علی‌اکبر نیکواقبال. دانشیار دانشکده اقتصاددانشگاه تهران
در شرق نوشت: در این گزارش، برخی از مؤلفه‌های بودجه دولت به شرح زیر بررسی می‌شود:
الف- مفهوم و اهمیت بودجه،
ب- ویژگی‌ها و ساختار کلی بودجه سال ٩٦،
ج- نگاهی به گزارش رئیس دیوان محاسبات
د- آخرین نقد و یک پیشنهاد،
الف: مفهوم و اهمیت بودجه
بودجه کل کشور برنامه مالی دولت و سندی است که نیاز به تصویب قوه مقننه داشته و دربرگیرنده کل درآمدها و مخارج دولت در قالب بودجه عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه سایر مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است. مخارج نیز در کنار درآمدها برای رسیدن به سیاست‌ها و هدف‌های معین و قانونی دولت تدوین می‌شود. بودجه به‌این‌ترتیب، تأثیر عمیقی بر معرف‌های اقتصاد کلان نظیر تورم، بی‌کاری و رشد اقتصادی باقی می‌گذارد.
از طرف دیگر، بودجه دولت در اقتصاد ایران، تعیین‌کننده اصلی و سرنوشت‌ساز در وضعیت اقتصادی ایران است؛ زیرا دولتی‌کردن اقتصاد ایران پس از انقلاب (و به عبارت دیگر، محدود و کوچک‌سازی بخش خصوصی)، اقتصاد ایران را از یک اقتصاد مختلط خصوصی-دولتی به یک اقتصاد دولتی دیوان‌سالارانه و غیرخصوصی تبدیل کرده و وابستگی بودجه دولت به درآمدهای پرنوسان صادرات نفت خام، اقتصاد ایران را به سمت یک اقتصاد تک‌محصولی معتاد به درآمدهای نفتی سوق داده است. یکی از ارکان اساسی و جدایی‌ناپذیر هر برنامه یا بودجه‌ای نظارت بر آن است که این وظیفه در اقتصاد ایران به عهده دیوان محاسبات گذاشته شده است که از اهمّ وظایف آن، حسابرسی یا رسیدگی به همه حساب‌های درآمد و هزینه و صورت مالی دستگاه‌ها، اعلام نظر با توجه به گزارش‌های حسابرسی‌ها و رسیدگی‌های انجام‌شده برای حفظ حقوق بیت‌المال، تجزیه و تحلیل لایحه تفریغ بودجه و تهیه و ارائه گزارش حاوی نظرات به مجلس شورای اسلامی است. یکی از وظایف اصلی قوه قضائیه نظارت بر حسن اجرای قوانین است. نظارت بر حسن اجرای قوانین در محاکم برعهده دیوان‌عالی کشور و دستگاه‌های اداری سازمان بازرسی کل کشور است.
ب- ویژگی‌ها و ساختار کلی بودجه سال ٩٦
لایحه بودجه سال ١٣٩٦ شامل یک ماده‌واحده و ٢٣ تبصره در حال بررسی و تصویب در مجلس ج.ا.ا است که ارقام کلی این لایحه در تصویر بالا، با قانون بودجه ٩٥ سال مقایسه شده است. ماده‌واحده نشان می‌دهد که بودجه سال ٩٦ کل کشور از حیث منابع بالغ بر هزارو ٨٥ میلیارد تومان و از حیث مصارف نیز بالغ بر هزارو ٨٥ به شرح زیر است:
الف- منابع بودجه عمومی دولت از لحاظ درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی و مصارف بودجه عمومی دولت از حیث هزینه‌ها و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی بالغ بر ٣٧١ هزار میلیارد تومان (رُند‌شده) یا دقیقا به ریال به شرح زیر است: ٣,٧١١.٢٣٦.٩٤١.٠٠٠.٠٠٠
١- منابع عمومی بالغ بر ٣٢٠ هزار میلیارد تومان است.
٢- درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی بالغ بر ٥١ هزار میلیارد تومان (رُند‌شده) یا دقیقا ٥١١,٢٤٦.٩٤١.٠٠٠.٠٠٠ ریال است.
ب- بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از لحاظ درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار بالغ بر ٧٥٧ هزار میلیارد تومان و از حیث هزینه‌ها و سایر پرداخت‌ها نیز بالغ بر ٧٥٧ هزار میلیارد تومان است.
