گفت‌وگوی «شرق - سعید ابوالقاسمی» با محمدرضا فرزانگان، استاد دانشگاه فیلیپس در ماربورگ آلمان
«روند فساد در ایران با درآمدهای نفتی و سیستم خرج این درآمدها در ارتباط است. اگر سیستم مخارج دولت شفاف نباشد و نظارتی از طرف جامعه مدنی و مطبوعات آزاد صورت نگیرد و همچنین سیستم نظارتی از استحکام مدیریتی و کارشناسی جهت افزایش هزینه‌های سوءاستفاده از قدرت عمومی برخوردار نباشد، همچنان ما با مسائل فساد مزمن در ایران مواجه خواهیم بود». این، خلاصه‌ای از گفت‌وگویی است که «شرق» با محمدرضا فرزانگان، ششمین اقتصاددان پراستناد ایرانی و استاد دانشگاه فیلیپس در ماربورگ آلمان، انجام داده است. او که در تمامی سال‌های اخیر پژوهش‌های بسیاری در حوزه اقتصاد‌های در سایه و همچنین فسادهای اقتصادی انجام داده، معتقد است شفافیت اطلاعاتی باید در ایران افزایش یابد تا بتوان شرایط لازم برای کاهش میزان فساد در کشور را فراهم کرد. فرزانگان از طرفداران پروپا‌قرص حضور قدرتمند رسانه‌ها به‌منظور تنویر افکار عمومی برای جلوگیری از بروز فساد است و تأکید دارد بدون مطبوعات آزاد و حرفه‌ای، شاهد گسترش فساد در اقتصاد خواهیم بود. او از تأثیر پول‌های سیاه در تعیین برخی مناصب نیز سخن گفته و این موضوع را امکان‌پذیر دانسته است. این گفت‌وگو را در ادامه بخوانید.
از اینجا شروع کنیم که اگر قرار باشد فساد را تعریف کنیم، چه مواردی را باید مدنظر قرار دهیم؟ آیا اصلا فساد، تعریف مشخصی دارد؟
تعریفی که بانک جهانی از فساد ارائه کرده و مورد قبول عموم هم قرار گرفته، این است که فساد سوءاستفاده از موقعیت و قدرت عمومی به‌منظور استفاده‌های خصوصی محسوب می‌شود. در این تعریف، دریافت رشوه، بخش عمده‌ای از فساد را دربر می‌گیرد؛ تخمین‌های بانک جهانی اندازه تقریبی رشوه در سطح جهان را یک تریلیون دلار در سال برآورد کرده است. این تخمین البته شامل موارد دیگر فساد نظیر اختلاس نمی‌شود. علاوه بر این، تخمین بانک جهانی هزینه‌های اقتصادی و روانی فساد را لحاظ نکرده است.
وضعیت فساد اقتصادی را در ایران چگونه می‌بینید؟ آیا فساد نهادینه و سیستماتیزه شده یا هنوز به این جایگاه نرسیده است؟
شاخص‌های مختلفی برای اندازه‌گیری فساد اقتصادی در دسترس قرار دارند. تقریبا تمامی این شاخص‌ها، نگرش کارشناسان، تاجران، خانوارها و بخش غیرانتفاعی را درباره درجه فساد اندازه‌گیری می‌کنند. این نگرش‌ها ممکن است با واقعیت فساد و میزانش در بطن جامعه تفاوت داشته باشد. بااینحال، مطالعات موجود از هم‌بستگی نسبتا بالای این نگرش‌ها با تخلفات مربوط به فساد در سیستم نظارتی حکایت دارد. یکی از این شاخص‌ها به وسیله بانک جهانی منتشر می‌شود. این شاخص موارد مربوط به فساد خرد و کلان را در تعریف خود آورده و همچنین تصرف بخش دولتی از سوی بخش خصوصی رانت‌جو را هم در تعریف از فساد منظور کرده است. آمار موجود براساس این شاخص حاکی از بدترشدن وضعیت فساد در اقتصاد ایران از دوره دولت خاتمی تا دولت روحانی است. در تمام دولت‌های خاتمی، احمدی‌نژاد و روحانی که دسترسی به شاخص فساد بانک جهانی وجود دارد، شاخص همواره منفی بوده است. با این حال درجه گسترش فساد در دولت خاتمی کمترین و در دولت دوم احمدی‌نژاد به بالاترین حد خود رسید. در دولت روحانی نسبت به دولت احمدی‌نژاد کاهش داشته ولی بااینحال همچنان از سطح فساد زمان دولت خاتمی بالاتر است.
