شباهت‌ها و تفاوت‌های صندوق توسعه ملی با سایر صندوق‌های ثروت ملی در گفت‌وگو با علیرضا ساعدی

دست‌درازی دولت‌ها به سوی منابع صندوق‌های ثروت حاکمیتی در دنیا برای مقابله با بحران کرونا و تورم‌زا بودن استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در اقتصاد ایران، دو موضوع محوری با علیرضا ساعدی، عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی است. ساعدی با تفکیک صندوق‌های ثروت از منظر مدیریت (Governance) به هزینه‌کردهای دیده‌شده در اساسنامه صندوق‌ها می‌پردازد که در کنار سرمایه‌گذاری‌های خارجی، معمولاً دیده شده است که در مواقع بحران به کمک دولت بیایند، مساله‌ای که از قضا در صندوق توسعه ملی ما دیده نشده اما به دفعات رخ داده است. ساعدی مهم‌ترین مولفه در مقایسه صندوق توسعه ملی ایران با دیگر صندوق‌ها و حتی نتایج سازوکار برداشت از صندوق را مساله «تحریم» می‌داند و هر نوع قیاسی بدون محاسبه تحریم را بردن ره به ناکجا می‌خواند.

صندوق‌های ثروت عمدتاً دو کارکرد حفظ ارزش و انتقال ثروت بین‌نسلی و ثبات‌سازی اقتصاد کلان را بر عهده دارند. در شرایط جاری اقتصاد جهانی که متوسط نرخ رشد شاهد کاهش جدی است و همه‌گیری کرونا هم خسارات قابل توجهی به کسب‌وکارها و معیشت خانوار وارد کرده، توجه دولت‌ها به منابع این صندوق‌ها برای جبران کسری بودجه یا تامین منابع برای بسته‌های سیاستی مقابله با کرونا بیشتر شده است. اما آیا شرایط کرونایی و رکود اقتصادی به عنوان روز مبادا می‌تواند به دولت‌ها مشروعیت بخشد تا به منابع صندوق‌های ثروت متوسل شوند؟ اعمال این‌گونه سیاست‌ها روی کارکرد صندوق‌ها چه اثری می‌گذارد؟

برای پاسخ به این سوال لازم است ابتدا فلسفه شکل‌گیری این صندوق‌ها، سازوکار ارتباط با دولت‌ها و جایگاه صندوق‌ها در نظام اقتصاد جهانی را مرور کنیم تا در طول این گفت‌وگو بتوانیم به پاسخ‌های تقریبی درباره این سوال‌ها برسیم. اصولاً صندوق‌ها گرچه منابع عمومی در اختیار دارند که توسط دولت‌ها و به نمایندگی از عموم مردم، مدیریت می‌شوند اما لزوماً منتفع‌شونده منابع صندوق‌ها، دولت‌ها نیستند. انواع متنوعی از صندوق‌ها وجود دارد از جمله صندوق‌های ذخیره، صندوق‌های بین‌نسلی، صندوق‌های ثبات‌ساز، صندوق‌های سرمایه‌گذاری ملی و... که کارکردهای متفاوتی دارند اما همگی در تعریف صندوق ثروت می‌گنجند. با این حال آنچه در مورد رابطه دولت با صندوق‌ها کماکان محل بحث است، برآمده از مساله ناکارایی در قرارداد بین کارگزار و کارفرماست. به عبارت بهتر صندوق‌ها دارای منابع عمومی متعلق به مردم هستند، که توسط «بخش عمومی» منتخب مردم مدیریت می‌شود و این فرآیند مشمول همان تهدیدها و نارسایی‌هایی است که بودجه دولت‌ها هم با آن درگیر است؛ یعنی انواع ناکارایی‌ها در تخصیص منابع. فقط مزیت در تخصیص بودجه آن است که هم دولت و هم مجلس به نمایندگی از مردم تصمیم می‌گیرند که منابع عمومی کجا و با چه اولویتی تخصیص داشته شود. در کشورهای توسعه‌یافته همین سازوکارها تقریباً روی صندوق‌ها حاکم است اما تفاوت عمده با بودجه، در ورود خبرگان مستقل از دولت به حوزه اداره صندوق‌ها و البته نظارت‌های شفاف‌تر و تخصصی‌تر بر تخصیص منابع آنهاست؛ موضوعی که از نظر بنده لازم است حتماً در صندوق توسعه ملی هم در آینده مورد توجه قرار گیرد. همچنین تدوین و تصویب بودجه سالانه مراحل پیچیده‌تری را پشت‌سر می‌گذارد اما از قواعد و ضمانت اجرایی مستحکم‌تری برخوردار است در حالی که در صندوق‌های ثروت این‌گونه نیست؛ تا حدود زیادی حسب سازوکار گاورننس، مسیر تصمیم‌گیری در مورد منابع‌شان تسهیل شده، و این سهولت در عین حال موجب شده تا از دید قیود نظارتی و رعایت شفافیت برای عموم مردم، در وضعیت غیربهینه‌تری نسبت به بودجه قرار گیرند و این ممکن است از کارایی و بهینگی تخصیص آنها به انحای مختلف بکاهد.

