چگونه سیاستگذاری بر مبنای توزیع رانت به شکل‌گیری و گسترش فساد تجاری منجر شد؟

امیرحسین خالقی/ دکترای سیاستگذاری دانشگاه تهران

از میلتون فریدمن بزرگ نقل کرده‌اند که فساد چیزی جز دخالت دولت در بازار با ابزار مقررات و ماده و تبصره نیست، غریب هم نیست زمانی که از فساد صحبت می‌کنیم، در بیشتر اوقات اشاره به زیر پا گذاشتن مقرراتی است که شکستن آنها برای کسانی سودآورتر از رعایتشان بوده است. می‌دانیم که آزادی (liberty) در محدوده و قلمرو قانون معنا پیدا می‌کند، بدون قانون‌های خوب که سپری برای دفاع از حقوق افراد باشند، نمی‌توان به معنای درست از آزادی سخن گفت.

به سیاقی مشابه، صحبت از فساد هم بدون پیش چشم داشتن مقررات و سیاست‌هایی که اتوریته‌هایی مثل دولت آن را تدوین کرده‌اند، نارواست. از این‌رو در بررسی فساد بجاست بیش از تمرکز بر روانشناسی فاسدان و نقد اخلاقی رفتار آنها به زمینه واقعی بروز فساد توجه کنیم و به ویژه مقررات فسادآور را هم در نظر داشته باشیم، باری، از آن‌سو هم می‌دانیم که تولید ماده و تبصره‌های بی‌شمار با هدف نظم اجتماعی و هنجارمند کردن رفتار شهروندان شاید خواسته‌های اهل قدرت و توهم سیاستگذاران را ارضا کند، ولی بعید است چندان موثر عمل کند. در کشورهایی مشابه جایی که ما زندگی می‌کنیم وضعیت حتی غم‌انگیزتر هم می‌شود، به قول جوئل میگدال، صاحب‌نظر روابط بین‌الملل، انگار «دولت در همه‌جا حضوری هراس‌آور دارد؛ ولی نمی‌تواند مردم را وا‌دارد چنان که سیاستگذاران می‌خواهند عمل کنند؛ انگار که تکه سنگ بزرگی را داخل برکه‌ای کوچک بیندازی؛ همه‌جا موج ایجاد می‌شود؛ ولی بعید است بتوانی ماهی‌ای بگیری!» به بیان دیگر، اگر در جاهایی از دنیا سیاست‌ها منشأ ثبات و نظم‌بخشی به حساب آیند و گاهی هم به خطا روند، در این حوالی خود سیاستگذاری عامل به هم زدن نظم و فسادآور است. اجازه دهید برای شرح بیشتر گذری به سرزمین اقتصاد داشته باشیم و به دو نمونه از سیاست‌ها بپردازیم که حاصلی جز فساد نداشته‌اند.

نمونه نخست در مورد ارز است، کم و بیش هر دانشجوی سال اول اقتصاد هم می‌داند که اگر بهای کالایی با ضرب و زور دولت پایین‌تر از قیمت بازار تعریف شود، برای خرید آن صف تشکیل می‌شود و چه‌بسا فروشنده ناگزیر به سهمیه‌بندی یا استفاده از سازوکار دلبخواه دیگری برای تخصیص آن کالا شود. از آن طرف می‌توان حدس زد که انگیزه زیادی وجود دارد که کسانی کالایی را که با قیمت پایین خریده‌اند، ولی در بازار با قیمتی بالاتر برای آن خریدار هست را هم به دیگران بفروشند و به اصطلاح بازار سیاه شکل گیرد. برای کالاهای گوناگون از جمله ارز هم این قضیه صادق است، وقتی دلار را با قیمتی تا حدود یک‌سوم (گیرم به بهانه خیر جمعی) به کسانی عرضه می‌کنیم، غریب نیست که آنها تمام تلاش خود را برای استفاده از این فرصت بکنند. حتی اگر فروش در بازار به دیگران دشوار باشد، راه‌های خلاقانه دیگری مانند واردات با ارز ارزان و صادرات دوباره محصولات (نمونه شکر و آب‌نبات را به یاد بیاورید) به وجود می‌آید. سندسازی و دم این یا آن مسوول را دیدن و پرداخت زیرمیزی هم که بخشی طبیعی از این کار است. از این می‌گذریم که دلار ارزان چه به سر تولید داخلی می‌آورد و چه میزان هزینه از جیب مردم برای نظارت بر اجرای این سیاست‌های بد و محکوم به شکست خرج می‌شود و داستان پرآب چشم تامین ارز برای تولیدکنندگان چه مصیبتی است.

