملکرد» در ماده 106 قانون اداری و استخدامی کارآیی واحدهای سازمانی را باید ارزیابی می‌کرد. سازمان برنامه و بودجه نیز باید اجرای برنامه‌ها و تحقق اهداف برنامه‌ها را در دستگاه‌ها مورد ارزیابی قرار می‌داد. نتیجه کار این شد که نه سازمان برنامه و بودجه این نظارت را به درستی اعمال می‌کرد و نه سازمان امور اداری و استخدامی. لذا این‌که ما بحث ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها و ارزیابی عملکرد برنامه را یکپارچه کنیم یک ضرورتی بود که آن روزاحساس میشد.
نکته چهارم، مقتضیات خاص برنامه سوم توسعه بود. همانطور که اشاره کردم برنامه سوم توسعه اساسا برنامه اصلاح ساختار بود. اگر قرار بود اصلاح ساختاری در کشور اجرا شود، این اصلاح ساختار اول باید در آن نهادهایی صورت می‌گرفت که وظیفه اصلاح ساختار کشور طبق قانون برنامه در حال محول شدن به آنها بود. در نتیجه چون برنامه سوم توسعه برای اصلاح ساختارهای اقتصادی و اجرایی، هدف گذاری کرده بود که توسعه مشارکت‌های مردمی در اداره امور و واگذاری شرکت‌های دولتی و اختیارات وسیع برای دولت و شورای عالی اداری که بتواند اصلاح ساختاری را جلو ببرند رخ دهد، لازم بود یک سازمان مقتدری شکل بگیرد که بتواند متناسب با مقتضیات برنامه این اصلاح ساختاری را خودش دنبال بکند.
نکته پنجم، بحث اصلاح تشکیلات کلان دولت بود. ما به عنوان یک پروژه بزرگ، اصلاح تشکیلات کلان را در دست اجرا داشتیم و هدف ما متمرکز زدایی از اداره امور و تقویت اختیارات واحدهای استانی بود. سازمان امور اداری و استخدامی همه کارش متمرکز در تهران انجام می شد؛ یعنی برای استخدام یک راننده در وزارت صنایع در یک شهرستان، باید مجوزی از سوی دبیر کل سازمان امور اداری و استخدامی داده می شد. حتی وزرای محترم هم چنین اختیاری را نداشتند و از آن طرف سازمان‌های برنامه و بودجه‌ای که در استان‌ها فعالیت می‌کردند. این‌ها نیز فاقد اختیارات لازم برای مدیریت برنامه توسعه در استان بودند. به دنبال این بودیم که متناسب با اصلاح ساختار تشکیلات کلان کشور، اختیارات واحدهای استانی را اضافه کنیم و هم در دستگاه‌ها و هم در دستگاههای ستادی بتوانیم اختیارات وزارتخانه‌ها را به سطح کلان تقلیل دهیم و این تصمیم اقتضاء می‌کرد که کارهایی که در برنامه مدیریت توسعه باید در استان متمرکز بشود و به استان ببریم تا این اصلاح ساختار در این دو حوزه هم انجام بشود.
نکته ششم، اصلاح نظام تصمیم سازی و تصمیم گیری دولت بود. دستگاه دولت یک عقبه کارشناسی مطمئن برای تصمیم سازی نداشت. کمیسیون‌های دولت با بحث متقابل اعضاء به نتیجه می‌رسیدند و بعضی از معاونین سازمان‌های امور استخدامی و یا برنامه و بودجه این هست که عضو این کمیسیون‌ها بودند؛ ولی این‌که کار در این سیستم تصمیم سازی تولید شود و باید در کمیسیون‌های دولت چنین کاری تعریف نشده بود و حتی وزرای محترم نیز فاقد بسیاری از اختیارات لازم برای اداره مجموعه‌ای خودشان بودند.
نکته هفتم، عدم تمرکز در توزیع وظایف ملی و استانی بود که باز هم از منظر تقویت این واحدها بود و آن‌جا پیش بینی شده بود که ما سازمان برنامه و بودجه استان را به سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان تبدیل کنیم و سطح آن را به سطح معاونت استاندار ارتقا بدهیم ولی سازمان را مستقل حفظ کنیم؛ مانند خیلی از سازمان‌های مستقلی که وجود دارند. مثلا ما سازمان آموزش و پرورش استان داریم، نوسازی مدارس را هم داریم که معاون رئیس سازمان آموزش و پرورش و مدیرکل نوسازی هست و در واقع می‌خواستیم ما معاون استاندار و رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان را ایجاد کنیم که اختیارات لازم را به خاطر ارتقای سطح خودش داشته باشد ولی به عنوان تیول استانداری هم درنیاید که استانداری هر وقت خواست و هر کاری را آن‌جا بدهد. بالاخره نکته هشتم و آخر رعایت تعادل در حجم و اندازه فعالیت‌ها بود.