صندوق‌ها همچنین بر اساس نحوه مدیریت و قانون و مقرراتی که بر مدیریت آنها حاکم است قابل تفکیک هستند؛ در صندوق‌های متعلق به کشورهای توسعه‌یافته یک شفافیت نسبی مبتنی بر تصمیم جمعی و هماهنگ با دولت و مجلس دیده می‌شود ولی بعضاً شاهد هستیم صندوق‌هایی با مقیاس بزرگ ثروت و دارایی و موفق در تولید ثروت و کسب بازده که مدیریت آنها کاملاً فردمحور و مثلاً به تشخیص رئیس‌جمهور یا امیر یا سلطان آن کشور است، مانند سنگاپور، ترکیه، روسیه و جمهوری آذربایجان یا کشورهای امیرنشین عربی، این گروه بیشتر بر مبنای صلاحدید قدرت حاکم مدیریت می‌شوند تا بر اساس قواعد از پیش نوشته‌شده و با ضمانت اجرایی و حقوقی. اگر بخواهیم ببینیم درباره کرونا چه تصمیم گرفته‌اند یا استراتژی سرمایه‌گذاری آنها چیست حتماً باید نوع مدیریت صندوق‌ها را هم در نظر داشته باشیم و نمی‌شود حکم مشابه قطعی پیدا کرد.

صندوق توسعه ملی در کشور ما در این دسته‌بندی‌ها قرار نمی‌گیرد؛ اشتراکات و تفاوت‌هایی با هر دو مدل دارد، از این جهت که هم به نحوی با مجلس در ارتباط است و هم با رئیس‌جمهور؛ چون طبق اساسنامه صندوق که قانون دائمی مصوب مجلس است، دارایی‌های صندوق «متعلق به دولت جمهوری اسلامی ایران» محسوب می‌شود که صراحتاً در اساسنامه آمده است. برای همین قاطبه اعضای هیات امنای صندوق، اعضای اقتصادی دولت هستند و به‌رغم حضور دو عضو از مجلس و یک عضو از قوه قضائیه (دادستان کل)، دولت تاثیر و نفوذ اصلی را بر استراتژی و راهبری صندوق داراست. عجیب آنکه سایر قوانین مادر دولت را محدود می‌کند و حتی در اساسنامه هرگونه استفاده دولت از منابع صندوق منع شده است. از این‌رو در بسیاری از مواقع خاص، رئیس‌جمهور برای برداشت از منابع صندوق ناگزیر از کسب اذن و اجازه از مقام معظم رهبری است. برای مثال بابت همین مساله کرونا، ضرورت برداشت از منابع صندوق از رهبری استیذان شد و حکم در اختیار رئیس‌جمهور قرار گرفت تا دولت بتواند از منابع صندوق برای مواجهه با کرونا استفاده کند.

این برداشت‌ها یا این‌گونه استفاده از منابع صندوق در راستای وظیفه ثبات‌بخشی به اقتصاد کلان است؟ یعنی وظیفه یا هدفی برای صندوق توسعه ملی دیده شده است؟

صندوق توسعه ملی عملاً در این سال‌های دشوار مالی، نقش ثبات‌ساز بودجه را بازی کرده است و یکی از ذی‌نفعان اصلی صندوق همواره دولت‌ها بوده‌اند که بر اساس قوانین بودجه سنواتی و مصوبات مجلس یا سایر مجوزهای مراجع ذی‌مدخل توانسته‌اند از منابع صندوق بهره‌مند شوند، اما اگر بخواهیم نتیجه‌گیری کنیم که خود صندوق استراتژی ثبات‌ساز اتخاذ کرده است، پاسخ منفی است، صندوق توسعه نقش کنشگر و فعال نداشته است. صندوق در قواعد و ضوابط اجرایی خود یا همان نظام‌نامه‌ها در واقع در حال اجرای مجدد بخش عمده‌ای از مصوبات هیات امنای وقت حساب ذخیره قبلی است که اکنون مجموع آن مصوبات گردآوری و تا حدی به‌روز شده و تحت نظام‌نامه تبدیل به ضابطه صندوق شده است. نکته حائزاهمیت اینکه این نظام‌نامه‌ها (بسیار بیشتر از اساسنامه) راهنمای حرکت یا عمل صندوق است. از سوی دیگر در مبحث ثبات‌سازی که عنوان کردید دولت‌ها در کشور ما هیچ‌گاه یک قاعده مالی مشخص نداشته‌اند و همیشه بودجه تحت تاثیر نوسانات درآمدهای نفتی بوده است (به غیر از برنامه سوم که حساب ذخیره برای مدت محدودی رعایت شد) و از این جهت دولت‌ها در جبران کسری بودجه (چه در تراز عملیاتی چه در تراز سرمایه‌ای) بر اساس صلاحدید و مقتضیات زمانی به منابع صندوق توسعه مراجعه کرده‌اند. باید به این نارسایی مهم توجه کنیم که در اساسنامه فعلی هیچ مسیری برای خروج منابع و سود آن از صندوق، برای هر استفاده دیگری در اقتصاد ملی لحاظ نشده و در واقع این یک تفاوت بزرگ بین صندوق ما با بقیه صندوق‌های ثروت است. صندوق‌های ثروت در نهایت یکسری ذی‌نفع تحت یکسری شرایط برای خودشان تعریف کرده‌اند. اما منابعی که به صندوق توسعه ملی وارد می‌شود به شرط آنکه زایندگی داشته باشد، مجدداً باید در همان محل‌هایی که اساسنامه مشخص کرده، مصرف شوند. یعنی بابت تسهیلات به طرح‌های ایجادی داخل، تشویق صادرات، سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی بین‌المللی. اما مورد مصرفی که مثلاً عنوان شده باشد صندوق می‌تواند درصدی از سود یا منابع خود را به دولت بدهد، یا بین مردم سود تقسیم کند وجود ندارد و از این منظر صندوق ما بسته است و هیچ ذی‌نفع صرفاً مصرف‌کننده در اقتصاد کشور برای آن نیست و خروجی ندارد. حتی آنهایی هم که منابع دریافت می‌کنند، اعم از دولت یا بخش خصوصی، در واقع تسهیلات دریافت و باید با سود بازپرداخت کنند.

