در سلسله بررسی‌های مرتبط با سیاست‌گذاری اقتصادی در دو دوره پهلوی اول و دوم به تبیین مسائل و برآیندهای مهمی همچون «فقدان برنامه‌ریزی» و «ناتوانی بخش‌خصوصی» پرداخته‌ایم و اینکه چرا برنامه اول اقتصادی در دوران رضاشاه اجرا نشد و خود او از سال ۱۳۱۰ به بعد تا زمان جنگ جهانی دوم زمام امور را در دست گرفت. در این باره موسی غنی‌نژاد، اقتصاددان و پژوهشگر تاریخ اقتصاد ایران معتقد است که در دوره رضاشاه بخش‌خصوصی ضعیفی وجود داشت؛ منتها دولت فرصت رشد کردن را به آن نمی‌داد. می‌گفتند بخش‌خصوصی قادر به سرمایه‌گذاری‌های بزرگ و مهم نیست. از این‌رو دولت خود باید پیش‌قدم شود و هدایت اقتصاد را در دست گیرد.
شما در بخش نخست این گفت‌وگو چنین تحلیل کردید که «در دوران سلطنت پهلوی اول به‌رغم اینکه بسیاری از نهادهای مدرن تاسیس و تحکیم شدند، اما کل نظام اقتصادی کشور با تاکید بر نقش محوری دولت طراحی شد و ایران دوران جدید خود را با اقتصاد دولتی آغاز کرد؛ بدون اینکه هیچ‌گاه نظام اقتصاد آزاد را تجربه کرده باشد.» در آن دوران حتی در غرب هم مفهوم بازار آزاد - به معنایی که مدنظر متفکران مکتب اتریش است و امروزه به شاخه‌ای جدی و فراگیر در میان گروهی از اقتصاددانان و برنامه‌ریزان اقتصادی تبدیل شده- شکل نگرفته بود. بدیهی است که نه فروغی «اصول علم اقتصاد» کارل منگر را خوانده بود و نه داور و علی زاهدی از دستاوردهای مکتب اتریش خبر داشتند. بنابرین آن برنامه هفت ساله توسعه که در سال ۱۳۱۱ تدوین شد هرچند که اجرایی نشد، بیشتر جنبه اصلاح امور مالیه داشت؛ یعنی مسالهای که دو دهه پیش‌تر میلسپو بر آن تاکید کرده و آن را شرط هرگونه پیشرفت داخلی و ترقی کشور دانسته بود. این برنامه تا چه حد موفق بود؟
ابتدا لازم است نکته‌ای را درباره این پرسش و پیش از پاسخ به آن مطرح کنم تا ابعاد موضوع روشن‌تر شود. درست است که اندیشه اقتصاد آزاد از سده‌های میانی در اروپا مطرح شده بود؛ اما پیدایش علم اقتصاد به‌عنوان شاخه‌ای از معارف جدید به اواخر سده هجدهم و آدام اسمیت برمی‌گردد. مکتب اتریش در اواخر قرن نوزدهم شکل می‌گیرد و طبیعتا به‌عنوان مکتب فکری خاص نمی‌توانست تاثیری روی عملکرد اقتصادی کشورهای اروپایی آن زمان داشته باشد چه برسد به ایران! نیمه دوم قرن نوزدهم در انگلستان که موسوم به عصر ویکتوریایی است دوران زرین اقتصاد لیبرال و اقتصاد آزاد است؛ ولی این‌گونه هم نیست که در آن قرن صاحبان قدرت درحال پیاده‌سازی مو به موی اندیشه‌های لیبرال و آدام اسمیت باشند. آدام اسمیت توضیح داده بود که اقتصاد آزاد چه مزایایی دارد و سیاستمداران هم هرچند تحت‌تاثیر این نظریه قرار داشتند، اما در مقام صاحبان قدرت سیاسی کار خودشان را می‌کردند و استعمار و سیاست‌های مرکانتیلیستی مربوط به آن، به‌رغم مغایرتش با اقتصاد آزاد، در همان زمان جاری و ساری بود.
