تاوان دانش‌زدایی از سیاستگذاری اقتصادی را چگونه پرداختیم؟

پرده نخست: داریوش آشوری که از قضا تجربه کار در سازمان برنامه پیش از انقلاب را در کارنامه دارد از خاطرات خود یاد می‌کند که در نیمه اول دهه 50، با افزایش درآمد نفت، شاه دستور داد اعتبارات برنامه پنجم دو برابر شود. سازمان برنامه و بودجه که دو دهه پیشتر به وجود آمده بود، برای اجرای پروژه‌های توسعه بر درآمد نفت تکیه داشت و برنامه چهارم را هم با بودجه‌ای محدود (به نسبت‌های سال‌های 1353 به بعد) خوب مدیریت کرده بود. اما در نیمه برنامه پنجم به ناگاه اعتبارات برنامه توسعه و البته در کنار آن بودجه تمام دستگاه دولتی جهشی خیره‌کننده یافت، به ویژه بودجه ارتش که به دلایل بسیار مورد علاقه شخص شاه بود. اما کسی در میان کارشناسان درجه یک دولت این تصمیم شاهانه را نمی‌پسندید.

امیرحسین خالقی/ دکترای سیاستگذاری دانشگاه تهران

پرده نخست: داریوش آشوری که از قضا تجربه کار در سازمان برنامه پیش از انقلاب را در کارنامه دارد از خاطرات خود یاد می‌کند که در نیمه اول دهه 50، با افزایش درآمد نفت، شاه دستور داد اعتبارات برنامه پنجم دو برابر شود. سازمان برنامه و بودجه که دو دهه پیشتر به وجود آمده بود، برای اجرای پروژه‌های توسعه بر درآمد نفت تکیه داشت و برنامه چهارم را هم با بودجه‌ای محدود (به نسبت‌های سال‌های 1353 به بعد) خوب مدیریت کرده بود. اما در نیمه برنامه پنجم به ناگاه اعتبارات برنامه توسعه و البته در کنار آن بودجه تمام دستگاه دولتی جهشی خیره‌کننده یافت، به ویژه بودجه ارتش که به دلایل بسیار مورد علاقه شخص شاه بود. اما کسی در میان کارشناسان درجه یک دولت این تصمیم شاهانه را نمی‌پسندید. او الکساندر مژلومیان، جوانی از ارامنه ایرانی، بود که البته با توجه به توانمندی بالای خود و ارتباط خوبش با صفی اصفیا، رئیس مشهور سازمان برنامه دوران پهلوی، به معاونت سازمان برنامه ارتقا یافته بود. او در شورای عالی اقتصاد نسبت به افزایش ناگهانی اعتبارات و سرریز بی‌حساب پول به اقتصاد کشور هشدار داده و پیش‌بینی شگفت‌انگیزی کرده بود که «این پول‌ها پا درمی‌آورند، به خیابان می‌آیند و انقلاب می‌شود». منظورش این بود این همه پول به اقتصاد ایران تزریق کنید، عاقبت خوبی نخواهد داشت، انتظار مردم بالا خواهد رفت و با نبود زیرساخت‌های لازم و رواج فساد اوضاع سیاسی به هم خواهد ریخت، چیزی که در دوران جنگ سرد برای ایران که شوروی را در همسایگی خود داشت به هیچ‌رو بعید نبود.

