درحالیکه قرار بود با اجرای سیاست های اصل 44 فضای کسب وکار تسهیل و از نقش دولت در اقتصاد کاسته شود اما روند کند اجرای این سیاست ها، دستیابی به این اهداف را در کوتاه مدت ناممکن ساخته است.

علی چشمی، اقتصاددان، ساختار نفتی اقتصاد از یک‌سو و  کنار نرفتن مدیریت دولتی در بیشتر بنگاه های به ظاهر واگذار شده از سوی دیگر، علت کندی و اجرای نادرست این قانون می‌داند.

به گفته وی اشخاص حقیقی نقش کمرنگی در واگذاری ها داشته اند زیرا مدیران دولتی سرمایه گذاری‌های نهادی را کنترل می کنند.

مشروح گفتگوی الف با چشمی دانشجوی دکترای اقتصاد درباره اجرای سیاست های اصل 44 را می خوانید:

 1-  با گذشت 4 سال از ابلاغ اصل 44 اهداف رهبر از این سیاست ها چقدر محقق است ؟

سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی که از طرف مقام معظم رهبری ابلاغ شد در پنج بند تنظیم شده بود و سه هدف خاص داشت: اول بهبود فضای کسب و کار برای بخش خصوصی و تعاونی، دوم الزاما تی برای برنامه خصوصی سازی دولت و سوم واگذاری بنگاه های دولتی. طی چند سال اخیر دولت از بین این سه هدف بیشتر بر موضوع  واگذاری تأکید داشته است. قانونگذار نیز با تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44، علاوه بر الزاماتی که برای واگذاری بنگاه ها مشخص و روشهای خصوصی سازی را تعدیل کرد با تصویب فصلی در آن قانون درباره مباحث ضدانحصار در جهت بهبود محیط کسب و کار نیزگام برداشت. اما می توان گفت قوه مجریه و مقننه به طور کامل نتوانستند اهداف رهبری را به پیش برند و فقط بخشی از اهداف را پیگیری کردند. با وجود این روند کارها هم بسیار کند پیش رفت. برای مثال، تهیه لایحه ای از طرف دولت برای اجرایی کردن سیاستهای کلی اصل 44 با کندی پیش می رفت تا این که طرحی توسط نمایندگان دراین خصوص تهیه شد و دولت مجبور شد که سریعتر لایحه را بیاورد. بنابراین قانونی که به تصویب رسید و در 31 تیر 1387 به دولت ابلاغ شد فرایندی طولانی داشت و با گذشت حدود 10 ماه از تصویب این قانون هنوز تمام 46 آیین نامه و دستورالعمل آن نهایی نشده است.
بحث دیگر، اولویت بندی سه هدف اصلی سیاستهای کلی است که بسیار اهمیت دارد. برخی معتقدند دولت ابتدا باید محیط کسب و کار را بهبود بخشد که مبحث ضدانحصار قسمتی از آن بوده و قانونش به تازگی تصویب شده اما هنوز عملی نشده است. سایر اقدامات در این زمینه برداشتن موانع از سر راه کسب و کارهای مختلف، مهیا کردن فرصت های تأمین مالی برابر برای بنگاه های خصوصی و دولتی و اصلاح برخی قوانین مانند قانون کار است. ولی در این میان، دولت به واگذاری بنگاه ها اولویت داده است به ویژه بنگاه های صدر اصل 44 مانند شرکت ملی مس، فولاد مبارکه ، فولاد خوزستان، بانک های ملت، تجارت و پالایشگاه اصفهان را واگذار کرده است. با وجود این که هنوز آیین نامه های قانون اصل44 تصویب نشده بود و مبانی قانونی مشخصی برای این واگذاری ها وجود نداشت.
نقطه ضعف مهم دیگر در این زمینه این است که واگذاری ها عمدتا در بخش شبه دولتی انجام شده نه بخش خصوصی. غیردولتی ها عمدتا ماهیتشان به گونه ای است که خیلی نزدیک به بدنه دولت هستند مانند شرکت های سرمایه  گذاری بانکهای دولتی، شرکت های وابسته به بنیادها، سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری. به غیر از این خریداران شبه دولتی، یک شخص حقوقی غیردولتی جدیدی هم در کنار دولت شکل گرفته که مدیران آن دولتی هستند که این شخص غیردولتی، شرکت کارگزاری سهام عدالت و شرکت های وابسته به آن است. از سال 1384 به واسطه طرح سهام عدالت، سهام شرکت های دولتی، به ویژه بنگاه های صدر اصل 44،  به این بخش شبه دولتی جدید منتقل شد. با وجود اینکه طی چهار سال اخیر حجم واگذاری سهام شرکت های دولتی خیلی بالا رفت  و به حدود 40 هزار میلیارد تومان رسید ولی بیش از 60 درصد آن در قالب طرح سهام عدالت بود.