پس با این تعاریف، باید به این نتیجه برسیم که فساد در اقتصاد ایران مزمن شده است. چرا این اتفاق افتاده و چرا نمی‌توان از این مرحله عبور کرد؟
دلایل مختلفی برای این فساد مزمن در اقتصاد ایران وجود دارد. یکی از این دلایل، وجود رانت‌های نفتی است که بخش عمده اقتصاد ایران را به خود وابسته کرده. بیشتر از ۸۰ درصد درآمدهای صادراتی ایران به صادرات نفت وابسته است و بخش عمده مخارج دولت نیز از طریق درآمدهای نفتی پوشش داده می‌شود. رقابت مخرب بخش‌های مختلف در اقتصاد سیاسی ایران جهت دسترسی به رانت‌های نفتی خود باعث ترغیب صاحبان قدرت دولتی برای افزایش منافع خصوصی خود می‌شود. درآمدهای نفتی به شکل‌های مختلف برای رضایت مردم از سیستم دولتی استفاده می‌شوند که نمونه آن را در پرداخت یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم و استخدام‌های دولتی شاهد هستیم. افزایش دخالت و حضور بخش دولتی در اقتصاد نفتی باعث افزایش فرصت‌های سوءاستفاده از مناصب عمومی برای منافع شخصی می‌شود. این احتمال در سیستمی که شفافیت اطلاعات کم است بسیار بیشتر خواهد بود. براساس شاخص پاسخ‌گویی دولت که از سوی بانک جهانی منتشر می‌شود، وضعیت ایران در سه دولت گذشته همواره منفی بوده است. درحالی‌که دولت اول خاتمی وضعیت نسبتا بهتری داشت؛ این شاخص در انتهای دولت احمدی‌نژاد به کمترین سطح خود رسید و در دولت اول روحانی بهبود اندکی حاصل کرد؛ بنابراین تلفیق رانت‌های بالای نفتی و پاسخ‌گویی و شفافیت پایین دولت تا حدودی وضعیت فساد مزمن در ایران را توضیح می‌دهد. علاوه بر این، به‌دلیل حضور پررنگ نفت در بودجه دولت، سهم مالیات در تأمین هزینه‌های عمومی دولت پایین است. افزایش درآمدهای نفتی به کاهش فشار مالیاتی می‌انجامد که خود انگیزه بدنه جامعه در افزایش فشار بر دولت را برای شفافیت بیشتر کاهش می‌دهد. عوامل دیگری نیز در فساد مزمن ایران سهیم هستند. تورم بالا در اکثر سال‌های گذشته باعث افزایش ریسک سرمایه‌گذاری در بخش تولیدی با ماهیت بلندمدت شده است. در نتیجه فعالان اقتصادی به سمت بازارهایی نظیر خریدوفروش ارز با هدف استفاده از تفاوت بالای نرخ رسمی و آزاد متمایل شده‌اند. تورم بالا با کاهش قدرت خرید شاغلان در منصب دولتی باعث ترغیب به بهره‌برداری غیرقانونی از مقام دولتی برای جبران کاهش قدرت خرید در اقتصاد تورمی می‌شود. همچنین افزایش هزینه انجام تجارت در بخش رسمی باعث رشد اقتصاد غیررسمی می‌شود که این خود زمینه را برای گسترش فساد اقتصادی بیشتر فراهم می‌کند.
همه این مواردی که اشاره کردید، نشان‌دهنده دخالت عوامل داخلی در افزایش فساد در ایران بود. آیا عوامل خارجی هم سبب‌ساز بروز فساد در ایران شده است؟
بله، عوامل خارجی هم وجود دارد. از آن جمله می‌توان به تحریم‌هایی که به‌منظور ایجاد اخلال در بازارهای مختلف اعمال شدند، اشاره کرد. در چنین شرایطی، فرصت‌های جدیدی برای رانت‌جویان که به اطلاعات دسترسی داشتند، فراهم شد. سهمیه‌بندی ارز در زمان تحریم‌ها به افزایش تقلب در تجارت خارجی و افزایش قاچاق در کشور انجامید. در این میان، نقش قوه قضائی و سیستم نظارتی در مقابله با فساد در ایران نیز نباید فراموش شود. شاخص مربوط به حکومت قانون که از سوی بانک جهانی منتشر می‌شود، روند مشابهی با سایر شاخص‌های ذکرشده در بالا در ایران را نشان می‌دهد. ضعف نهادهای نظارتی باعث کاهش هزینه درگیرشدن در پروژه‌های فساد اقتصادی می‌شود.