آشوری به دو سه نمونه جالب و عبرت‌آموز هم اشاره می‌کند که در راهروهای سازمان برنامه و بودجه نمودارهایی به دیوار زده بودند که مقایسه رشد اقتصادی ایران با ژاپن بود. این نمودارها نشان می‌دادند که رشد اقتصادی خیره‌کننده ژاپن در چند دهه پس از جنگ جهانی دوم تا ۱۹۹۵ رفته‌رفته افت می‌کند. اما نمودار رشد اقتصادی فزاینده ایران نشان می‌داد که، به عکس، رشد اقتصاد ایران شتاب می‌گیرد و در سال ۱۹۹۵ از ژاپن جلو می‌زند! در نمونه‌ای دیگر، عبدالمجید مجیدی، رئیس وقتِ سازمان برنامه و بودجه در کابینه هویدا در خاطراتش از کنفرانس سالانه اقتصادی در رامسر یاد می‌کند که کارشناسان اقتصادی همین هشدار را در حضور شاه مطرح کردند. او عصبانی شد و جلسه را ترک کرد. سپس مجیدی را احضار کرده و گفته بود که اگر کارشناسان از این حرف‌ها بزنند، «من درِ آن سازمان برنامه را گل می‌گیرم». همچنین در نشستی، برای تهیه برنامه ششم، در سازمان برنامه، هنگامی که رشد پنج درصد برای کشاورزی مطرح شد، شاه دستور داد که این رقم هشت درصد باشد. این نمونه‌ای بود از «اوامر ملوکانه» برای توسعه که نظر کارشناسان را به هیچ می‌گرفت.

پرده دوم: علینقی عالیخانی، وزیر اقتصاد پهلوی دوم در مصاحبه‌ای گفته بود یکی از دلایل نارضایتی قبل از «شلوغی‌ها» این بود که دولت به پر و پای بازاریان پیچید و با کنترل قیمت‌ها مزاحم کارشان شده بود. وزیر کهنه‌کار پهلوی نقل کرده بود که شاه هیچ درکی از مفهوم تورم نداشت، اعلیحضرت می‌گفت: «هرچقدر خریده‌اند، درصدی سود «منصفانه» روی آن بکشند و بفروشند»، نمی‌پذیرفت که اقتصاد روال خودش را دارد و به حکم همایونی وابسته نیست. گفته می‌شود که حتی برای تعیین قیمت سنجاق در دولت تشکیل جلسه می‌دادند!

در همین باره در کتاب «آخرین شاهنشاه؛ محمدرضا پهلوی» می‌خوانیم که برای مبارزه با گرانی، محمدرضا شاه به هویدا نخست‌وزیر گفته بود: «قوه خرید عامه مردم باید حفظ و صیانت شود، اگر شما (یعنی دولت) قادر به جلوگیری از سوءاستفاده‌ها و افزایش نامعقول قیمت‌ها نیستید، دستور خواهم داد ارتش وارد عمل شود.» امیرعباس هویدا و ارتشبد نصیری هم «راه‌حل معجزه‌آسایی» برای حل مشکل یافتند. با شتاب و به صورت نیمه‌محرمانه، قانونی در زمینه ایجاد «اتاق‌های اصناف» تهیه و به تصویب دو مجلس سنا و شورای ملی رسید. هدف از آن این بود که مراقب رفتار اصناف و بازاریان باشند و به اصطلاح با گرانی و افزایش قیمت‌ها هم مبارزه کنند. در مقررات اتاق‌های اصناف در پوشش نرخ کالاهای ضروری، ترتیباتی خاص برای مراقبت بر فعالیت بازاری‌ها و نیز تشکیل کمیسیون‌های انضباطی که دارای اختیارات وسیع قضایی بودند پیش‌بینی شده بود. حال آنکه دستگاه دادگستری اندک نظارتی بر آنها نداشت. جوان بدنامی که مورد حمایت هویدا و نصیری بود، بدون اندک صلاحیت فنی، به مدیریت اجرایی اتاق اصناف تهران برگزیده شد که سریعاً یک شبکه باج‌گیری و آزار در بازار و میان اصناف برقرار کرد.