2- عوامل کندی تحقق این سیاست ها را چه می دانید؟

یک علت را می توان درقالب اقتصاد سیاسی خصوصی سازی پیگیری کرد و آن بحث دیوان سالاران دولتی است که بواسطه شرکت های دولتی در کسب وکارهای اقتصادی فعالند و منافعی را از این راه بدست می آورند و معمولا در مقابل سیاستهای اصلاحی مانند سیاستهای کلی اصل 44 مانع تراشی و جبهه گیری می کنند. هرچند آنها در ظاهر پیگیر اجرای این سیاست ها هستند اما در عمل نمی خواهند که شرکت های دولتی را به مدیران دیگر واگذار کنند. مصداقش را می توان در بخش صنعت بویژه در خودروسازی مشاهده کرد.

علت  دیگر در کندی پیگیری سیاستها، منابع نفتی دولت است. دولت به واسطه این که منابع نفتی سرشاری دارد و ساده هم کسب می کند در عین حال که نیازی به درآمدهای حاصل از واگذاری بنگاه ها ندارد و به همین دلیل است که در سال 86 فقط حدود 500 میلیارد تومان و در سال 87 حدود 1000 میلیارد تومان از محل واگذاری  شرکت های دولتی درآمد داشته است که نسبت به درآمدهای نفتی دولت بسیارناچیز است. علاوه براین، درآمدهای نفتی همیشه خود عاملی برای گسترش فعالیت های تجاری- اقتصادی دولت محسوب شده است.

3- در اجرای این سیاست ها واگذاری شرکت های دولتی باید اولویت باشد یا انحصارزدایی، آزادسازی فعالیت ها و به طور کلی بهبود فضای کسب وکار، چرا؟

واگذاری سریع شرکتهای دولتی، سیاستی بود که کشورهای بلوک شرق در پیش گرفتند و در کوتاه مدت بسیار با مشکل مواجه شدند ولی بهبود محیط کسب و کار، سیاست چین بود که موفقیتهای خوبی داشته است. به طور کلی این که اولویت با واگذاری باشد یا با بهبود محیط کسب و کار به نوع صنعت بستگی دارد. مثلا در صنعت بانک، بیمه و تلفن همراه با راهکار خصوصی سازی از پایین، یعنی دادن اجازه ورود به بنگاه های خصوصی به جای واگذاری بنگاه های دولتی، به توفیقات بیشتری رسیده ایم هر چند در این بخش با دخالتهای نهادها ، بنگاه های دولتی و شرکت های خصوصی آسیب هایی دیده اند. اما در صنعتی مانند پالایشگاه خیلی بعید است که با آزادسازی فعالیت بخش خصوصی بتوانیم در کوتاه مدت به توفیقی برسیم. بنابراین باید بهبود محیط کسب و کار با واگذاری شرکتها همراه شود. بنابراین دیدگاهی وجود دارد  که بیان می کند تا وقتی بنگاه های دولتی نقش قابل توجهی در اقتصاد دارند هیچگاه نخواهند گذاشت محیط کسب و کار برای بخش خصوصی مهیا شود چنانچه دولت اول این بنگاه ها را واگذار کند، محیط مناسب خود به خود بهبود خواهد یافت. بنابراین از این زاویه دید، واگذاری بنگاه های بزرگ توسط دولت چندان هم که برخی اظهار میکنند نادرست نیست.

4- با توجه به اینکه بزرگترین خریدار سهام بنگاه های بزرگ، نهادهای شبه دولتی و حکومتی هستند شما اینگونه خصوصی سازی را چقدر اثربخش می دانید؟

همان طور که گفتیم اکنون نهادهای شبه دولتی اکثر سهام دولتی را تملک می کنند ولی نکته حائز اهمیت این است که آیا بخش خصوصی صرفا اشخاص حقیقی خصوصی اند یا نهادها و شرکت های کاملا خصوصی؟ برخی به گونه ای اظهار نظر میکنند که صرفا اشخاص حقیقی باید سهام دولتی را خریداری کنند. درصورتی که واقعا اینطور نیست و امکان انجام شدن هم ندارد. بخش خصوصی باید ترکیبی از سرمایه گذاران نهادی و اشخاص حقیقی باشد که این سرمایه گذاران نهادی عبارتند از شرکت های  بیمه، بانک ها، صندوق های بازنشستگی، شرکتهای سرمایه گذاری و حتی شهرداری ها که می توانند نماینده مناسبی برای اشخاص حقیقی باشند. بخش خصوصی همین سرمایه گذاران نهادی هستند. البته به این شرط که این نهادها تجت سیطره دولت مرکزی نباشند. اکنون در ایران همه چنین سرمایه گذارانی تحت سیطره مدیران دولتی هستند بنابراین نمیتوان انتظار داشت که بخش خصوصی در بازار سهام حضور داشته باشد. به عبارتی راهی به غیر از این که سهام دولتی به سرمایه گذاران نهادی، به عنوان نماینده اشخاص حقیقی خصوصی، واگذار شود وجود ندارد ولی مسئله این است کنترل این سرمایه گذاران نباید توسط مدیران دولتی انجام شود.

