شهرام حلاج
پژوهشگر مناقصات، معاملات و نظام فنی و اجرایی
در دنیای اقتصاد نوشت: در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ تبصره‌ای آمده‌است که برخی مقامات قوه مجریه و حتی عالی‌ترین مقام اجرایی کشور، یعنی ریاست محترم جمهوری درباره آن گفته‌اند: با همین تبصره، معضل انباشت طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام کشور حل خواهدشد. اما این تبصره دارای آثار معجزه‌آسا، کدام تبصره است؟ تبصره‌ای که مقامات نام برده‌اند، تبصره ۱۹ قانون بودجه است. برای تحلیل واقع‌بینانه رابطه معضل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام با متنی مانند این تبصره یک ساله، باید زوایای مختلف مسأله را با دقت بیشتری بررسی‌کنیم. البته مهم‌ترین زاویه در این بررسی، نگاه به روندها و رفتارهای مورد‌استفاده، از منظر «شفافیت» است.
مهم‌ترین پرسش این است که: آن روندها و رفتارهایی که اعلام‌کرده‌اند قرار است معضل طرح‌های نیمه‌تمام را حل کنند، چقدر از شفافیت برخوردارند و مکانیزم‌های تامین‌کننده و حفاظت‌کننده از این شفافیت چیست؟
نکته کلیدی اما مغفول که موجب شده‌است «ما» به معضل کنونی طرح‌های نیمه‌تمام دچار شویم، همین بوده‌است که وقتی اعلام میشود که مثلا چنین تبصره‌ای مشکلات طرح‌های عمرانی را حل خواهد‌کرد، «ما» نمی‌بپرسیم: «آیا این متون مقرراتی درباره واگذاری و مشارکت طرح‌های عمرانی، از برنامه مشخص و سازوکارهای روشن و نیروهای متخصص و منابع لازم و برنامه زمانبندی درستی برخوردار هستند یا نه؟».
فعلا چند سالی است که نقل محافل و سکه رایج در مبحث طرح‌های عمرانی شده‌است «واگذاری و مشارکت عمومی و خصوصی».
البته باید توجه‌کرد که واگذاری یا مشارکت عمومی و خصوصی هم به قول گفتنی «یکی از گربه‌هایی است که تعدادی از موش‌ها را می‌تواند بگیرد.»
اما مخاطرات رفتاری رایج آنگاه خودش را نشان می‌دهد که گاهی آنچنان تبلیغ (و نه ترویج) و خطابه‌خوانی (و نه اطلاع‌رسانی) صورت می‌گیرد که گویا عناوینی مانند «واگذاری» یا «مشارکت عمومی و خصوصی» مداد جادو هستند، گویا آن سخنرانان چوب جادویی در جیب دارند که به ریگ بزنی، جواهر می‌سازد. اما واقعیت این است که این روش‌های کمابیش مفید نامبرده، در صورت اولا تامین مقدمات آنها و ثانیا التزام به آداب آنها، نهایتا می‌توانند بخشی از مشکلات طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام را بهبود دهند. در فصل مشترک میان «زمینه‌ها» یا «مقدمات» این روش‌ها و نیز «ابزارها» یا «آداب» این روش‌ها، مهم‌ترین و کلیدی‌ترین عنصر «شفافیت» است.