صدها تن از دانشجویان مخالف و غالباً شدیداً چپگرا به عنوان بازرسان اتاق اصناف برگزیده شدند و به بازار هجوم آوردند. در ظاهر به کنترل قیمت‌ها می‌پرداختند؛ چه نرخ کالاهای مورد نیاز عامه؛ چه محصولات تجملی، حتی اتومبیل‌های سواری وارداتی و رستوران‌ها! همه چیز را گران می‌دانستند، بدون آنکه بازرسی در اسناد خرید یا اوراق تجاری وارداتی انجام دهند، صورت‌جلسه‌های تخلف تنظیم می‌کردند. کمیسیون‌های انضباطی هم بلافاصله برای مجازات گرانفروشان حکم صادر می‌کردند و به مرحله اجرا می‌گذاشتند. تعطیلی مغازه‌ها، جرایم سنگین، تبعید گرانفروشان از تهران. در موارد نادری موی سر و سبیل چند بازاری متخلف را در محل کارشان تراشیدند که بدترین تحقیرها بود و این حتی قبل از احضار آنها به کمیسیون‌های انضباطی. گفته‌اند روزنامه‌های وقت، هر روز گزارش‌هایی از درگیری تجار و این کنترل‌کنندگان قیمت منتشر می‌کردند.

نتیجه این قبیل سیاست‌ها را البته می‌شد پیش‌بینی کرد، مغازه‌ها خالی شد. بعضی اجناس کهنه یا پوسیده یا بی‌خریدار به‌طور علنی عرضه می‌شد و بقیه در بازار سیاه! چند ماهی بیشتر طول نکشید که بازار، مرکز و قلب اقتصادی پایتخت، دچار ترس جدی شد. حکومت در این ماجرا اعتماد و حمایت بازاریان را که غالب آنها در آن زمان چندان مخالفتی با سیستم موجود نداشتند از دست داد، بازاریان منتظر تلافی بودند که این فرصت چندی بعد فرا رسید.

شاه که این اواخر به حرف کسی گوش نمی‌داد، احتمالاً تصورش این بود که «سودجوها» نمی‌گذارند کشور به دروازه‌های تمدن برسد. با این حال کارهایی مثل کنترل قیمت‌ها که علی‌القاعده باید برای مردم دلپذیر باشد و محبوبیتی برای او ایجاد کند هم به کارش نیامد. اهل فن گفته‌اند فکرش فقط کمبود پول بود که احتمالاً با درآمد نفت جبران می‌شد و کمبود منابع انسانی و زیرساخت‌ها و... را نمی‌دید. اگر هم کسی از اقتصادخوانده‌ها می‌توانست صدایش را به گوش شاه برساند، او جدی نمی‌گرفت و بد وبیراهی بارش می‌کرد. در یک جلسه در واکنش به گزارشی از وضعیت بد اقتصادی گفته بود: «من به این صحبت‌ها و نظریات بیهوده عقیده ندارم. شما اقتصاددانان نمی‌دانید چه می‌گویید. ما به خوبی می‌دانیم که چه کار می‌کنیم و آینده روشنی برای مملکت می‌بینیم. شما باید این اراجیف را تمام کنید و در عوض به مسائل اساسی بپردازید.»

گوش‌هایی که نمی‌شنوند

چنان‌که در دو پرده بالا آمد موارد بسیاری هست که سیاسیون به حرف اهالی اقتصاد گوش نمی‌کنند و راه خود را می‌روند. از پیش از انقلاب گفتیم، ولی در سال‌های پس از آن هم نمونه‌های مشابه کم نیست. در نمونه‌ای متاخر خاطرمان هست که تعیین قیمت دلار 4200 که قبل و بعد از اعلام بسیاری با آن مخالفت کردند و آن را زمینه‌ساز فساد گسترده دانستند چه بحث‌ها برانگیخت. حرف منتقدان این بود که تعیین قیمت ارزان برای دلار و تخصیص اداری (غیربازاری) آن با توجه به تجربه‌های مشابه کمکی به کاهش قیمت‌ها نخواهد کرد، تنها نورچشمی‌پرور و فسادآفرین است و خزانه بانک مرکزی را تهی خواهد کرد، بدون آنکه اثر مطلوبی روی رشد اقتصادی و حتی رفاه مردم داشته باشد.