5- به نظر شما در خصوصی سازی، فروش شرکت های کوچک باید اولویت داشته باشد یا بزرگ؟

مبانی نظری نشان می دهد که دولت باید در واگذاری شرکت های کوچک کاملا سریع عمل کند و لازم نیست در داخل این شرکت ها و در محیط فعالیت شان اصلاحات چندانی انجام دهد. اما برای شرکت های بزرگ قضیه کاملا برعکس است و دولت باید خیلی بااحتیاط  عمل کند و هم اینکه  ساختار درونی این شرکتها را اصلاح کرده و هم برنامه مشخصی برای محیط  بعد از واگذاری آنها داشته باشد. مصداق این امر را در خصوصی سازی شرکت صدرا در شش سال پیش و شرکت فولاد خوزستان در دو سال گذشته میتوان ملاحظه کرد. این شرکتها در صنعت خود شرکتهای بزرگی بودند ولی بدون این که روابط درونی آنها و بازارهای مرتبط با آنها اصلاح شود واگذار شدند و برای هر دو مشکلاتی ایجاد شد.

6- خصوصی سازی جاری بیشتر برای تامین کسر بودجه دولت است یا افزایش کارایی در اقتصاد؟

این دو هدف نمی تواند باهم تعارضی داشته باشد یعنی با خصوصی سازی هم میتوان کسری بودجه دولت را تامین مالی کرد و هم کارایی را افزایش داد. در ایران، وجوه حاصل از واگذاری شرکت های دولتی برای خزانه دولت در این سالها بسیار ناچیز بوده به طوری که طی سه سال اخیر منابعی که به بودجه دولت وارد شده حدود 2هزارمیلیارد تومان بوده است. بنابراین واگذاری شرکت ها در بودجه دولت نقش اندکی داشته است. درنتیجه درمورد ایران نمی توان گفت واگذاری ها با هدف تامین کسری بودجه دولت بوده است چون مکانیزم ماده 8 قانون برنامه چهارم توسعه به گونه ای بود که وجوه حاصل از واگذاری مجددا به شرکت های دولتی برمی گشت و حتی باعث گسترش آنها می شد که درماده 29 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 اصلاح شد. بنابراین اگر دولت با دغدغه کسری بودجه، شرکت های دولتی را واگذار کند این کار لزوما نمی تواند نامناسب باشد بلکه می تواند به خصوصی سازی سرعت دهد. به جای این دولت ایران، سالهاست که اعلام میکند برای افزایش کارایی است که شرکتهای دولتی را واگذار می کند در حالی که مصادیق اندکی را سراغ داریم که با واگذاری آنها کارایی افزایش یافته باشد. زیرا برای رسیدن به هدف افزایش کارایی، الزاماتی وجود دارد: یکی افزایش رقابت است که به ماهیت صنعت ربط دارد و در صنایع انحصاری به احتمال زیاد واگذاری به کارایی مناسبی نخواهد رسید همان طور که در خودروسازی ایران چنین نتایجی حاصل نشد. دوم، واگذاری مدیریت است که باز هم در واگذاری های انجام شده چنین مسئله ای را نمی بینیم. سوم، تنظیم مقررات لازم برای حفظ و ایجاد رقابت سازنده است که باید توسط نهادی باصلاحیت انجام شود که چنین مباحثی نیز در ایران خوب پیش نرفته و در صنایعی مانند تلفن همراه، سازمان مقرراتگذار مشکلاتی دارد. چهارم، اصلاح روشهای تامین مالی شرکتهای واگذارشده است در حالی که با وجود واگذاری، شرکتها در ایران به منابع ارزان قیمت دولتی هنوز دسترسی دارند. سایر موارد به اصلاح قوانین شرکتها و قراردادها مربوط است که به عنوان مثال اصلاح قانون تجارت در کشور به کندی پیش می رود.