یعنی تمام خروجی‌های صندوق باید با مجوز مقام رهبری باشد؟

در اساسنامه صندوق توسعه ملی هرگونه استفاده از منابع در طرح‌های تملک دارایی‌ها سرمایه‌ای برای بازپرداخت بدهی‌های دولت ممنوع شده است. بنابراین زمانی که دولت بخواهد وارد تعامل با صندوق شود، ناگزیر از استیذان از رهبری است. ولی بخش خصوصی یا عمومی غیردولتی و تعاونی می‌توانند طبق ضوابط تسهیلات دریافت کنند.

چرا چنین گزاره‌ای در اساسنامه صندوق توسعه ملی آمده است؟

به نظر بنده در زمانی که حساب ذخیره ارزی در کشور راه‌اندازی شد و رویکرد هم همان ثبات‌سازی بودجه بود، عمده مصارف حساب ذخیره به بهانه‌های مختلف توسط دولت انجام گرفت که بالای 90 درصد منابع حساب ذخیره عملاً به مصرف دولت رسید؛ یعنی اگر واگذاری دارایی‌های مالی بابت جبران کسری تراز عملیاتی سرمایه‌ای دهه 80 را بررسی کنیم می‌بینیم بیشتر از طریق حساب ذخیره ارزی تامین شده است. احتمالاً در اساسنامه صندوق توسعه چنین قیدی آورده شد تا بتوان منابع آن را از مصرف بی‌قاعده دولت‌ها حفظ کرد اما مادامی که قاعده مالی وجود ندارد که بتوان این حکم قانونی را به آن لنگر و متصل کرد، از ضمانت اجرایی قانون خبری نیست. البته من اعتقاد جدی دارم که در هر تحلیلی باید حتماً در بررسی کارکرد صندوق توسعه مساله «تحریم» را ببینیم. نمی‌شود در مورد صندوق توسعه ملی صحبت کنیم و آن را با سایر صندوق‌های ثروت در کشورهای دیگر مقایسه کنیم اما به قید تحریم توجه نکنیم. این خیلی یک‌طرفه می‌شود و نتیجه‌گیری‌هایی که می‌شود یا راهکارهایی که تجویز می‌شود می‌تواند کاملاً اشتباه یا غیرعملیاتی باشد.

آیا برای صندوق‌های ذخیره ثروت وظیفه‌ای به‌عنوان جبران کسری بودجه دولت دیده شده است؟

در بسیاری از صندوق‌ها این مساله در نظر گرفته شده است اما بسیار محدود و به قول معروف «آب‌باریکه‌ای» برای دولت‌ها و در شرایط سخت بودجه‌ای دیده شده است. مثلاً فرض کنید صندوق سرمایه‌گذاری ابوظبی به اسم «ADIA» که حدود 520 میلیارد دلار دارایی تحت مدیریت دارد، یک نسبت ۳۰ به ۷۰ را در دارایی یکی از زیرگروه‌های خود با نام ADIC لحاظ کرده به این صورت که 30 درصد منابع را اگر لازم باشد بابت امور بودجه استفاده کنند. مع‌الوصف این نوع استفاده و به‌طور کل مدیریت صندوق ابوظبی و نمونه‌های مشابه آن هنوز صلاحدیدی است و قاعده‌مند نیست و البته اگر قاعده ندارند اما منطق مالی و اقتصادی حرفه‌ای را اتخاذ کرده‌اند، یعنی استراتژی اینها به گونه‌ای است که همراه با سرمایه‌گذاری بلندمدت در دارایی‌های کمتر نقدپذیر با بازده بالاتر، یکسری سرمایه‌گذاری در دارایی‌های نقدپذیر با بازده کمتر هم دارند. مثلاً اوراق قرضه کشورهای با اعتبار بالا را خریدند یا از این جنس دارایی‌ها تا در صورت نیاز سریع بتوانند آنها را به فروش برسانند و به سیستم داخلی خودشان تزریق کنند. برای اینکه کلیت تعادل بازده و ریسک سبد سرمایه‌گذاری‌شان برهم نخورد و مجبور نشوند به‌طور ناگهانی سهام ارزشمندی را که در طول زمان تهیه کرده‌اند نقد کنند، این استراتژی را چه نام بگذارم؟ نمی‌دانم ولی مثلاً زیرسبد درست کرده‌اند که بتوان از آن برای امور بودجه استفاده کرد.