در مورد اعتراض‌های آبان 98 در بادی امر قضیه متفاوت به نظر می‌رسد، از منتقدان به اصطلاح آنتی‌نئولیبرال که بگذریم، به نظر می‌رسد بسیاری از صاحب‌نظران اقتصادی با تعدیل (بخوانید افزایش) قیمت بنزین موافق باشند، دلایل کم و بیش روشنی هم برای آن وجود دارد، تخصیص بهتر منابع در اقتصاد، جلوگیری از آلودگی محیط زیست، کاهش و پیشگیری از قاچاق، افزایش درآمدهای دولت و جلوگیری از تورم، برخورداری عادلانه‌تر گروه‌های مختلف مردم از یارانه‌ها و افزایش منابع برای سرمایه‌گذاری در حوزه انرژی با توجه به روند رو به رشد مصرف. دست‌کم در این فقره خاص به نظر نمی‌رسد بشود دولت را متهم کرد که به حرف اهل اقتصاد گوش نکرده است. انگار این بار سیاسیون همان سیاست‌های درست اقتصادی را اجرا کرده‌اند و نباید به آنها خرده گرفت، اما این تصور نسبت دقیقی با واقعیت ندارد!

خطاست تصور کنیم اهل دولت به دلایل اقتصادی نظیر آنچه در بالا آمد سراغ افزایش قیمت سوخت رفتند، خیر! می‌دانیم فوبیای افزایش قیمت ارز و بنزین عارضه‌ای شایع در میان سیاسیون ایران است، قیمت‌ها افزایش پیدا کرد، زیرا راه دیگری نبود، اگر امکان داشت و پولی در بساط بود همین را هم به دلایل سیاسی به تعویق می‌انداختند تا زنگوله به گردن دولت بعدی بیفتد. در واقع کاری که باید چند سال پیش صورت می‌گرفت آنقدر کش پیدا کرد که دیگر امکان نداشت از زیر آن در بروند، چاره‌ای نبود و کفگیر به کف دیگ خورده بود. زمان و شیوه بد اجرا هم بر دشواری‌ها افزود، دولتی دچار عارضه بی‌عملی که سرمایه اجتماعی‌اش رو به کاهش بود و هیچ استراتژی روابط عمومی مشخصی نداشت و پایگاه نخبگانی‌اش در جامعه را رمانده بود، هزینه‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی بالایی را متحمل شد. از جزئیات چگونگی تصمیم‌گیری برای این طرح فعلی افزایش قیمت سوخت خبری نداریم، ولی پیشنهادهای جایگزین و اصلاحی برای این طرح البته پیشتر مطرح شده بود (بازار متشکل بنزین، تخصیص سهمیه بنزین به فرد به‌جای خودرو، یارانه متغیر و...) که از قرار چندان مورد توجه قرار نگرفتند و در «سکوت رادیویی» روش پارتیزانی فعلی اجرایی شد.

وانگهی از یاد نباید برد که اهل اقتصاد جز سیاست آزاد کردن قیمت حامل‌های انرژی پیشنهادهای دیگری هم داشته‌اند که باید آنها را هم در کنار سیاست اخیر با جدیت دنبال کرد تا شاهد اثر مثبت بود؛ پرهیز از کنترل و سرکوب قیمت‌ها، کاهش هزینه‌های دولت، جلوگیری از پولی‌سازی کسری بودجه و هزینه‌کرد توسعه‌ای /عمرانی درآمدهای نفتی، بهبود فضای کسب‌وکار و قانون‌زدایی و رفع محدودیت‌های غیرضروری در ارتباط با جهان بحث‌هایی است که در فضای فکری کشور مطرح است، ولی به نظر نمی‌رسد اهل سیاست و دولت بنا داشته باشند آنها را جدی دنبال کنند. شعار البته زیاد است، ولی عمل درست متاع کمیابی است. بد نیست از یک تشبیه استفاده کنیم، در سیاستگذاری اقتصادی هم مثل آشپزی نمی‌توان فقط «بخشی» از مواد لازم برای پخت فلان خوراک را در دیگ ریخت و انتظار داشت حاصل کار چیز مطلوب و مرغوبی دربیاید. چه‌بسا به‌جای کیک عروسی، دستپخت آشپزباشی حلوا از کار دربیاید که بیش از جشن شادی مناسب مجلس ختم است. باید به تدریج و با زمان‌بندی مناسب از «همه» مواد استفاده کرد. دلیل اینکه از لفظ «بسته سیاستی» برای پرداختن به مشکلات اقتصادی استفاده می‌شود را هم در همین امر باید دید.