نمونه‌ای جالب‌تر که شاید مخالفت کمتری را برانگیزد بحث حمایت از تولید ملی است که بسیار آرمانگرایانه است و با وطن‌پرستانه هم همراه، به طوری که نقد چنین سیاست‌های حمایتی به هیچ‌رو آسان نیست. توجیه کلی ایده حمایت‌گرایی از زمان قرون ماضی و دوران فردریک لیست آلمانی که باید او را از اثرگذارترین چهره‌های بحث «حمایت از تولید ملی» دانست، تفاوتی نکرده است. در مقدمه کتاب او با نام اقتصاد ملی و اقتصاد جهانی نوشته‌اند: «راه‌های گوناگونی که لیست برای تقویت بنیه تولیدی کشورها توصیه می‌کرد، مستلزم ازخودگذشتگی مردم بود، منع ورود محصولات خارجی یا وضع عوارض گمرکی بر آنها، به هر حال به این معناست که مردم به ناچار به جای کالای ارزان و مرغوب خارجی باید کالای نامرغوب را به بهای گران بخرند. مردم ناگزیر خواهند بود برای تامین هزینه ساخت جاده‌ها و کانال‌ها، تاسیس آموزشگاه‌های فنی و برپایی نمایشگاه‌های صنعتی مالیات بیشتری بپردازند. لیست تصور می‌کرد به سادگی می‌توان از مردم انتظار داشت این نوع فداکاری‌های مالی را انجام دهند، تا رونق اقتصادی آینده کشور را تسریع کنند. شهروندان عادی کشور به خاطر فرزندان و نوادگان خویش فداکاری خواهند کرد. مالکی برای فرزند خود تحصیلات خوبی فراهم می‌کند و او را به خارج می‌فرستد تا فنون کشاورزی را یاد بگیرد. برای این پول خرج می‌کند که ملک او بعد از بازنشستگی وی خوب اداره شود. کشاورزی که باغ را احداث می‌کند، ممکن است خودش میوه‌های آن را نچیند، فرزندان و نوادگان او نسبت به تلاش او حق‌شناس خواهند بود.

به زبان ساده‌تر، از آنجا که الان اوضاع خوب نیست و ما دچار ظلم تاریخی از دشمن بوده‌ایم، باید با تحمل سختی روی پای خودمان بایستیم. در این راه چه‌بسا در آغاز راه دچار دشواری و سختی هم بشویم که البته «تکلیفی اخلاقی» برای تحمل آن هم داریم و باید دین خود را به دیگران ادا کنیم. اما از آنجا که واقعیت خود را با بی‌رحمی به ما تحمیل می‌کند، می‌توان دید که این هدف‌ها در بسیاری از موارد محقق نمی‌شود، بلکه برعکس حالتی را شاهد هستیم که با هدفمان همخوانی ندارد. از جمله افزایش فساد پیامد ناگزیر این دیدگاه خواهد بود، وقتی شرکت‌های داخلی یا دست‌کم بخشی از آنها را از زیر فشار نیروی‌های بازار و رقابت خارج کردیم و به آنها «موقعیت ویژه» بخشیدیم، طبیعی است که آنها به جای تلاش برای بهبود و رقابت‌پذیرتر شدن بیشتر محتمل است راه ساده‌تر را برگزینند، یعنی هر کاری برای حفظ این وضعیت انحصاری خواهند کرد. لابی با اهالی قانون و سیاستمداران و سهیم کردن آنها در منافع حاصل از این «موقعیت ویژه» بخشی طبیعی از کار خواهد بود. هرچند توجیه حمایت از تولید ملی کار کاسبان حمایت را ساده‌تر می‌کند، در نهایت مشتری است که باید بهای این ناکارآمدی مزمن را بپردازد. چه‌بسا هرچه این حمایت‌ها بیشتر باشد، نتیجه با آنچه در آغاز مورد نظر بود، متفاوت باشد. در نمونه حمایتگرایی هم کار چندان متفاوت از نمونه پیشین نیست، سیاست‌های بد، بر آتش فساد می‌دمند و این حتی پیش از اجرای سیاست‌ها بر بسیاری از اهل فن پوشیده نیست.