در بعضی کشورهای دیگر هم صندوق فی‌نفسه چندان ماهیت سازمانی ندارد بلکه فصل مشترکی است بین بانک مرکزی و وزارت دارایی. این الگویی ایده‌آل است؛ یعنی فرض کنید در تی‌مور شرقی مدل پیشرفته‌ای طراحی شده آنجا شاخصی با نام Estimated Sustainable Income دارند (ترجمه نمی‌کنم) وزارت دارایی در ابتدای سال شاخص ESI را برای بودجه تخمین می‌زند و بعد بر آن اساس واریزی به بودجه مشخص و مابقی درآمد خارجی به صندوق می‌رود. پس بودجه اول ثبات‌سازی شده و مازاد در صندوق قرار می‌گیرد. سیاستگذاری سرمایه‌گذاری صندوق با وزارت دارایی و عملیات اجرایی سرمایه‌گذاری با بانک مرکزی است؛ یعنی وزارت دارایی صاحب اموال است و بانک مرکزی مدیریت دارایی را بر عهده دارد. حالا اگر در طول سال دولت تی‌مور شرقی با مشکل روبه‌رو شود، حداکثر می‌تواند سه درصد از منابع صندوق را بابت کسری بودجه دریافت کند منتها باید دلایل و توضیحات بسیار مفصل به مجلس ببرد و نمایندگان را قانع کند که اجازه برداشت بگیرد. همچنین کویت که قدیمی‌ترین صندوق ثروت را دارد و نزدیک به ۵۳۰ میلیارد دلار منابع دارد، یک ترکیب جالب از حکمرانی و مدیریت صندوق را مختص خود ایجاد کرده که الگوی بسیار ایده‌آلی است که من مطمئن نیستم ما عجالتاً چنین ظرفیتی برای باور و اعتماد به این مدل راهبری داشته باشیم. در کویت 9 نفر هیات‌مدیره برای صندوق در نظر گرفته شده که چهار نفر از مقامات مالی بانکی دولتی و پنج نفر افراد خبره و خوش‌نام مستقل هستند. وزیر دارایی رئیس هیات‌مدیره است اما مدیرعامل حتماً باید از میان آن پنج نفر مستقل از بخش خصوصی باشد. در واقع کار اجرایی در اختیار یک فرد مستقل از دولت است تا تخصیص بهینه را در نظر داشته باشد و تحت تاثیر نفوذ سیاسی و اولویت‌های دولت قرار نگیرد. به این پنج نفر عضو مستقل، سرمایه سیاسی قابل توجهی اعطا می‌شود. اولاً بر اساس مصوبه هیات‌وزیران در این پست می‌نشینند و بعد از تایید هیات وزیران، امیر کویت احکام آنها را امضا می‌کند. پس در واقع آن پنج نفر که از بخش خصوصی آمدند همراه با آن چهارنفری که از دولت نشسته‌اند، همان‌قدر حق رای و پشتوانه سیاسی دارند که بتوانند در تصمیم‌گیری‌ها اثر جدی بگذارند. اینها زیر نظر صندوق کویت دو صندوق دیگر تعریف کردند: صندوق ذخیره و صندوق آتی. صندوق ذخیره به بودجه وصل است و دو کارکرد دارد؛ یکی اینکه به ثبات بودجه کمک کند و دوم اینکه سرمایه‌گذاری‌های داخل کویت توسط این صندوق را مدیریت کند. صندوق آتی هم سهام بین‌المللی می‌خرد و سرمایه‌گذاری خارجی می‌کند.

ما هم می‌توانستیم در صندوق توسعه چنین انواع صندوق‌هایی تعریف کنیم. صندوق توسعه ملی طبق بندی از اساسنامه‌اش اجازه دارد در بازارهای پولی مالی خارجی سرمایه‌گذاری کند. اگر اصولاً میسر بود صندوق توسعه ملی با بانک مرکزی، وزارت دارایی و سازمان برنامه ارتباط تنگاتنگ و هماهنگی برقرار کند، متصور بود که بر اساس یک قاعده مالی ضمنی در بودجه بخشی از دارایی‌های خودش را در بازارهای مالی بین‌المللی و به‌طور اوراق قرضه نگهداری کند تا موقعی که کسری بودجه رخ می‌دهد آن را به دولت وام بدهد. البته وجود منابع در خارج ذاتاً از عطش برای مصرف آن در داخل می‌کاهد. صندوق در این اثنی می‌توانست از آن اوراق سود حاصل کند و هم به صورت اهرمی برای طرح‌های داخلی سرمایه یا تسهیلات بین‌المللی فراهم کند. اصولاً اگر منابع صندوق با منابع خارجی پیوند حاصل می‌کرد منافع مشترک سبب می‌شد برخی از موانع امروز برطرف شود البته باز اینجا تاکید می‌کنم که شرط اجرایی چنین سیاست‌هایی نبود تحریم است. در غیاب تحریم، ما هم می‌توانستیم اوراق کشورهایی مانند هند، چین و کشورهای غیرمتخاصم را بخریم و هم حلقه مفقوده خطوط فاینانس کره‌ای‌ها یا ژاپنی‌ها و امثال آن را تکمیل و فعال کنیم یا از طریق SPVها در بازارهای مالی، طرح‌های موجه سرمایه‌گذاری داخلی را به صورت مشترک تامین مالی کنیم.

گفته می‌شود که بحران کرونا در کنار رشد پایین اقتصاد جهانی، باعث شده است تا دولت‌ها به منابع صندوق‌ها دست‌اندازی کنند و حتی یورش ببرند. وضعیت مراجعه به صندوق‌ها در سایر کشورها و کشور خودمان چگونه بوده است؟

من با واژگان یورش و دست‌اندازی موافق نیستم، در مورد کشورهایی که ما از اقداماتشان اطلاع داریم و اینکه چقدر بابت کرونا هزینه کردند باید بدواً توجه کنیم که چه سهمی از این هزینه از صندوق‌های ثروت تامین شده. مثلاً در اخبار هست اتحادیه اروپا چند صد میلیارد دلار در قالب بسته‌های سیاستی برای کمک به خانوار و کسب‌وکارها تصویب کرد اما باید دقت کنیم که این منابع بیشتر از جنس عملیات پولی بانک مرکزی است که ما تحت عنوان تسهیل مقداری (Quantitative easing) می‌شناسیم، یعنی آن کمک‌های چندصد میلیاردی در قالب نظام پولی تعریف می‌شود نه اینکه از دل صندوق‌های ثروت درآمده باشد.