اینکه گفته می‌شود در اقتصاد ایران، اقتصاد آزاد شکل نگرفت، معنی‌اش این نیست که در اقتصاد ایران باید یک عده‌ای می‌فهمیدند که مکتب اتریش چیست یا آدام اسمیت چه می‌گوید تا اقتصاد آزاد را ایجاد کنند، بلکه معنایش این است که اقتصاد دولتی بر کشور تحمیل نمی‌شد. قبل از رضا شاه در ایران، اقتصاد دولتی وجود نداشت، اقتصاد مبتنی بر روابط کشاورزی و مناسبات ارباب - رعیتی یا «فئودالی» بود. در این شرایط دولت در امور اقتصادی دخالت چندانی نداشت. اتفاقا بحث روشنفکران دوره قاجار آن زمان که مقداری هم با بحث‌های اقتصادی آشنا بودند، مانند ملکم‌خان در عصر ناصری، این بود که دولت دست به مجموعه اقداماتی بزند که اقتصاد را راه بیندازد؛ مثلا بانک راه‌اندازی کند، بنابراین در آن زمان هم اقتصاد ایران دولتی نبود. صحبت من این است که اقتصاد ایران دوران جدید خود را با اقتصاد دولتی دوره رضاشاه آغاز می‌کند که به اصطلاح مراجع فکری و نمونه‌های تاریخی آن هم که در دوران رضاشاه الگو قرار می‌گیرد، اقتصاد دولتی تجربه شده در آلمان آن زمان است.
منظورتان این است که اقتصاد ایران بدون اینکه هیچ‌گاه بازار آزاد را تجربه کرده باشد، وارد مرحله دولتی‌سازی شد؟
بله. منظور من اقتصاد آزاد به معنای مدرن کلمه است وگرنه قبل از آن اقتصاد دولتی اصلا وجود نداشت؛ یعنی می‌توانیم بگوییم اقتصاد ماقبل مدرن بود؛ مصداق آن را اگر در اروپا بخواهیم در نظر بگیریم باید به اقتصاد در اروپای قبل از قرن پانزدهم اشاره کنیم.
برنامه اول اقتصادی در دوران رضاشاه مدنظر قرار می‌گیرد و حتی بنا به روایتی تدوین و تنظیم هم می‌شود؛ اما نهایتا به نتیجه نمی‌رسد، به چه دلایلی؟
این مساله برمی‌گردد به اختلاف نظرهایی که بین دولتمردان زمان رضاشاه وجود داشت که به توافق نمی‌رسیدند و در چنین شرایطی رضاشاه جلوی کار آنها را می‌گرفت و می‌گفت وقتی شما نمی‌دانید چکار باید انجام دهید بهتر است من تصمیم بگیرم. نخستین برنامه اقتصادی که اساسا برنامه عمرانی بود در دوران پهلوی دوم در اواخر دهه ۱۳۲۰ به تصویب رسید و به اجرا گذاشته شد. این برنامه عمرانی هفت ساله بود و از محل کمک‌های خارجی (اصل چهار ترومن) و منابع حاصل از صادرات نفت خام تامین مالی می‌شد. در واقع این کارشناسان آمریکایی هستند که برنامه‌ای را تدوین می‌کنند و آن برنامه، برنامه‌ای عمرانی است و اقتصادی نیست.
برنامه هفت ساله اول (۱۳۳۵-۱۳۲۸) در سال ۱۳۲۸ به تصویب مجلس شورای ملی می‌رسد. اهداف این برنامه کلیاتی از قبیل افزایش صادرات، اصلاح کشاورزی، ارتقای سطح زندگی و افزایش رفاه اجتماعی ذکر شده بود که در کنار آن فهرستی از طرح‌های عمرانی پیشنهادی از سوی دستگاه‌های اجرایی بود. برنامه هفت ساله دوم (۱۳۴۱-۱۳۳۵) نیز اساسا برنامه‌ای عمرانی ناظر به توسعه زیرساخت‌های اقتصادی بود و نه برنامه برای اقتصاد کل جامعه. دولت درآمدهای نفتی خود را به اضافه کمک‌هایی که آمریکایی‌ها در چارچوب اصل چهار ترومن می‌پرداختند، در اختیار سازمان برنامه‌ای که آمریکایی‌ها طراحی کرده بودند، قرار می‌داد تا صرف هزینه‌های عمرانی برای ساخت راه‌ها، بنادر، سدسازی، نیروگاه و غیره کند. دقت کنید که اینجا دولت به‌عنوان کارفرما عمل می‌کند و سازمان برنامه به نمایندگی از دولت ناظر و بعضا مجری طرح‌های عمرانی است. هدف این برنامه‌ها آماده‌سازی زیرساخت‌ها به‌منظور توسعه اقتصاد ملی از جمله بخش‌خصوصی است. این دو برنامه به‌معنای برنامه اقتصاد دولتی یا برنامه‌ریزی متمرکز دولتی به سیاق کشورهای سوسیالیستی نبود. در واقع از برنامه سوم به بعد است که مسیر و ماهیت برنامه‌ریزی تا حدود زیادی عوض می‌شود.