غفلت از مراجع فکری جامعه

نکته دیگری که در اعتراض‌های اخیر رخ نمود و باید همواره در نظر داشت، ضرورت اطلاع‌رسانی مناسب سیاست و یارگیری از مراجع فکری جامعه است. در فرآیند سیاستگذاری پس از تدوین یک سیاست بلافاصله مساله فروختن آن به افکار عمومی و گروه‌های ذی‌نفع اهمیت پیدا می‌کند. در واقع یکی از دلایلی که گفته می‌شود حتی در مرحله تدوین سیاست‌ها هم باید صداهای گروه‌های مختلف جامعه را شنید، همین است که بعد از تدوین مقبولیت و مشروعیت بیشتری برای اجرای آن وجود داشته باشد. البته که مهم است یک سیاست از نظر علمی قابل دفاع باشد و بتوان آن را معتبر تلقی کرد، ولی مهم‌تر این است که بتوان مطلوب بودن آن را به بقیه هم قبولاند و تفهیم کرد. وقتی سیاست درستی برای تعامل با شهروندان نداریم و نمی‌توانیم آنها را قانع کنیم، طبیعی است که واکنش نشان دهند. وقتی مراجع فکری و اثرگذاران بر افکار عمومی را به بازی نگیریم، شهروندان هم به دولت و سیاست‌های آن اعتمادی نخواهند داشت و هزینه اجرا نیز بالا خواهد رفت. توجه داشته باشیم که همراه و قانع کردن همه آدم‌ها البته ممکن نیست، ولی دست‌کم باید بتوان حرفی جدی و معتبر که اکثریتی آن را معقول تلقی کنند در فضای عمومی ترویج کرد. پیش‌نیاز این کار هم ترسیم یک «چشم‌انداز مناسب» برای پیشرفت است، آدم‌ها سختی‌های موقت را می‌توانند تحمل کنند مشروط بر اینکه تصویر کلی مثبتی از آینده داشته باشند و امیدوار باشند که چیزی با ارزش در آینده دستشان را بگیرد، ولی انگار این عنصر تدوین و ترویج یک «چشم‌انداز مناسب» به کلی در سیاستگذاری غایب است.

امیدی که نیست

این پرسش پیش‌روی بسیاری از شهروندان ایرانی هست که فرض کنیم این سختی بنزینی را هم تحمل کردیم، آیا بعد از آن امیدی هست که دوباره اوضاع بدتر نشود و ما بتوانیم از رفاه بیشتری برخوردار باشیم؟ وقتی پاسخی در خور از دولتی‌ها و اهل سیاست دریافت نمی‌کنند، غریب نیست که کار به خیابان بکشد. متاسفانه ما در حکومت‌داری و سیاستگذاری‌ها بحران چشم‌انداز داریم و این مصیبت کمی نیست، اختصاص به حوزه اقتصاد هم ندارد. این را هم می‌دانیم که با توجه به اوضاع کلی کشور در آینده هم دنبال کردن نوعی ریاضت اقتصادی اجتناب‌ناپذیر است و این به معنای اجرای مکرر چنین تصمیم‌هایی است، اگر تدبیری برای آن اندیشیده نشود، شاید بیش از سناریو یونان به ونزوئلا نزدیک شویم.