مثلاً صندوق ثروت ترکیه 33 میلیارد دلار دارایی دارد و سه میلیارد دلار نیز به طرح مقابله با کرونا تخصیص داده است و این سه میلیارد دلار به دولت داده نشده بلکه با مصوبه مجلس به سه بانک دولتی تزریق شده است. یعنی مبلغ مورد نظر به‌صورت اعتبار در اختیار سه بانک دولتی قرار گرفت تا احتمالاً آنها نیز از طریق ضریب فزاینده منابع بیشتری برای مواجهه با آثار کرونا فراهم کنند. اما چرا ترکیه این روش را انتخاب کرد؟ می‌دانیم که اقتصاد ترکیه متکی بر چندین و چند هلدینگ اقتصادی بزرگ است که شرکت‌های تابعه زیادی دارند و زنجیره‌های ارزش مختلف صنایع را شکل داده‌اند. هدف برداشت سه میلیارددلاری از صندوق ثروت هم نجات همین هلدینگ‌های بزرگ بوده است؛ یعنی بانک‌ها به‌عنوان رابط منابع صندوق با آن شرکت‌های بزرگ عمل کردند به نحوی که این هلدینگ‌ها بتوانند کسب‌وکارهای مرتبط با خودشان را زنده نگه دارند و در نهایت اقتصاد ترکیه سرپا بماند. نمونه دیگر در کشور قطر است که 7 /2 میلیارد دلار برای مقابله با کرونا از صندوق ثروت خود برداشت اما آن را به بورس قطر تزریق کرد. یعنی اصلاً وارد نظام پولی نشد بلکه به بازار سرمایه کمک کرد تا بتواند از قیمت‌های سهام حمایت کند یا مثلاً بتواند بعضی از برندهایی را که در طول زمان و با سرمایه‌گذاری‌های عظیم ساخته‌اند حفظ کنند مثل شرکت هواپیمایی قطر. کویت مدل عام‌تری داشته و در این فقره به ما شبیه‌تر است. این کشور قرار است تا پایان سال 2020 اجرای بسته سیاستی خود را برای مقابله با کرونا ادامه دهد. صندوق این کشور تاکنون 11 درصد کسری بودجه را تامین کرده همچنین به 70 هزار خانوار کم‌بضاعت کمک مستقیم شده و به مدت شش ماه نیز از مشاغل کوچک و کارمندان بخش خصوصی پشتیبانی صورت گرفته است. دولت به بنگاه‌ها و کارفرمایان بزرگ کمک نکرده است. از طرفی مقرر شده سهم 10 درصد سالانه که از فروش نفت به صندوق وارد می‌شد تا پایان سال 2020 متوقف شود و به درآمدهای دولت اضافه شود. این شبیه همان رویکردی است که در کشور ما رخ داده است؛ یعنی فرض بفرمایید قرار بود مطابق قانون برنامه ششم در سال جاری از کل صادرات نفت 36 درصد وارد صندوق شود اما سهم صندوق در 20 درصد تثبیت‌شده مابه‌التفاوت آن مورد استفاده دولت قرار می‌گیرد، سال گذشته (سال 98) این مابه‌التفاوت حدود 14 درصد و در سال 97 معادل 12 درصد بوده است. یعنی در سه سال گذشته سهم صندوق از فروش نفت روی 20 درصد تثبیت‌شده و مابه‌التفاوتش در اختیار دولت قرار گرفته است. مثال دیگر اینکه کشور همسایه شمالی ما یعنی جمهوری آذربایجان 7 /2 میلیارد دلار از منابع صندوق خود به‌طور مستقیم به بودجه کمک کرده و قرار شده که چهار میلیارد دلار دیگر هم در آینده از منابع صندوق به بودجه آن کشور افزوده شود.

در کشور ما آنچه تا امروز از صندوق توسعه ملی به اسم کرونا برداشت شده معادل یک میلیارد دلار است که متعلق به دولت محسوب می‌شود و نیازی به بازگرداندن آن به صندوق نیست. بنده با لحاظ جمیع جوانب آن را یورش به منابع صندوق نمی‌دانم و معتقدم در این باب باید محتاطانه‌تر تحلیل و سخن گفت.