همان‌طور که در تصویر بالا مشاهده می‌شود، منابع بودجه کل کشور در سال ٩٦، هزارو ٨٥ میلیارد تومان است که بیش از صد میلیارد یا حدودا ١٠ درصد نسبت به سال ٩٥ فزونی نشان می‌دهد. با توجه به تورم ١٠ درصد در سال گذشته می‌توان بودجه سال ٩٦ را با ٩٥ به طور واقعی برابر دانست. اگر تولید ناخالص داخلی را در سال ٩٦ حدودا هزارو ٥٠٠ میلیارد تومان برآورد کنیم، در این صورت بودجه دولت بیش از ٧٢ درصد تولید ناخالص ملی را تشکیل می‌دهد که نشان‌دهنده یک اقتصاد بسیار دولتی دیوان‌سالار است. سایر ارقام عبارت‌اند از: مالیات‌ها به میزان ١١٣ هزار میلیارد تومان (١١ درصد افزایش نسبت به ٩٥)، درآمدهای نفت و فراورده‌های نفتی ١١١ هزار میلیارد تومان (بیش از ٤٠ درصد افزایش)، بودجه عمرانی به میزان حدود ٦٢ هزار میلیارد تومان (٦ درصد افزایش). نسبت بودجه عمرانی به کل بودجه ٩٦ حدودا شش درصد و نسبت به بودجه جاری ٢٧ درصد است. کلا در یک اقتصاد سالم می‌توانست این نسبت به صورت معکوس مناسب باشد؛ یعنی ٧٣ درصد بودجه عمرانی و ٢٧ درصد بودجه جاری. البته در حسابداری کوتاه‌مدت فعالان یا عمال اقتصادی مانند خانواده، مؤسسات یا دولت، این اولویت‌بندی بسیار مهم جا افتاده است که هزینه‌ها یا مخارج را به ثابت و متغیر طبقه‌بندی می‌کنند؛ بنابراین در‌این‌باره، دولت مجبور است که در ابتدا، مخارج ثابت خود مانند حقوق، دستمزد، اجاره و اقساط بازپرداخت بدهی‌ها را که تغییر‌ناپذیر است و بی‌کم‌وکاست باید پرداخت شود، در اولویت قرار دهد؛ به‌این‌ترتیب، تفاضل درآمد و هزینه‌های ثابت، باقی‌مانده‌ای را تشکیل می‌دهد که برای هزینه‌های جاری و درباره واحد دولت برای هزینه‌های عمرانی در نظر گرفته می‌شود. پس باید توجه داشت که مسئله در بررسی بودجه، در حجم کم مخارج عمرانی نیست؛ بلکه در حجم بسیار بالای هزینه‌های ثابت است که منابع را می‌بلعد و برای بودجه عمرانی چیزی باقی نمی‌گذارد. دستگاه عریض‌و‌طویل بوروکراسی دولتی در ایران با چندین میلیون کارمند با حقوق‌های ثابت و دیگر هزینه‌های ثابت اداری، یارانه‌های ثابت مصرفی برای کل ایرانیان که از آن، بعد از گذشت چند سال، یارانه دهک‌های ١ و ٢ و یارانه سه میلیون نفر برای سال ٩٦، کسر شده است، شیوه و روش فعلی خرید تضمینی محصولات کشاورزی، پایین‌نگه‌داشتن قیمت حامل‌های انرژی و انواع حمایت‌های غیرهدفمند از انواع شرکت‌ها، به‌دوش‌گرفتن انواع و اقسام تعهدات سنگین اجتماعی و اقتصادی بر‌جا‌مانده از دولت‌های قبل (مثلا مسکن مهر)، فقدان اطلاعات شفاف اقتصادی بسیاری از نهادها و سازمان‌های مهم کشور و عدم تجمیع و یکپارچگی آنها در مقابل سیاست‌های مالیاتی دولت و همچنین فشار مالیاتی دولت بر ارزش افزوده در زمانی که رکود حاکم در اقتصاد الزام‌آور می‌نماید که سیاست‌های بخشودگی و تسهیلات مالیاتی بعضی از اصناف و گروه‌های تولیدی به اجرا گذاشته شود و در نهایت، همه این عوامل دست به دست هم می‌دهند تا از یک طرف، مخارج جاری یا ثابت دولت در سطوح بسیار بالایی مستقر شده و ثابت بماند و از طرف دیگر، بسیاری از درآمدهای دولت از نفت گرفته تا درآمدهای عرفی دولت نظیر مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم در گازانبر انواع محدودیت‌ها، مانند عدم تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده، فرار مالیاتی، فرار سرمایه، قاچاق، بوروکراسی و فساد اداری قرار گیرند و در نهایت بودجه عمرانی را در تنگناهای نسبتا شدیدی محصور کنند. اگر ما بودجه عمرانی را با درآمدهای نفتی سال ٩٦ مقایسه کنیم، بودجه عمرانی ٥٧ درصد درآمدهای نفتی ما را تشکیل می‌دهد. البته مقادیری از درآمدهای صادرات نفت به صندوق توسعه و از آن طریق نیز به سمت پروژه‌های عمرانی سرازیر می‌شود که می‌تواند این نسبت را بهبود ببخشد، ولی بااینحال از تحقق آرزوهای دیرینه ایرانیان مبنی بر اختصاص کل درآمدهای نفتی به بودجه‌های عمرانی یا به‌اجرادرآوردن استراتژی اقدام و عمل در اقتصاد مقاومتی خبری نیست. شایان ذکر است در اقتصادهای سالم (غیرنفتی)، بودجه عمرانی از طریق درآمدهای مالیاتی تأمین مالی می‌شود و اقتصاد ایران بسیار دور از این استاندارد است.