7- در فرایند فعلی خصوصی سازی مردم عادی و کارگران شرکت های در شرف واگذاری چقدر نقش بازی می کنند؟

در قانون اصل 44 برای کارگران شرکتهای مشمول واگذاری مزایایی درنظر گرفته شده و خریداران شرکت ها را ملزم کرده اند تا کارگران شرکت ها را حفظ کنند. به همین دلیل کارگران از لحاظ موقعیت شغلی احتمالاً دچار آسیب نمی شوند. همچنین درصدی از سهام این شرکت ها به کارگران تعلق می گیرد. بحث منافع مردم را در موضوعات دسترسی، کیفیت و قیمت محصول پس از خصوصی سازی می توان بررسی کرد. دولت باید برای تامین منافع مردم به ویژه در صنایع شبکه ای مانند آب، برق، ارتباطات و گاز، مقرارت لازم را تدوین و اجرا کند. ولی به طور کلی مردم از گسترش بانکهای خصوصی و تلفن همراه خصوصی توانسته اند که به خدماتی با دسترسی بیشتر، کیفیت بهتر و با قیمت پایین تری دست یابند که در قالب خصوصی سازی از پایین بوده است.

8- با ادامه وضع موجود در اجرای سیاست تا چند سال دیگر نقش دولت در اقتصاد ایران بهینه خواهد شد؟

بهینه سازی نقش دولت، اصطلاحی است که مهندسان اقتصادی که به مقادیر کمی علاقه دارند وارد ادبیات اقتصادی کرده اند. نقش دولت همیشه باید به حالت پویا اصلاح شود به عبارتی دولت باید در برخی محصولات دخالت بیشتر و در برخی دخالت کمتری داشته باشد. میزان این دخالت را نیز خواسته های شهروندان از طریق فرایندهای سیاسی تعیین می کند. بنابراین متر مشخصی برای نقش دولت نمی توان تعیین کرد فقط می توان گفت که نقش دولت تا چه اندازه در راستای  خواسته های شهروندان است. فعلا نقش دولت در ایران با این خواسته ها بسیار فاصله دارد. چون دولت برخی محصولات را با قیمت بالا و کیفیت پایین تر از توقع مردم تولید و عرضه می کند که برخی از آنها را باید واگذار کند و کیفیت برخی محصولات خود را باید اصلاح کرده و خود به تولید ادامه دهد.

9- آیا اجرای سهام عدالت به هدف خود در فقر زدایی و تحقق عدالت پس از 4سال رسیده است؟

طرح سهام عدالت در ابتدا شائبه خصوصی سازی کوپنی را ایجاد کرد ولی اجرای سهام عدالت  نوع عجیب و  غریبی از خصوصی سازی بود. در این طرح، نقش سازمان خصوصی سازی در شرکت های واگذار شده در قالب سهام عدالت بیشتر شده است اما مدیریت  آن شرکت ها کماکان دولتی باقیمانده است.  نکته مهم دیگر درباره برگه های سهام عدالت است که هیچ یک از خصوصیات برگه های سهام معمولی را ندارند. به عبارت دیگر صاحبان این اوراق، نقشی در انتخاب مدیران و تقسیم سود شرکت ندارند و نمی توانند آن را خرید و فرش کنند. فقط دولت مبلغ مشخصی سود به آنها می دهد. نکته دیگر این است که منابع سود دهی  سهام عدالت در دو سال گذشته ناشی از افزایش قیمت فلزاتی مانند مس و فولاد بود که با توجه به بحران جهانی و کاهش قیمت جهانی این فلزات برای سالهای اینده چنین پرداختی هایی در کار نخواهد بود. هرچند که در سال 86 حدود  5 میلیون نفر هر کدام 40 هزار تومان و در سال 87 هر کدام 80 هزار تومان از این بابت دریافت کردند اما  این مبلغ در زندگیشان نقش چندانی نداشت. به طور کلی سهام عدالت به درامد و ثروت  افراد مشمول چندان اضافه نکرد ولی آمار واگذاری سهام را بسیار بالا برد و افرادی به مناصب زودگذری رسیدند.

10- دولت و برخی از رسانه ها فروش 5 درصد از سهام بانک  های تجارت و ملت را در بورس به معنی خصوصی شدن این دو بانک می دانند. نظر شما چیست ؟

صرف نظر از اینکه خریدراران 5 درصد سهام واگذارشده از طریق بورس چه ماهیتی دارند، 40 درصد از سهام این بانکها در قالب سهام  عدالت واگذار شده است و نهایتا هم کمتر از 50 درصد سهام این بانکها در اختیار دولت باقی خواهد ماند. با این واگذاری ها طبق قانون این دو بانک غیردولتی خواهند شد ولی این دو بانک همچنان در اختیار مدیران دولتی خواهند بود و در نتیجه تغییری در کارایی آنها ایجاد نخواهد شد، مگر اینکه شفافیت اطلاعات مالی این بانکها بواسطه عضویت در بورس بتواند در عملکرد آنها تاثیر اندکی داشته باشد.