در جنبه دیگر و در ورود مالی صندوق‌ها به حل مساله کرونا اما محدودیت‌هایی بسیار جدی هم وجود دارد. اگر در حال حاضر صندوق‌ها بخواهند دارایی‌های خودشان را در ابعاد بزرگ نقد کنند، بازارهای سرمایه جهانی به تلاطم می‌افتد و بازار علیه صندوق‌ها عمل می‌کند. یعنی وقتی صندوق‌ها شروع کنند بلوک‌های سهام خودشان را بفروشند، بازار عکس‌العمل نشان می‌دهد و قیمت‌ها بیش از پیش سقوط می‌کند. هم‌اکنون بازده صندوق‌ها به واسطه رکود موقتی که شکل گرفته کاهش چشمگیری داشته و از ارزش دارایی‌هایشان کاسته شده، چون عملاً ارزش سهام در بسیاری از بازارها کاهش پیدا کرده است. در نتیجه بیرون آمدن صندوق‌ها از بازارها به سادگی ممکن نیست. ضمن اینکه تفسیر مدیران صندوق‌ها از آثار موقت یا دائمی کرونا در آینده متفاوت است. بر اساس نظرسنجی اخیر مجمع جهانی صندوق‌ها، بسیاری معتقدند که بحران کوتاه‌مدت است و به قول معروف می‌گویند اقتصاد توقف کرده یا Pause شده است و به‌محض اینکه واکسن کرونا تولید شود، اقتصاد به روال قبلی خود برمی‌گردد و در نتیجه ضرورتی ندارد که در این مدت هر آنچه رشته‌ایم را پنبه کنیم. عده‌ای از مدیران صندوق‌ها معتقدند برگشت اقتصاد به دوران قبل از کرونا به شکل V یعنی بسیار سریع خواهد بود و بر همین اساس از دارایی‌هایشان بسیار مراقبت می‌کنند. از طرفی مدیران این صندوق‌ها هوشیار هستند که سرمایه‌گذاری خارجی رو به محدود شدن است‌، ما به این نکته بی‌توجه هستیم. رویکرد برخی دولت‌های توسعه‌یافته و ثروتمند از جمله ایالات متحده، به سمت درون‌گرایی، حمایت‌گرایی و ملی‌گرایی شدید سوق پیدا کرده است، تقریباً اغلب کشورهای پیشرفته قانون‌های مربوط به جذب سرمایه‌گذار خارجی را تغییر داده و سخت‌گیرانه کرده‌اند؛ یعنی در حال حاضر به‌راحتی نمی‌توان سهام زیرساختی را در یک کشور توسعه‌یافته خرید به‌ویژه مجوز سرمایه‌گذاری خارجی در زیرساخت‌هایی که مثلاً در حوزه بانک‌های اطلاعاتی و داده‌های فردی (Personal Data) یا رسانه‌ها و به تعبیری با امنیت ملی سروکار دارند دیگر به راحتی به یک صندوق یا نهاد سرمایه‌گذاری از چین و قطر و کویت و... اعطا نمی‌شود بلکه بر اساس شاخص‌های امنیت ملی تصمیم‌گیری می‌شود که آیا خریدار اجازه دارد مثلاً 10 درصد سهم یا بیشتر بخرد؟ آیا اجازه دارد در هیات‌مدیره نماینده داشته باشد؟ در واقع نظارت‌ها تغییر کرده و از دید امنیتی پررنگ شده است. در نتیجه صندوق‌هایی که تا به حال توانسته‌اند سهامی زیرساختی را ابتیاع کنند و در سودآوری آن شریک باشند، بسیار مراقب هستند که از سهامداری خارج نشوند چون شاید بازگشتی در کار نباشد و نتوانند دوباره سهام بخرند.

سوال مهم برای اقتصاد ما که گرفتار تورم مزمن دورقمی است، این است که آیا استفاده از منابع صندوق توسعه ملی تورم‌زاست؟ یعنی استفاده از منابع صندوق ذاتاً تورم‌زاست یا سازوکاری که برای برداشت و هزینه‌کرد آن داریم باعث افزایش تورم می‌شود؟

 مجدداً تاکید می‌کنم که در هر مقایسه‌ای چه حوزه مالی مانند مسائل بودجه و چه در حوزه پولی و بانکی و بازار سرمایه؛ حتماً باید متغیر «تحریم» را مدنظر قرار دهیم. در غیر این صورت توصیه‌ها، تحلیل‌ها، راه‌حل‌ها و برآوردها دچار اشکال یا نقصان می‌شوند و احتمالاً به غلط به دنبال مقصر می‌‌گردیم که نباید مقصر قلمداد شود. ما هم مانند بقیه دنیا یکسری ابزار شناخته‌شده در اختیار تکنوکرات‌ها و سیاستمداران روی کاغذ و حسب قوانین جاری داریم اما لزوماً استفاده از این ابزار مشابه دیگر کشورها مقدور نیست یعنی فضای مانور و عمل به خاطر تحریم محدود شده است. اینکه در تمامی دوره‌های تحریم، دولت‌ها و مجالس از حداکثر توان و ابزار خود فارغ از تحریم‌ها به کمال و به فراست استفاده کرده‌اند یا خیر محل بحث دیگری است.

فرض کنید بانک مرکزی ما مطابق آنچه در تمام دنیا باب است، اجازه داشته باشد سبد ذخایر خارجی خودش را تغییر بدهد و مثلاً اسعار خارجی در اختیار خودش را با تشخیص اینکه در برابر دلار در حال کاهش ارزش هستند بتواند از یک ارز به ارز دیگر جهان‌روا در بازارها جابه‌جا کند. اما زمانی که بانک مرکزی ما به هیچ‌یک از ارزهای جهان‌روا دسترسی ندارد، پس عملاً اختیار و توانی برای بهینه‌سازی سبد دارایی خارجی خود ندارد. ما باید در نظر بگیریم که دایره یکسری حرکات ما به واسطه تحریم محدود شده است. در مورد بودجه و قاعده مالی دولت هم مساله مشابهی در جریان است. حدود 85 درصد بودجه عمومی کشور بابت هزینه‌های اجتناب‌ناپذیری مانند حقوق و دستمزد هزینه می‌شود. در چنین شرایطی و با توجه به شرایط سیاسی، بسیار سخت است که انتظار داشته باشیم سیاست انقباضی یا ریاضتی شدید اتخاذ شود. دولت از نظر بودجه به‌واسطه کاهش شدید درآمدهای نفتی در تنگناست و درآمد نفتی به زیر 10 میلیارد دلار سقوط کرده است. پس این شرایط را باید لحاظ کرد.