در دهه ۱۳۱۰ بخش‌خصوصی تضعیف می‌شود و دولت نقش اصلی را در سرمایه‌گذاری بر عهده دارد. تا سال ۱۳۳۰ سرمایه‌گذاری صنعتی به رقم تقریبی ۵۸ میلیون پوند رسید که نیمی از آن مربوط به دولت بود. سرمایه‌گذاری خارجی هم چندان چشمگیر نبوده است. رضاخان شخصا تصمیم می‌گرفته؛ به گفته ابتهاج حتی قرارداد احداث ذوب‌آهن با شرکت کروپ آلمان توسط خود او انجام گرفته؛ بدون تامین مالی طرح؛ همین‌طور کارخانه قند شاهی در مازندران که نشان می‌دهد برنامه منسجم اقتصادی وجود نداشته است. در سال ۱۳۱۶ شورای اقتصاد با اهداف مشخص تشکیل شده اما به‌دلیل عدم باور و فهم رضاخان به برنامه‌ریزی استراتژیک این شورا منحل می‌شود، به‌نظر شما علاوه بر تمرکز و چیرگی حکومت و فقدان برنامه‌ریزی اقتصادی چه دلایل دیگری موجب پسرفت اقتصاد کشور در آن مقطع شد؟
پاسخ به این پرسش نیازمند این است که آن دوره تاریخی و شرایط اقتصادی آن برای ما روشن شود. از سال ۱۳۱۰ به بعد است که دولت مجموعه‌ای از پروژه‌های بزرگ را اجرا می‌کند؛ پروژه‌هایی اعم از احداث راه‌آهن و برپا ساختن برخی کارخانه‌ها که آنها هم با ابتکار رضاشاه صورت می‌پذیرد. در این زمینه ما نمی‌توانیم این پروژه‌ها را تقبیح کنیم یا عنوان کنیم که منفی بوده‌اند و حتی نمی‌توانیم با عنوان تضعیف بخش‌خصوصی از آنها یاد کنیم، بلکه می‌توانیم بگوییم که غلبه بخش دولتی بر کل اقتصاد بوده است؛ به این معنا که بخش‌خصوصی ضعیف بوده است ولی راه هم برای این بخش و قوی شدن آن باز نمی‌شود؛ چراکه دولت همه امور را کنترل می‌کرده است. به‌طور مشخص می‌توان گفت تجارت خارجی و تعیین نرخ ارز در اختیار دولت بوده که در دوره‌های بعد هم این این وضعیت با تفاوت‌های اندک ادامه می‌یابد.
به‌طور خلاصه می‌توان گفت در دوره رضاشاه بخش‌خصوصی ضعیفی وجود داشت، منتها دولت فرصت رشد کردن را به آن نمی‌داد. یعنی این‌طور نبود که مثلا بخش‌خصوصی قدرتمندی باشد و دولت آن را سرکوب کند. مساله این بود که خود دولت زمام امور را در دست داشت و معتقد بود که بخش‌خصوصی قادر به سرمایه‌گذاری‌های بزرگ و مهم نیست. از این‌رو دولت خود باید پیش قدم شود و هدایت اقتصاد را در دست گیرد. اقدامات «علی‌اکبر داور» در زمانی که بر مسند وزارت مالیه منصوب می‌شود مبتنی بر این طرز تفکر است. بسیاری از شرکت‌های دولتی در دوره او و به ابتکار او شکل می‌گیرند. استدلال علی‌اکبر داور این بود که بخش‌خصوصی ضعیف‌تر از آن است که بتواند از عهده طراحی و ساخت کارخانه‌هایی در سطح کارخانه‌های کشورهای غربی از نظر مالی و فنی بر‌آید. بنابراین از آنجا که دولت منابع مالی را در اختیار دارد و چون می‌تواند آدم‌های فنی و از سوی دیگر تکنولوژی را تجهیز کند، باید این اقدامات را انجام دهد و پس از آن به تدریج با آموزش بخش‌خصوصی این کارخانه‌ها را به بخش‌خصوصی واگذار کند.