اجازه بدهید سؤالم را شفاف‌تر مطرح کنم؛ آیا فساد اقتصادی داخل با فساد مالی جهانی پیوند خورده؟ مافیای جهانی تا چه حد در این موضوع دخیل شده و مشارکت داده شده است؟
به نظر من بخش عمده فساد اقتصادی در ایران مربوط به نحوه مدیریت درآمدهای نفتی در بودجه دولت می‌شود که این عمدتا یک چالش داخلی مربوط به اقتصاد سیاسی ایران است. پیوند با اقتصاد جهانی و آزادسازی تجاری نیز اگر در محیطی صورت بگیرند که کیفیت نهادهای سیاسی و اقتصادی نظیر کنترل فساد، سیستم‌های نظارتی و امثال آن ضعیف هستند، باعث ایجاد فرصت‌های جدید برای رانت‌جویان خواهند شد. در مقاله‌ای که در سال ۲۰۰۹ در مورد قاچاق در ایران نوشتم، نشان دادم آزادسازی تجاری اثر سازنده در کاهش تجارت غیرقانونی دارد مشروط به وجود نهادهای باکیفیت در حوزه سیاسی و اقتصادی. در غیراین‌صورت ما شاهد سندسازی‌های تجاری، کم‌نمایی یا بیش‌نمایی محصولات وارداتی یا صادراتی از سوی عوامل اقتصادی در بخش دولتی و خصوصی خواهیم بود. روند فزاینده جهانی‌شدن اقتصاد ایران همراه با افزایش آموزش قشر جوان ایران بوده است. در صورت فقدان نهادهای باکیفیت سیاسی و اقتصادی، هزینه‌های آموزشی و آموزش عمومی به‌طور کل باعث افزایش فعالیت مولد نخواهند شد. در بررسی دیگری در سال ۲۰۱۳ اثر آموزش روی اقتصاد زیرزمینی را مطالعه کردم و به نقش کلیدی کیفیت نهادهای سیاسی در اثر نهایی آموزش اشاره کردم.
با همه این اوصاف، روند و جهت‌گیری فساد در ایران را چطور می‌بینید؟ به نظر شما آیا فساد در آینده تشدید می‌شود یا کاهش می‌یابد؟
روند فساد در ایران با درآمدهای نفتی و سیستم خرج این درآمدها در ارتباط است. اگر سیستم مخارج دولت شفاف نباشد و نظارتی از طرف جامعه مدنی و مطبوعات آزاد صورت نگیرد و همچنین سیستم نظارتی از استحکام مدیریتی و کارشناسی جهت افزایش هزینه‌های سوءاستفاده از قدرت عمومی برخوردار نباشد، همچنان ما با مسائل فساد مزمن در ایران مواجه خواهیم بود. شرایط منطقه ایران افزایش هزینه‌هایی که از طریق درآمدهای نفتی پوشش داده می‌شود را بالا برده است. این‌گونه مخارج کمتر از شفافیت لازم برخوردار هستند و درعین‌حال به‌واسطه بودجه بزرگی که در این‌گونه پروژه‌ها هزینه می‌شود احتمال سوءاستفاده بالاتر خواهد بود. سیستم تخصیص درآمدهای نفتی در قالب پرداخت یارانه نیز خود باعث ایجاد زمینه تقلب در ارائه آمار واقعی از سوی خانوارها و عوامل تجاری می‌شود. افزایش اخلاق مالیاتی شهروندان در بستر فساد اقتصادی نیز بسیار مشکل به نظر می‌رسد که خود زمینه را برای کنترل اقتصاد غیررسمی مشکل‌تر می‌کند. یک نکته را در این زمینه اشاره کنم که سطح پایین‌تر فساد در دولت خاتمی نسبت به دولت‌های بعدی از اهمیت کیفیت نهادهای سیاسی، مطبوعات و شفافیت اطلاعات در مبارزه با فساد حکایت می‌کند.