در همین راستا، رابطه دولت، صندوق توسعه ملی و بانک مرکزی باید با لحاظ قیود فعلی تحلیل و مورد سنجش قرار گیرد. زمانی که دولت با مجوز مجلس و اذن رهبری از صندوق توسعه ملی استقراض می‌کند (می‌توانید به تبصره (1) و (4) قوانین بودجه سنوات گذشته رجوع کنید) در واقع به صندوق بدهکار می‌شود نه هیچ دستگاه دیگری. دولت در طول سال‌ها، ارقام میلیارد دلاری از صندوق به صورت تسهیلات ارزی دریافت کرده که این منابع صرف زیرساخت‌ها و طرح‌هایی مانند مبارزه با ریزگرد، آبخیزداری، فاضلاب شهر اهواز و طرح‌های آب و خاک بزرگ‌مقیاس شده است. یعنی از نظر حسابداری، دولت بدهکار صندوق است نه بانک مرکزی. حالا اگر اثر تورمی تحت این رابطه شکل گرفته باشد قابل توضیح است. ببینید منابع صندوق توسعه ملی ارزی است. وقتی دولت چندین میلیارد دلار استقراض می‌کند، این مبلغ به شکل ارز در اختیار دولت قرار می‌گیرد در حالی که مصارف خزانه، به ریال است. دولت نمی‌تواند بابت احداث فاضلاب شهری یا آبخیزداری ارز خرج کند و باید ریال داشته باشد. از طرفی ارز صندوق که به دولت اعطا می‌شود در کشورهایی است که صادرات نفت به آنها انجام شده ولی به دلایل تحریمی یا دیگر دلایل منابع ارزی در آنجا تجمیع شده یا دسترسی به آن نداریم یا جابه‌جایی آن بسیار پرهزینه شده است مانند کره جنوبی یا ژاپن و... در جریان عملیات صندوق در پرداخت تسهیلات ارزی به دولت، در واقع به بانک مرکزی درخواست ارسال می‌کند که برای مثال از محل منابع صندوق در کره جنوبی معادل مبلغ مشخصی دلار، ارز وون کره جنوبی در اختیار دولت قرار گیرد. خب در این شرایط بانک مرکزی علی‌القاعده باید بتواند وون را به ریال تبدیل کند و به خزانه دولت بدهد، اما اینجا با سد تحریم و سایر اصطکاک‌های ناشی از آن مواجه می‌شود. بانک مرکزی نمی‌تواند وون را به داخل بیاورد یا به واردکننده بفروشد و ریال از آن بگیرد و به خزانه واریز کند. یعنی نمی‌تواند عملیاتی انجام دهد که روی پایه پولی بی‌تاثیر باشد نه آنکه نخواهد یا نداند. در نتیجه بانک مرکزی ناگزیر است معادل مبلغ فریزشده در خارج یا بخشی از آن، ریال منتشر کند تا تعهد قانونی خود به دولت را اجرا کند. این بخش برای بنده کاملاً شفاف و روشن نیست اما اگر در چند سال گذشته خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی را که یکی از اقلام تشکیل‌دهنده پایه پولی است مورد بررسی قرار دهیم با روند فزاینده آن مواجه می‌شویم که شاید ناشی از عملیاتی باشد که عرض کردم. در حالی که خالص بدهی دولت به بانک مرکزی رو به کاهش بوده است. یعنی استقراض دولت از صندوق توسعه ملی به‌طور غیرمستقیم خودش را در افزایش پایه پولی نشان می‌دهد. بانک مرکزی در این شرایط چه اقدامی می‌تواند انجام دهد؟ دولت در مسیر تامین ریال بودجه چه می‌تواند انجام دهد؟

 من به این دوگانه که تورم ایجادشده تقصیر بانک مرکزی است یا سازمان برنامه، حداقل در حوزه‌ای که صندوق توسعه ملی در این رابطه نقش داشته، قائل نیستم. در خصوص سایر مولفه‌ها و سیاست‌های منجر به تورم سیاستگذاران و مجریان و صاحب‌نظران باید اظهارنظر کنند.

در واقع شما وزن را بیشتر به تحریم می‌دهید.

بله، تحریم مانعی است که باعث می‌شود نتوانیم عملیات برداشت از منابع صندوق را به‌صورت سالم و بدون اینکه اثرات پولی داشته باشد، انجام دهیم. اگر تحریم نبود، این عملیات می‌توانست به صورتی انجام شود که اثر تورمی نداشته یا بسیار کم داشته باشد. مگر بقیه صندوق‌ها، دارایی ارزی خود را به دولت‌ها و به ارز محلی نمی‌پردازند؟

و متاسفانه شرایط تحریمی مشخص نیست تا چه زمانی ادامه داشته باشد و در نتیجه این عملیات هرگاه انجام شود تورم‌زا خواهد بود.