این استدلال در آن دوره شکل گرفت و تاکنون تداوم یافته است. علی‌اکبر داور شخص بسیار کارآمد و کاردانی بود؛ منتها این تفکر که جا می‌افتد به یک ایدئولوژی تبدیل می‌شود که تا به امروز هم اقتصاد ایران گرفتار آن است. در واقع این ایدئولوژی بیانگر این است که کارهای بزرگ را بخش‌خصوصی به هر دلیلی نمی‌تواند شروع کند و دولت باید شروع‌کننده باشد و بخش‌خصوصی را در مراحل بعدی باید وارد بازی اقتصادی کرد. ولی آنچه در عمل اتفاق افتاد این بود که بخش دولتی رشد کرد، اقتصاد دولتی‌تر شد و نهایتا بخش‌خصوصی در حاشیه قرار گرفت. داور مدت نسبتا کوتاهی وزیر مالیه و مسوول امور اقتصادی کشور می‌شود و در نهایت دست به انتحار می‌زند. علت خودکشی وی هم آن است که احساس می‌کند نمی‌تواند آنچه را که فکر می‌کرده به انجام برساند و در واقع در این زمینه موفق نبوده است و رضاشاه از او ناراضی است. در واقع داور از ترس و ملاحظاتی که داشت به زندگی خود پایان می‌دهد. این شخصیت، بسیار وطن‌پرست و درستکار بود؛ ولی در انتها به بن‌بست می‌رسد؛ ولی نتیجه اقدامات وی این می‌شود که هنوز پس از گذشت بیش از هشت دهه، ایدئولوژی مطرح شده از سوی او هنوز در اقتصاد ایران قابل مشاهده، محسوس و ماندگار است؛ هرچند نمی‌توان گفت علی‌اکبر داور به عمد این مصیبت را ایجاد کرد.
البته در دهه ۱۳۲۰ هم یک عده‌ای از سیاستمداران وجود داشتند که دوره رضاشاه را درک کرده بودند و در واقع در زمان قدرت وی بر مسند امور بودند و معتقد بودند این شرکت‌های دولتی که در زمان رضاشاه شکل گرفته است، باید به بخش‌خصوصی واگذار شود؛ منتها این واگذاری‌ها از مرحله اندیشه تا اجرا زمان بسیاری می‌برد. در هر صورت شرکت‌های دولتی به‌رغم مشکلاتی که داشتند به حیات خود ادامه دادند تا بالاخره در زمان اصلاحات ارضی سال ۱۳۴۱ فرصتی پیش آمد تا دولت خود را از شر آنها رها کند. شرکت‌های دولتی پشتوانه مالی اصلاحات ارضی شد؛ یعنی دولت با واگذاری آنها هزینه اصلاحات ارضی و خرید املاک مالکان ارضی را تامین مالی کرد.
با توجه به این سخنان شما آیا می‌توانیم بگوییم که فقدان یک تفکر روشمند و آشفتگی و فقدان ساختارهای هدفمند باعث پسرفت اقتصادی کشور در آن برهه شده است؟
فراموش نکنیم که یکی از دلایل تشدید مشکلات اقتصادی ایران وارد شدن ناخواسته کشور به جنگ جهانی دوم بود. نیروهای متفقین از جنوب و شمال، ایران را اشغال می‌کنند و طبیعتا اشغال کشور با توجه به هزینه‌ها و خرابی‌هایی که دارد باعث عقب‌ماندگی کشور می‌شود. از جمله مشکلات بزرگی که اشغال نظامی ایران به اقتصاد کشور تحمیل می‌کند، تورم بسیار بالا است که به علت چاپ اجباری پول به درخواست اشغالگران و برای تامین مالی ریالی هزینه‌های نیروهای نظامی به وجود می‌آید. آنها دولت ایران را مجبور می‌کردند پول چاپ کند و در اختیار متفقین قرار دهد تا صرف خرید مایحتاج نیروهای خود کنند. درست است که پرداخت‌های دولت به این صورت وام محسوب می‌شد و متفقین قرار بود آنها را پس از جنگ برحسب ارزش طلا محاسبه و پرداخت کنند، اما در هر صورت در آن زمان موجب افزایش نقدینگی و تورم شدید در ایران می‌شد و کل اقتصاد ایران را دچار آشفتگی و نابسامانی شدید می‌کرد.