اما اگر قضیه اینقدر بدیهی به نظر می‌رسد، چرا بسیاری بوروکرات‌ها با تجربه فراوان در وضعیت‌هایی مشابه باز همان سیاست‌های پیشین را تکرار می‌کنند؟ چرا وقتی می‌دانند وضع قانون‌های پرشمار خود «درد» بزرگی است که در عمل به جای جهت‌بخشی «مناسب» به رفتار آحاد اقتصادی، تنها فرآیند تولید ثروت را کند می‌کند و زمینه‌ساز فساد است، باز «داروی» مقررات بیشتر را تجویز می‌کنند؟ نمی‌دانند یا بنا نیست بدانند؟

می‌شود فرض کرد که برخی سیاست‌های بد به دلیل اشراف نداشتن به حوزه اقتصادی مورد نظر یا پیچیدگی ذاتی آن (برای مثال حوزه پولی و بانکداری) حاصل شده باشد، ولی در کنار بدفهمی‌ها و حتی بیش از آن به نظر می‌رسد باید بر نقش مناسبات و کنش و واکنش نیروهای سیاسی تاکید کرد. به زبان ساده بعید است کسی نداند پیامدهای ارز ارزان چه خواهد بود، ولی از آنجا که «دلشان آنجاست که گنج‌شان آنجاست» یک فرد سیاسی هم مجبور است با توجه به منطق سیاسی به گونه‌ای عمل کند که جای پایش در زمین قدرت سست نشود و مهم‌ترین سرمایه سیاسی‌اش، یعنی آبروداری نزد مردم را از دست ندهد. در این فقره اخیر دلار ارزان، بسیاری از شهروندان که حال و حوصله خواندن بحث‌های این علم ملال‌آور (dismal science) یعنی اقتصاد و بررسی علل و پیامدهای «کاهش ارزش پول ملی» را ندارند، بحق روی افزایش قیمت ارز حساسیت نشان می‌دهند. برای اهل سیاست نرخ ارز بیشتر از آنکه یک متغیر اقتصادی باشد، شاید شاخص محبوبیت سیاسی خود و گروهشان تلقی شود. از این‌رو چه جای شگفتی است حتی اگر با علم به نامناسب بودن یک سیاست از نظر اقتصادی و در بلندمدت، باز آن را به دلایل سیاسی و برای کوتاه‌مدت برگزیند؟ از امثال بیوکانن و نظریه انتخاب عمومی آموخته‌ایم که سیاستمداران هم انسان‌هایی عقلایی‌اند که درست مانند کارآفرینان و اهل کسب‌وکار (اگر نه بهتر!) تصمیم می‌گیرند و عمل می‌کنند. اهداف و معیارها و زمین بازی‌شان متفاوت است، ولی بنیان و منطق عملشان تفاوتی با هر آدم عاقل دیگری ندارد.

فارغ از اینکه راه‌های جایگزین بهتری وجود دارد یا خیر، این عارضه‌ای طبیعی در دموکراسی‌ها و شبه‌دموکراسی‌هاست که اهل سیاست مجبورند بسیاری اوقات محبوبیت و مردمی بودن را به علم و تخصص برتری دهند و افق تصمیم کوتاه‌مدت را برگزینند. در بسیاری سیستم‌های سیاسی کنونی، اهالی سیاست مجبورند از درجاتی از وجیه‌المله و مردمی بودن برخوردار باشند. اگر چنان‌که در ایران با آن روبه‌رو هستیم، کوتاه‌مدت بودن خصلت ویژه جامعه به حساب آید که کار بدتر هم می‌شود. اگر «دم را غنیمت دانستن» فلسفه زیست بسیاری از سیاسیون تلقی شود طبیعی است که افق دید سیاستگذاران‌ کوتاه‌مدت باشد و آنها از منافع ملی در بلندمدت غافل شوند. در حالت ثبات است که سیاستگذاران به شکل واقعی به آینده می‌اندیشند و گروه‌های مختلف به نوعی قواعد بازی تن می‌دهند. در «شرایط حساس کنونی» و «وضعیت استثنا» طبیعی است که نمی‌توان به فرداهای دور اندیشید، در این حال و هوا، گروه‌های سیاسی هم به سوی حذف هم می‌روند تا نوعی همزیستی و تصمیم‌های کوتاه‌بردتر و نزدیک‌بینانه‌تر و البته با اهداف آشکارا سیاسی گرفته ‌شوند.