فکر می‌کنید فساد هنوز در وضعیتی باشد که بتوان آن را علاج کرد؟ در این صورت نیاز به جراحی دارد یا فراتر از آن است و باید دوره شیمی‌درمانی را پشت سر بگذارد؟
خوشبختانه ما در رشته اقتصاد سیاسی، به ادبیات غنی در حوزه عوامل مؤثر با فساد دسترسی داریم. این تحقیقات به ما در جهت شناسایی عوامل اثرگذار بر فساد و عواملی که می‌توانند اثر عوامل دیگر را کم یا زیاد کنند کمک فراوانی می‌کنند. ما به نتایج این تحقیقات در کشورهای مختلف که شباهت‌های زیادی با ایران می‌توانند داشته باشند، دسترسی داریم. دولت می‌تواند از این بدنه کارشناسی و تجربیات جهانی در جهت مبارزه با فساد اقتصادی بهره بگیرد. تغییرات فساد در ایران نیز همانند سایر کشورهای در حال توسعه کند صورت می‌گیرد. شاخص فساد در ایران، براساس تعریف بانک جهانی، در سال ۱۳۷۵ (۱۹۹۶) و در انتهای دولت مرحوم هاشمی‌رفسنجانی منفی ٠,٦٤ واحد بود. این را اشاره کنم که در یک بازه زمانی، منفی ٢.٥ بدترین و مثبت ٢.٥ بهترین امتیاز است. این شاخص در سال ۱۳۹۴ (۲۰۱۵) که مصادف با دولت آقای روحانی است نیز تقریبا تغییری نکرده و به منفی ٠.٦٠ رسیده. بااینحال برخی از کشورهای منطقه خلیج‌فارس نظیر امارات شاهد بهبود معنی‌دار این شاخص بودند. این کشور از منفی ٠.٠٨ به ١.١٢ رسیده است. این بهبودها حاصل عوامل گوناگون نظیر بهبود خدمات دولت الکترونیک است که منجر به کاهش تماس فیزیکی بین دولتمردان و کارکنان بخش دولتی و شهروندان و سرمایه‌گذاران خصوصی شده‌اند. امثال امارات در اطراف ایران که تجربه کاهش معنی‌دار فساد را در این بازه زمانی داشته‌اند کم نیستند. در مقابل البته شاهد بدترشدن فساد در کشورهایی که دچار بی‌ثباتی سیاسی شده‌اند نیز هستیم. به‌طور خلاصه، می‌توانیم با بررسی تجربه کشورهای موفق، راهکارهای کنترل فساد را بدون شیمی‌درمانی و امثالهم پیدا کنیم و به عملیاتی‌کردن آنها پایبند شویم. اراده سیاسی در کنترل فساد و آگاهی عمومی درباره هزینه‌های اجتماعی، روانی، اقتصادی، زیست‌محیطی و سیاسی آن در این موضوع نقش مهمی خواهند داشت.
چقدر اراده مقابله با فساد وجود دارد؟ و اگر دارد چقدر جدی است؟
اراده جدی برای مبارزه با فساد باید شواهد بیرونی از خود نمایش دهد. این شواهد باید خود را در اصلاح سیستم قیمت‌گذاری محصولات، مدیریت درآمدهای نفتی و تخصیص منابع عمومی، اصلاح سیستم آموزشی و گسترش آزادی‌های مدنی و سیاسی نشان دهد. علاوه بر این باید شاهد استفاده از بدنه کارشناسی در داخل و خارج از ایران جهت آموزش و به‌کارگیری ابزارهای مبارزه با فساد باشیم تا بتوانیم بر اراده جدی دولت در این زمینه صحه بگذاریم.
برخی مواقع ادعا می‌شود که بعضی مناصب با پول سیاه ازجمله از محل قاچاق مواد مخدر تعیین می‌شوند. آیا شما گمان می‌کنید فساد تا این حد ریشه دوانده و بیخ پیدا کرده است؟
بخشی از تعریف شاخص فساد از سوی بانک جهانی شامل نفوذ و اثرگذاری بخش خصوصی در بدنه تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کشور است. اصطلاح تسخیر دولت که در تعریف فساد از سوی بانک جهانی وجود دارد حاکی از امکان اثرگذاری بخش خصوصی و صاحبان سرمایه در روند انتخابات و کمک به ورود سیاست‌مداران موردنظر خود در مراکز حساس سیاست‌گذاری و اجرای قوانین است. برای مثال، تأمین مالی هزینه‌های تبلیغاتی در انتخابات از سوی گروه‌های تجاری و سرمایه‌داران خصوصی، سیاست‌مدار برگزیده را وامدار این‌گونه تشکیلات تجاری خواهد کرد و به‌احتمال‌زیاد این وامداری در نحوه سیاست‌گذاری و اجرای قوانین خود را نشان خواهد داد. در این سیستم منافع اقتصادی متوسط جامعه نادیده گرفته می‌شود. این خود در بلندمدت باعث بی‌اعتمادی و ازبین‌رفتن اخلاق اقتصادی در آحاد افراد جامعه خواهد شد و همچنین ثبات سیاسی را با خطر جدی مواجه خواهد کرد.