اما اجازه دهید برای جمع‌بندی از مساله سوخت به عنوان نمونه بگذریم و یک مساله اساسی‌تر را مطرح کنیم تا تصویری بهتر از فضای سیاستگذاری و سیاست‌ورزی حاصل شود و اقتضائات کار در بلندمدت را هم ببینیم. این پرسش هست که در اساس چرا باید این همه مقاومت در برابر توصیه‌های خوب اقتصاددانان وجود داشته باشد؟ چرا وقتی سیاستی از نظر کارایی اقتصادی مطلوب است، اهل سیاست این همه باید در اجرای آن مردد باشند؟ ایراد از کندذهنی سیاسیون است یا قضیه چیز دیگری است؟ به نظر می‌رسد علت را باید در مفهوم قرارداد اجتماعی جست‌وجو کرد. قرارداد اجتماعی همان قواعد نانوشته‌ای است که روابط میان افراد و گروه‌ها و همچنین صاحبان اقتدار و قدرت را تنظیم می‌کند. پایبندی به این قرارداد است که انسجام و ثبات جامعه را تضمین می‌کند. این قرارداد که در طی زمان تثبیت شده است، نوعی قاعده بازی برای همه کنشگران سیاسی و اجتماعی است، قرارداد اجتماعی در واقع بنیاد مشروعیت یک ساختار سیاسی است و البته نباید از یاد برد که در دوران جدید روابط «اقتصادی» دولت و شهروندان هم بخشی از ماجراست.

اگر برای شرح موضوع بخواهیم مثالی بزنیم در روسیه و تحت حاکمیت ولادیمیر پوتین، قرارداد اجتماعی بر این پایه استوار است که دولت با تضمین اشتغال، حقوق و مستمری بازنشستگی بالا، ثبات سیاسی خود را حفظ می‌کند. در بسیاری از شیخ‌نشین‌های خاورمیانه قرارداد اجتماعی متفاوتی حاکم است، خانواده حاکم که در عمل صاحب کشور و کلیددار خزانه نفتی به حساب می‌آید با پرداختن حق‌السکوت‌های مکرر و فراهم آوردن رفاه مناسب برای شهروندانش، اطاعت سیاسی آنها را می‌خرد. در واقع یک طرف پترو دلار خرج می‌کند و طرف دیگر قول می‌دهد که زیاد شلوغ نکند و دنبال تفنن‌هایی مثل دموکراسی و آزادی بیان و مانند آن نرود. مهم هم نیست که این قبیل قراردادهای اجتماعی را درست یا نادرست یا اخلاقی و غیراخلاقی بدانیم، آنها واقعی و اثرگذارند و برای اهل سیاست حرف‌های اقتصاددان‌ها تا زمانی که با این قرارداد نانوشته سازگار نباشد ناموجه است و آن را جدی نمی‌گیرند.

اگر در کشور ما نیز بناست تغییری بنیادی حاصل شود باید به تغییر این قرارداد اجتماعی فکر کرد که البته اگر تحول اساسی در آن را ناممکن ندانیم، بسیار دشوار است و در درازمدت رخ می‌دهد و البته نمی‌توان آن را به تمامی از صفر به پا کرد. اگر اقتصاددانان می‌خواهند حرفشان شنیده شود باید همواره این قرارداد را پیش چشم داشته باشند. از آن‌سو دغدغه اصلی سیاستمداران و کنشگران جامعه ایرانی برای توسعه باید تغییر تدریجی این قرارداد اجتماعی باشد که البته گفتیم دستشان در تغییرش چندان باز نیست، با چنین نگاهی به نظر آن جمله معروف که «راه‌حل اقتصاد ایران سیاسی است، نه اقتصادی» توصیفی واقع‌بینانه از اوضاع است، والله اعلم.

منبع: تجارت فردا