چگونه می‌توان تصویر روشنی از وضع موجود هر پروژه، میزان سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده در پروژه، شرایط و وضعیت بخشی و منطقه‌ای آن پروژه نداشت، اما تصمیم مناسب و بهینه‌‌ای برای آن گرفت؟
چگونه می‌توان از پیشنهادهای رقیب برای شیوه احداث و مدیریت و بهره‌برداری، تصویر روشنی نداشت اما بهترین پیشنهاد را انتخاب کرد؟
چگونه می‌توان تصویر روشنی از معیارها و روش‌های ارزیابی پیشنهادهای رقیب و مقایسه آنها نداشت اما درباره ترجیح یکی بر دیگری حرف درستی زد؟
چگونه می‌توان حتی معیارها و ضوابط قراردادی و تضمین سپاری متقابل را (از بخش عمومی در نزد بخش خصوصی و نیز از بخش خصوصی در نزد بخش عمومی) پیش چشم نداشت و باز هم امیدوار بود که به جای دستیابی به جریان کم‌هزینه و اقتصادی روابط کاری به ورطه افزایش حجم انبوه پرونده‌‌های قضایی در نیفتاد؟
چگونه می‌توان تمام جریانات امور را به همان ساز و کار اداری ناکارآمدی که خودش علت اصلی معضل کنونی بوده‌است سپرد و باز هم امیدوار بود که همان ساز و کار، بدون هیچ تغییر و اصلاح جدی و فقط با تغییر برخی اسامی و شعارها بتواند مسائل و معضلات را حل‌کند؟
در فرصت‌های قبلی کدام نظامات یا اجزای نظام تصمیم‌گیری‌های اساسی را اصلاح‌کرده‌ایم که اکنون تصور‌می‌کنیم با افزایش اختیارات متصدیان و صاحب‌منصبان، معضل طرح‌های نیمه‌تمام حل خواهدشد؟
تعجب‌برانگیز‌ترین یا باید گفت که تاسف‌برانگیزترین بخش ماجرا آن است که مهم‌ترین اقدامات پیشنهادی برای حل معضلات طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی، نقض بیش از پیش «شفافیت» و سپردن مطلق سرنوشت اموال ملت به سرشت افرادی از دولت یا نزدیک به دولت است. البته بد نیست که توجه‌کنیم، این پیشنهادها در سطوح بسیار بالای قوا و ساختار دولت(در معنای عام آن) مطرح میشود. سال‌هاست، از زمان تدوین و تصویب قانون برگزاری مناقصات در مجلس ششم، اصل شفاف‌سازی و اطلاع‌رسانی یا انتشار اطلاعات مناقصات بخش عمومی در قانون درج شده‌است. دهه اول الزام به این مهم را پشت سر گذاشتیم. اکنون در نیمه دهه دوم هستیم. چه اقدامات موثر و کارآمدی در این زمینه صورت گرفته‌است؟
بیش از یک قرن قبل، مجلس شورای ملی دوم، حکم به اطلاع عموم را تصویب کرده‌بود. اطلاع یا دسترسی و انتشار یک قاعده عمومی و جهانی در معاملات بخش عمومی است. قاعده عمومی و جهانی این است که حتی برای خرید و فروش مبلمان و کابل و خدمات نظافت مربوط به بخش عمومی هم باید قواعد معامله، مشخصات موضوع معامله و معیارها و روش‌های انتخاب طرف معامله شفاف، پیش‌بینی‌پذیر و رقابتی باشد. اکنون شعار مسلط بر فضای مدیریت طرح‌های عمرانی کشور واگذاری و مشارکت این طرح‌ها به گروه یا گروه‌هایی است که در کشور ما موسوم به «بخش خصوصی» یا حتی لغزان‌تر و مبهم‌تر، موسوم به «بخش غیردولتی» هستند. گفته میشود که سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده طی سال‌ها و تحت عنوان «تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» اعم از ملی یا استانی را «بدهیم برود» ولو مجانی و حتی به‌همراه امتیازاتی برای آنکه این پروژه‌ها را «ببرند».
لابد در ذهن خیرخواه علاقه‌مندان و مبلغان این روش، آن است که اگر اینها را «بدهیم» به هرکس که تابلوی «بخش خصوصی» یا «بخش غیردولتی» دارد و حتی برخی «امتیازات» را هم به آنها بدهیم، آنگاه نسبت داده به ستانده مردم از وضعیت کنونی بیشتر میشود؟
اما اگر نشد چه؟ اصلا چگونه و با کدام مطالعات این فرض را محتوم گرفته‌اند؟
کدام مطالعات، ملاحظات، پیش‌بینی‌ها و مکانیزم‌ها وقوع این بهبود را تایید و تضمین کرده‌‌است؟
آیا تجارب پیشین از جمله هیجانات شعارهای «خصوصی‌سازی» چند سال قبل را فراموش کرده‌ایم؟
با اتکا به تجارب و بررسی مسائل مناقصات و معاملات دولتی یا تدارکات عمومی و به‌صورت خاص طرح‌های عمرانی (طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) و نظامات فنی و اجرایی کشور و در نهایت موضوع مشارکت عمومی و خصوصی یا واگذاری طرح‌های عمرانی می‌توان گفت: موضوع مندرج در تبصره ۱۹ قانون بودجه ۱۳۹۷ یا متون، مقالات، نشست‌ها و سخنرانی‌های مشابه که عنوان «واگذاری و مشارکت» را بر خود دارند، با یک صورت‌بندی نظری به خوبی قابل تحلیل و فهم است. به نظر می‌رسد که مساله محوری کنونی ما در نظام بودجه‌ریزی و مالی و معاملاتی طرح‌های عمرانی را می‌توان در زیر عنوان یا دوگانه «نظم دسترسی محدود» یا « نظم دسترسی باز» به‌درستی صورت‌بندی و تحلیل کرد. آنچه به کرات با ذکر کلمه «بخش خصوصی» بیان میشود، میان کشور ما و بسیاری کشورهای دیگر فقط یک «مشترک لفظی» است و البته غیر‌مشترک عملی و حتی متعارض در واقعیت.