فکر می‌کنید چه مقاومت‌هایی در برابر مبارزه احتمالی با فساد انجام شود و چقدر این مقاومت‌ها کارساز خواهند بود؟ آیا این مقاومت‌ها چرخ ماشین پیش‌ران مقابله با فساد را پنچر خواهند کرد به‌طوری‌که از کار بیفتد؟
مقاومت از جانب نهادهایی خواهد بود که فعالیت اقتصادی و تجاری خود را در محیط شفاف و رقابتی در خطر می‌بینند. این گروه‌ها تلاش خواهند کرد که آزادی‌های مدنی (دسترسی به اطلاعات) و افزایش کارایی سیستم قضائی کشور را با اخلال مواجه کنند.
چه فرمول، راه‌حل و راهکار راهبردی و اجرائی برای مقابله کارساز با فساد پیشنهاد می‌کنید و چقدر به کارسازبودن آنها و اینکه منجر به نتیجه مطلوب شود، امیدوارید؟
از عوامل گسترش فساد می‌توان به وجود انحصارات، تعرفه بالای تجاری و شرایط بی‌ثبات سیاسی اشاره کرد. نهادها، افراد و گروه‌هایی که در این مورد منافع اقتصادی دارند با سیاست ضدانحصار، آزادسازی تجاری و تشنج‌زدایی در حوزه روابط بین‌الملل میانه خوبی نخواهند داشت. البته باید به این نکته توجه داشت که آزادسازی تجاری و اقتصادی و خصوصی‌سازی به‌عنوان یک ابزار ترویج رقابت و کاهش رانت‌جویی به‌طور خودکار باعث کاهش فساد نخواهد شد. مسلما با فقدان نهادهای نظارتی کارا و مستقل، این‌گونه آزادسازی‌ها چه‌بسا فرصت‌های جدید رانت‌جویی را برای خواص یا آنها که به اطلاعات و فرصت‌ها بیش‌وپیش از دیگران دسترسی دارند، فراهم خواهد کرد؛ بنابراین چه‌بسا نهادهای اشاره‌شده در بالا با پیش‌بینی فرصت‌های جدید در بعد از آزادسازی‌های تجاری، خود مشوق این‌گونه سیاست‌ها هم باشند. به‌طور خلاصه، پیش از آزادسازی‌های اقتصادی، آزادسازی‌ها در حوزه سیاسی و اطلاعات و تقویت نهادهای نظارتی از اهمیت شایانی در کاهش فساد برخوردار هستند. کاهش وابستگی اقتصاد و بودجه دولت به نفت و افزایش سهم مالیات در تأمین هزینه‌های دولت نیز باعث بیشترشدن پاسخ‌گویی دولت و نظارت نهادهای مردمی بر عملکرد دولت خواهد شد. در چنین صورتی رابطه مالی دولت و مردم شفاف‌تر و سالم‌تر از وضعیت فعلی خواهد بود. البته در کنار افزایش بار مالیاتی لازم است که کمّیت و کیفیت کالاها و خدمات عمومی نظیر زیرساخت‌های بهداشتی، آموزشی، محیط‌زیستی و امنیتی هم بهبود حاصل کند. در غیراین‌صورت ما شاهد افول اعتماد عمومی، اخلاق مالیاتی و در نهایت گسترش بخش غیررسمی اقتصاد خواهیم بود. تورم و نوسان قیمت‌ها در بازارهای مختلف فرصت‌های رانت‌جویی و فعالیت‌های غیرمولد را افزایش می‌دهند. همچنین سرمایه‌گذاری در یک اقتصاد تورمی به‌ویژه در بخش تولیدی با ریسک بالا همراه خواهد بود و این باعث رونق گردش مالی بخش‌های غیرمولد و با بازدهی سریع می‌شود. همچنین تورم با افزایش اختلاف قیمت در بازارهای داخل و هم‌جوار زمینه را برای گسترش قاچاق که با فساد خرد و کلان هم‌بستگی دارد، فراهم خواهد کرد. علاوه بر این، نقش آزادی‌های مطبوعات در افزایش هزینه‌های فساد به‌ویژه در سطح دولتی بسیار مهم است. بدون مطبوعات آزاد و حرفه‌ای، شاهد گسترش فساد خواهیم بود. عامل مؤثر دیگر در کنترل فساد سطح آموزش و آگاهی عمومی است. افزایش کمّیت و کیفیت سیستم آموزشی نقش مهمی را در تربیت نسلی آگاه از حقوق مدنی و سیاسی ایفا خواهد کرد که به‌سختی فساد دولتی و توزیع نابرابر فرصت‌های اقتصادی و سیاسی را تحمل خواهند کرد.