با مجموعه این دلایل ما به سو رفتیم که این دو سازمان را در همدیگر ادغام کنیم و یک سازمان قوی و مقتدر را مدیریت برنامه‌های توسعه کشور ایجاد کنیم. هنگامی که به این سمت رفتیم که این کار را انجام دهیم، به مشکلاتی قبل از اقدام برخوردیم. ما همه مواردی که مطالعات کارشناسی را نشان می‌داد نتوانستیم در شورای عالی اداری اعضای شورای عالی اداری را به ضرورت تصویب آنها مجاب کنیم. در واقع شورای عالی اداری نیز نظام تصمیم گیری اش مثل نظام تصمیم گیری درون دولت بود. مثلا فرض کنید ما آن‌جا آورده بودیم که تمام وظایف اجرایی سازمان‌ها، این دو سازمان باید به دستگاههای اجرایی محول شود و آن‌جا تصویب نشد و گفتند که هر چه قانون برای این دو سازمان پیش بینی شده است در سازمان جدید تجمیع بشود. هر چند که ما در مقام بازنویسی وظایف بخشی را رد کردیم، ولی در مصوبه شورای عالی اداری چنین چیزی را از ما نپذیرفتند.
در خصوص ارتقای سطح سازمانی هم با وزارت کشور مشکل پیدا کردیم. وزارت کشور خیلی مایل بود که سازمان برنامه زیر نظر استانداری برود؛ کاری که در دولت نهم انجام شد و اصلا همه چیز بهم ریخت و تبدیل به معاونت برنامه ریزی استانداری شد. ولی می‌گفتند ما معاونت‌های برنامه ریزی خودمان را داشته باشیم و این را هم به ما اضافه کنید. ما در دوره خودمان نتونستیم برای بیست و هشت معاون استاندار مشکل را حل کنیم و جایابی کنیم و لذا این تصمیم با مخالفت هایی از سوی وزیر کشور رو به رو شد.
در مصوبه اصرار شد کلمه «الحاق» به جای «ادغام» نوشته شود؛ یعنی نوشتیم این دو سازمان به هم الحاق بشوند؛ الحاق به لحاظ تشکیلاتی معنی اش این است که ساختمان این سازمان هامی‌تواند جدا از هم باشد و فقط یک رئیس واحدی برایشان بگذاریم و طبیعی بود که الحاق نمی‌توانست بسیاری از مسائل ما را حل کند.
ما نتوانستیم مدیرهای میانی و بنه کارشناسی سازمان‌ها را راجع به دلایل و ضرورت‌ها و مبانی کار توجیه کنیم و وقتی که به سمت اجرا رفتیم هم در آن بخشی که سازمان برنامه و بودجه تلقی میشد و هم در آن بخش سازمان اداری و استخدامی مقاومت‌های طبیعی شکل گرفت. ولی در حین بعد از ادغام مشکلات دیگری ایجاد شد.
ما وقتی که سراغ ادغام رفتیم هیچ کدام از دو رئیس سابق سازمان جناب آقای دکتر نجفی و جناب آقای باقریان -که هر دو هم می‌فهمیدند این مساله چیست و به آن باور داشتند- در رأس سازمان جدید قرار نگرفتند و سازمان جدید هم به سمت حاکمیت بخش برنامه و بودجه در آن رفت و آن‌هایی که می‌توانستند به لحاظ اصلاحات ساختاری مفیدتر و موثرتر باشند در حاشیه قرار گرفتند.
مجموعه کار کارشناسی بسیار ارزشمندی که انجام شده بود از نظر بنده به عنوان یک کارشناس مدیریت در اختیار دوستانی قرار گرفت که از نظر من نه فهم موضوع را داشتند و نه باور موضوع را. بعدا چیزی شکل گرفت که وقتی که دوستان ما در دولت نهم آمدند سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور را منحل کردند از تمام نظام اداری کشور حتی یک صدای مخالف برایش بلند نشد و فقط خود دوستان سازمان مخالفت کردند.
منبع: خبرآنلاین