در دوره رضاخان با نوعی مدرنیزاسیون تجویزی سر و کار داریم که به جای تکوین و تشویق نهادهای خصوصی، نظام دیوان‌سالارانه دولتی را تقویت می‌کند. این فرآیند با یک گرایش سیاسی و چرخش از سمت انگلیس و روس به آلمان هم همراه است؛ چنان‌که بیشتر صنایع آن دوره از آلمان وارد شده و قراردادهای توسعه صنعتی از جمله موارد مربوط به کشتیرانی و احداث راه‌آهن هم با شرکای آلمانی و شرکت‌های متحدش در اروپا بسته شد. از حیث مناسبات تجاری هم تا آنجا پیش رفت که در سال ۱۳۱۹ آلمان به شریک اول تجاری ایران تبدیل شده بود، این چرخش استراتژیک را چگونه ارزیابی می‌کنید و چه تاثیری در ناکامی برنامه‌ریزی اقتصادی آن دوره داشت؟
برای درک علل روی آوردن رضاشاه به آلمان باید به گذشته تاریخی ایران از دوران قاجاریه به این‌سو توجه کنیم. در تاریخ جدید ایران و از قبل از نهضت مشروطه به این طرف ایرانی‌ها همیشه گرفتار سیاست‌های سلطه‌طلبانه دو نیروی خارجی یعنی امپراتوری انگلیس و امپراتوری روسیه بودند. بنابراین هر قدرت سومی که می‌توانست به‌عنوان آلترناتیو شناخته شود طبیعتا مورد استقبال ایرانی‌ها قرار می‌گرفت. در زمان رضا شاه آن قدرت سوم آلمان بود و ایرانی‌ها در مجموع تصور می‌کردند این کشور طمع‌های استعماری انگلیس و روسیه را ندارد و به همین دلیل متمایل به گسترش روابط خود را با آلمان بودند. بدبختانه آلمان آن زمان در دست قدرت نازی‌ها بود که خود در پی تسلط بر دنیا بودند و سیاست‌های جنگ‌طلبانه‌ای را پیگیری می‌کردند. آلمان نازی آغاز‌کننده جنگ جهانی دوم بود و نیروهای متفقین از جمله روسیه شوروی و انگلستان در جبهه مخالف این کشور قرار داشتند. در این شرایط ایران دیگر نمی‌توانست شریک تجاری نزدیک و متحد آلمان باقی بماند.
البته ایران رسما اعلام کرده بود که در جنگ بی‌طرف است، ولی طرفین دیگر جنگ این را از ایران نپذیرفته و باور نمی‌کردند. آنها مدعی بودند که روابط اقتصادی و سیاسی ایران با آلمان خیلی نزدیک است و نیروهای آلمانی متخصص و تکنیسین‌های آلمانی هم که در ایران حضور دارند تعداد زیادی را شامل می‌شوند که می‌تواند برای نیروهای متفقین خطرناک باشد. آنها ایران را به‌طور بالقوه یکی از پایگاه‌های آلمان در پشت جبهه تلقی می‌کردند. یکی از علل اشغال ایران و برکناری رضاشاه همین موضوع بود. البته اینها دعواهای سیاسی است و براین اساس نمی‌توان صرفا رضاشاه را محکوم کرد که چرا به آلمان‌ها نزدیک شده است؛ چرا که مصلحت ملی در آن شرایط تاریخی شاید همین را ایجاب می‌کرده است. ولی زور در دست نیروهای متفقین بود که با قدرت نظامی برتر خود توانستند ایران را اشغال کنند. تنها کاری که ایرانی‌ها - به ابتکار محمدعلی فروغی که مجددا در سال ۱۳۲۰ و پس از اشغال نظامی ایران نخست‌وزیر می‌شود - می‌توانند انجام دهند حفظ حاکمیت ملی و جلوگیری از فروپاشی سیاسی کشور است که با انتقال صلح‌آمیز سلطنت به پهلوی دوم صورت می‌گیرد.
منبع: دنیای اقتصاد