می‌خواهم به یک نکته اشاره کنم که فکر می‌کنم جالب توجه باشد. در حال حاضر اغلب صندوق‌های ثروت در دنیا در موضع انتظار برای انتخابات ریاست‌جمهوری ایالات متحده قرار دارند. همان‌گونه که اشاره شد اخیراً مجمع جهانی صندوق‌های ثروت ملی موسوم به IFSWF یک نظرسنجی عمومی از مقامات صندوق‌های ثروت ملی انجام داد که چشم‌اندازشان از شرایط چگونه است. سوالات به‌طور تلویحی به انتخابات آمریکا و سطح اثرگذاری نتیجه آن در تغییر شرایط عمومی جهان اشاره داشت. پاسخ‌ها چنین بود که ادامه دولت فعلی می‌تواند بر تنش چین و آمریکا بیفزاید و جهانی شدن به مسیر درون‌گرایی و انزوا تغییر جهت دهد که این خود بر نگاه صندوق‌ها برای سرمایه‌گذاری‌های بعدی کاملاً اثر خواهد داشت و شاید سبد سهام آنها را دستخوش تحول کند و اگر دولت جدیدی از حزب مقابل به قدرت برسد برداشت این بود که مشارکت G2 مجدداً احیا می‌شود و روند جهانی شدن به مسیر قبلی بازمی‌گردد. در هر حال نتایج نظرسنجی خیلی قطبی بود بین جنگ و صلح، بین تلاطم و ثبات و اصطلاحاً صفر و یک؛ در واقع این انتخابات را مهم‌تر از کووید 19 ارزیابی کرده بودند. بر پایه پاسخ‌ها تقریباً می‌توان گفت که برای اکثر صندوق‌ها مشخص نیست همکاری‌های مالی و سرمایه‌ای بین‌المللی به کدام سمت می‌رود.

با این حساب چشم‌انداز صندوق توسعه ملی ایران که در یک اقتصاد شامل تحریم‌های سخت فعال است، بیشتر دچار نااطمینانی است.

صندوق توسعه ملی ایران برابر اساسنامه‌اش اجازه سرمایه‌گذاری در خارج از کشور را دارد و در نظام‌نامه‌اش به‌طور مبسوط روش‌های سرمایه‌گذاری خارجی بسط داده شده است. در کشورهای غیرمتخاصم فرصت‌های خوبی برای همکاری وجود داشته و دارد. روسیه با چین صندوق مشترک سرمایه‌گذاری دارد. روس‌ها منابع صندوق‌های ثروت عربی را به راحتی جذب می‌کنند و در صنایع داخلی خود سرمایه‌گذاری می‌کنند. صندوق ثروت جمهوری آذربایجان و ترکیه با همکاری همدیگر یکی از بزرگ‌ترین پالایشگاه‌های منطقه را به نام «ستاره» در ترکیه افتتاح کردند. ما اگر بتوانیم همین منابعی را که در صندوق داریم به‌صورت اهرمی با آذری‌ها روی توسعه خطوط ریلی ترانزیت درگیر کنیم، با هندی‌ها روی توسعه چابهار کار کنیم، با عمانی‌ها در سواحل مکران و با ترکیه در بازسازی عراق یا در بازسازی سوریه مشارکت کنیم، یعنی اگر بتوانیم وارد مناسبات دو یا سه یا چندجانبه شویم آن وقت صندوق می‌تواند کمک و ابزاری برای توسعه صادرات و همکاری‌های ما با همسایگان باشد به‌ویژه در مقاصدی که کشور دارای دارایی و سرمایه سیاسی کافی است. این نوع همکاری‌ها علاوه بر سودآوری مانع از فریز شدن منابع و به گروگان گرفته شدن پول ما در سایر کشورها می‌شود، اگر طرح‌های موجه و ارزآور داخلی را به صورت Co-Finnace و با چارچوب‌های دقیق حقوقی مثلاً با کره‌ای‌ها اجرا کرده بودیم الان می‌توانستیم برای تسویه اصل و سود فاینانس‌ها، طرف خارجی را وادار کنیم از ما نفت بردارد یعنی شرایط برعکس می‌شد و شاید طرف‌های خارجی تمام تلاش خود را به‌کار می‌بستند تا خودشان را از تحریم استثنا کنند. به نظرم هنوز هم می‌شود از این مدل همکاری‌ها و مشارکت‌ها تعریف کرد.

آیا صندوق توسعه ملی تاکنون سرمایه‌گذاری خارجی انجام داده است؟

خیر، من در مورد صندوق سرمایه‌گذاری کویت به ترکیب هیات‌مدیره آن اشاره کردم که اگرچه رئیس هیات مدیره وزیر دارایی است اما مدیرعامل آن یک فرد مستقل از بخش خصوصی است. در نتیجه پس از آنکه تصمیمی در هیات‌مدیره صندوق با راهبری استراتژیک وزیر دارایی و اعضای دولتی گرفته شد، مدیرعامل دست و بالش نمی‌لرزد که ببیند به او چه می‌گویند. می‌رود و کارش را می‌کند. چون از او سود می‌خواهند، برایش شاخص عملکرد تعریف می‌کنند و می‌گویند اجازه دارید فلان بنچمارک سودآوری را تا مثبت و منفی پنج‌صدم درصد دنبال کنید. صندوق توسعه ملی گرچه اجازه سرمایه‌گذاری خارجی دارد اما ظرفیت آن هنوز در کشور نیست در جاهایی اصطکاک وجود دارد، همکاری همه قوا و دستگاه‌ها را می‌طلبد، سیستم نظارتی خاص خود را لازم دارد و نظام قانونگذاری باید با آن همراه باشد و نهادهای اصلی اقتصاد کشور مانند وزارت دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه باید با کلیت آن موافق باشند تا بتوان یکسری استراتژی مبتنی بر بازده و ریسک را تعریف کرد. در نهایت فعالیت در خارج از کشور با منابع عمومی نیاز به سرمایه سیاسی بالا و البته تخصص ویژه مالی اقتصادی و شناخت و تجربه بین‌المللی در سطح مدیران صندوق دارد.

منبع: تجارت فردا