ویژگی دیگری که به نظر می‌رسد باید در مورد ارتباط خاص سیاستگذاری و فساد در ایران روی آن انگشت گذاشت، حامی‌پروری (clientelism) گسترده در نظام سیاسی است، در واقع برای بررسی دقیق‌تر اوضاع ایران باید آن را مجموعه‌ای از گروه‌های ذی‌نفع متعددی دید که هر کدام به دنبال سهم بیشتری از کیک قدرت و منابع اقتصادی و تسلط بیشتر بر سپهر سیاسی و مناصب تصمیم‌گیری‌اند، در این راه نوعی رابطه حامی (patron) و پیرو (client) با شهروندان و حتی گروه‌ها برقرار می‌کنند. البته این وضعیت با یک ساختار یکدست که فقط صدای یک گروه شنیده می‌شود متفاوت است، در واقع با کنش و واکنش بسیار پیچیده گروه‌های قدرتمند مختلف روبه‌رو هستیم که سیاست‌ها با توجه به آرایش نسبی و منطق تناسب نیروها در هر حوزه خاص سیاستی تعیین می‌شود. هدف گروه‌های سیاسی در عمل رسیدن به نتایج کوتاه‌مدت و به دست آوردن تعداد بیشتر پیرو برای حفظ قدرت است، از این‌رو شاید بتوان پشت سیاست‌های در ظاهر «مردمی» انگیزه قوی جذب پیروان سیاسی و راضی نگه داشتن گروه‌های همسو را رصد کرد. به زبان ساده، برای بررسی دقیق‌تر رابطه میان سیاستگذاری و فساد کافی نیست میزان سازگاری سیاست‌ها با اصول اقتصاد را آزمون کنیم و نتیجه بگیریم اصول حتی بدیهی رعایت نشده است، بلکه باید پیش‌تر رفت و به دل سیاست زد.

باید دید گروه‌های ذی‌نفع دست‌اندرکار در سیاستگذاری کدام‌ها هستند و کنش و واکنش و تعادل نسبی آنها را در دوره‌های زمانی مختلف بررسی کرد که چگونه بر تعیین خط‌مشی‌ها اثرگذار بوده‌اند. برای فهم دقیق‌تر پویایی قدرت در سیاستگذاری ایران و منطق عمل آن و همچنین درک تغییرات توازن قوا باید به برندگان و بازندگان سیاست‌ها توجه کرد. جای خالی چنین نگاهی در مطالعات سیاست‌پژوهی کشور بسیار احساس می‌شود که برای اصلاح اوضاع ضروری به نظر می‌رسند. صرف نالیدن از اینکه دولت‌ها به اصول اقتصادی «بی‌اعتنا» هستند و باید سیاستگذاری علمی و درست را ترویج کرد، بدون فهم انگیزه‌های این «بی‌اعتنایی» چندان کمکی نمی‌کند. باید به خاطر داشت ملاحظات بلندمدت و فنی و اقتصادی اغلب چندان مورد توجه عمومی اهالی قدرت قرار نمی‌گیرند، مگر آنکه خطر فروپاشی اقتصادی و به هم خوردن جدی ثبات سیاسی از طرف گروه‌های سیاسی حس شود و آنها به صورت تاکتیکی و موقت با هم هم‌نوا شوند، بماند که در همین حالت اخیر هم ماهیگیران از آب گل‌آلود منتظرند تا از نارضایتی‌ها کمال استفاده را ببرند.