اگر فقط با توسل به همین یک «مشترک لفظی»، یعنی کلمه «بخش خصوصی»، تفاوت‌های ساختاری و نیز رفتاری عمیق در کشور خود با برخی کشورهای به ظاهر الگو را نادیده بگیرم، خواسته یا ناخواسته، عمدی یا سهوی، گزاره‌هایی نادرست را بیان و گزارش‌های غیر‌دقیقی را ارائه‌کرده‌ایم.
مثلا وقتی به آمار فلان کشور درخصوص «مشارکت بخش عمومی و خصوصی» (که گاهی با عنوان اختصاری انگلیسی و البته زیباتر و فریباتر PPP هم بیان میشود) استناد می‌کنیم، آیا این را نیز بیان‌می‌کنیم که آن کشور، توجه به مساله« تعارض منافع» را از چه زمانی و با چه جدیتی در دستور کار قرارداده‌است؟
در زمانه‌ای که تعارف و رودربایستی و بده‌وبستان راه نفس جامعه ما را بسته‌است، اجازه می‌خواهم کمی صریح‌تر بگویم: در میان خیل عظیم کسانی که در کشور ما، کلمات و عنوان‌هایی مانند «تغییر کاربری پروژه‌های عمرانی» یا «واگذاری طرح‌های عمرانی به بخش غیردولتی» یا «مشارکت عمومی و خصوصی» در این طرح‌ها را در مقررات، مصوبات و سخنرانی‌های خود به کار می‌برند، چقدر درباره موضوعاتی مثل «تعارض منافع» «درب گردان»، چاره‌جویی یا تدبیر که هیچ، اصلا مطالعه یا فکر شده‌است؟
آیا فراموش کرده‌ایم که در کدام نظام اداری و شیوه‌های حکمرانی زیست می‌کنیم؟
امروز که در برابر فشارهای سلطه‌جویان جهانی نیازمند حساسیت بیشتر بر منابع و هزینه‌های پرداختی بخش عمومی و دقت بیشتر بر دستاوردها و محصولات دریافتی این بخش هستیم و در اصطلاح باید کمربندها را سفت کنیم، در همین نظام اداری و تصمیم‌گیری زمزمه تلاش برای کنار گذشتن قوانین معاملات و مناقصات دولتی سَر می‌زند. به عبارتی یعنی در آستانه تحریم‌های تازه کشور که باید با حساسیت بیشتری قواعد اقتصادی و فنی تدارکات عمومی را رعایت‌کنیم و توجه مضاعفی به قانون درخشان و کم‌نظیری مانند «قانون برگزاری مناقصات» داشته باشیم، در سطوح بالای تصمیم‌گیری این جسارت وجود دارد که به بهانه تحریم تمایل خود به بی‌انضباطی در معاملات دولتی را توجیه و این تمایلات را در دشوارترین شرایط کشور عملی سازند.
در شرایطی که منفعت‌طلبی و گروه‌گرایی به جایی رسیده که سودپرستان از جوانب مختلف به نظام تصمیم‌گیری رخنه‌می‌کنند و با حداکثر سوءاستفاده از نبودن یا عدم کفایت «شفافیت» و «پیش‌بینی‌پذیری» و با بازی با الفاظ، هرگونه تشدید تبعیض را توجیه‌می‌کنند، چگونه می‌توان نسبت به مجوزهای اقدامات بی‌حساب و کتاب حساس نبود و ساکت بود؟
آیا می‌توان به امکان حصول دستاوردهای زیاد و زودی که در سخنرانی‌ها و شعارها می‌شنویم اما در ساختارها و رفتارها نشانی از بسترسازی آنها نمی‌بینم، امیدوار بود؟