اما می‌توان پرسید چرا این همه گروه‌های قدرت متعدد وجود دارند؟ تکثر علی‌الاصول نباید چیز بدی باشد، پس چرا آن نتیجه مطلوب از آن حاصل نمی‌شود؟ اگر بناست اوضاع به این صورت کنونی پیش رود، آیا یک نظام سیاسی یکدست و یکپارچه آسیب کمتری ندارد و فساد کمتری را در آن شاهد نیستیم؟ برای بررسی این دغدغه‌های جدی اجازه دهید به قطعه‌ای درخشان از کتاب «جوامع قوی و دولت ضعیف» جوئل میگدال که پیشتر هم نامش به میان آمد رجوع کنیم که چشم‌انداز خوبی برای تحلیل فراهم می‌آورد. میگدال می‌گوید: «مشکل اصلی کشورهای جهان سوم قدرت بیش از حد دولت نیست، بلکه ضعیف و ناکارا بودن آن است. در کشورهای جهان سوم جامعه مدنی ضعیف نیست، برعکس بسیار پویا و توانمند است، مشکل اصلی این نیست که دولت بر تمام شئون اجتماعی مسلط است، مصیبت اینجاست که در واقع بر چیزی مسلط نیست. در فرآیند مدرنیزاسیون در کشورهای جهان سوم دولت مدرن کم و بیش زائده‌ای بود در شبکه پیچیده و درهم‌تنیده‌ای از نهادها و بازیگران پیشامدرن و به عبارتی نوعی جامعه مدنی که از قضا بسیار توانمندتر از قدرت دولت بود.

شبکه‌ای از سیاسیون، نهادهای سنتی، خان‌های محلی، روسای عشایر و... که همگی در نوعی توافق با تقسیم منابع نظم کهن را حفاظت می‌کردند. در چنین شرایطی دولت در عمل در اجرای دو کارکرد اصلی خود یعنی بسط اقتدار و قانونگذاری به کلی ناتوان بود؛ زیرا نه می‌توانست خود را به عنوان تنها منبع دارای مشروعیت قانونی تثبیت کند و نه سایر بازیگران تصمیمات‌اش را جدی می‌گرفتند. در غرب گسترش دولت کم و بیش با منکوب کردن سایر بازیگران و با تار و مار کردن شبکه گسترده جامعه مدنی پیشامدرن همراه بود. قدرت گرفتن دولت مدرن و رشد نهادهای بازار آزاد تقویت‌کننده یکدیگرند، تنها بازیگرانی که همیشه منافع مشترک داشته‌اند. گسترش نظام بازار موجب کوچک‌تر شدن حوزه قدرت بازیگران و جامعه مدنی (شبکه) پیشامدرن می‌شود و بسط الزامات دولت مدرن را در پی دارد. جامعه مدنی مدرن یکسره در تضاد با جامعه مدنی پیشامدرن است، آن را باید شبکه‌ای دانست که از کنشگران فردی نه گروه‌های اجتماعی تشکیل شده است، شبکه‌ای که اعضا به دنبال افزایش منافع فردی خود هستند نه حفظ موقعیت اجتماعی گروه اجتماعی منسوب به آن. دولت در چنین شبکه‌ای به عنوان قدرتمندترین بازیگر با سازوکاری خودمحور داور و قانونگذار عرصه منازعات جامعه مدنی است نه بازیگری در ردیف سایر بازیگران».

در اینجا به نکته‌ای اشاره شده است که کمتر به آن توجه می‌کنیم؛ در اینجا و اکنون که ما زیست می‌کنیم استفاده از مفاهیمی مثل دولت و بازار و جامعه مدنی و تکثر سیاسی با کاربرد این مفاهیم در کشورهای توسعه‌یافته متفاوت است. «دولت» مصیبت بزرگی است و مداخله‌هایش فسادآفرین، ولی وقتی «اقتدار دولت» به مفهوم متعارف آن وجود ندارد، باید با احتیاط بیشتری نظر داد. گسترش بازار و مناسبات آن در کشورهای در حال توسعه (جهان سوم) نظیر ما را به یک معنا باید گسترش «دولت» هم دانست، زیرا نیروهای مقاوم در برابر «اقتدار دولت» را ناتوان می‌سازد و فضا را برای جامعه مدنی به معنای جدید آن بازتر می‌کند. وقتی امثال نگارنده از ضرورت ادامه خصوصی‌سازی به‌رغم برخی فسادها دفاع می‌کنند، امیدشان به نیروی رهایی‌بخش بازار و از قضا تقویت «دولت» است، وقتی از نوعی آزادسازی حداکثری دفاع می‌کنند، علت این نیست که پیچیدگی سیاست و اقتصاد را نمی‌بینند، بلکه معتقدند در حاکم شدن هرچه بیشتر مناسبات بازار می‌توان آن نقطه ارشمیدسی برای تغییر اوضاع و حرکت به سوی توسعه را بهتر یافت، والله اعلم.

منبع: دنیای اقتصاد