بااینحال، امکانات محدود دیگری نیز در لایحه و سند بودجه ٩٦ به منظور کاهش فشار بر بودجه عمرانی و عمدتا نداشتن کسری بودجه یا توازن‌بخشی صوری به درآمدها و مخارج در نظر گرفته شده است؛ نظیر واگذاری دارایی‌های مالی، شامل فروش اوراق مشارکت، استفاده از تسهیلات خارجی، دریافت وام برای طرح‌های عمرانی انتفاعی، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، مانند استفاده از حساب ذخیره ارزی، فروش اراضی، اموال منقول و غیرمنقول، ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و در نهایت استقراض از بانک مرکزی از طریق انتشار اسکناس جدید. برای بررسی بیشتر ویژگی‌ها و ساختار بودجه سال ٩٦ ضروری است بودجه شرکت‌های دولتی نیز مورد توجه قرار گیرد. نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به کل بودجه سال٩٦ حدودا ٧٠ درصد و نسبت به تولید ناخالص ملی حدودا ٥٠ درصد است که این ارقام نیز با معیارها و استانداردهای کشورهای رو به رشد و پیشرفته به‌هیچ‌وجه همخوانی ندارد؛ به‌ویژه اگر در نظر بگیریم که بازدهی شرکت‌های دولتی در مقایسه با شرکت‌های خصوصی عموما (مگر در موارد بسیار استثنایی) بسیار پایین است و بسیاری از این شرکت‌های دولتی همواره مقروض و سربار دولت بوده و فقط از طریق کمک‌ها و یارانه‌های دولتی سرپا نگه داشته می‌شوند. بازدهی بسیار پایین شرکت‌های دولتی در مقایسه با بخش خصوصی موجب شد اصل ٤٤ قانون اساسی بازبینی و از سوی ابلاغیه‌های مکمل اصلاح شود. در این رابطه گزارش دیوان محاسبات برای بودجه ٩٤ نشان می‌دهد واگذاری‌ها می‌بایستی تا پایان سال ١٣٩٣ پایان می‌پذیرفت. این گزارش در بخش خصوصی‌سازی از عملکرد ضعیف سازمان خصوصی‌سازی انتقاد و اعلام مي‌كند دولت مکلف بوده است تعداد ١٣٤ مورد را در سال ٩٤ واگذار کند که از این تعداد، ١١٣ مورد آگهی و عرضه شده، ولی فقط تعداد پنج مورد آن به فروش رسیده است. از طرف دیگر، دولت بین دویست تا سیصد هزار میلیارد تومان دیون و بدهی به پیمانکاران و نظام بانکی دارد که بخشی جزئی از آن (حدودا ٥٠ هزار میلیارد تومان) در سال آتی برای تسویه از طریق اوراق خزانه در نظر گرفته شده است که در مقایسه با کل بدهی دولت، حجم فعالیت‌های تولیدی عمرانی آنها را مطمئنا آن‌چنان گسترش نمی‌دهد. البته انباشت این بدهی‌ها نزد دولت، خود سؤال‌برانگیز است؛ زیرا اجرای هر مرحله از یک پروژه منوط به تسویه‌حساب با پیمانکار است؛ بنابراین نباید این انباشتگی عظیم بدهی‌ها و دیون به وجود می‌آمد. از طرف دیگر، فعالیت‌های تولیدی شرکت‌های خصوصی از بازدهی و بهره‌وری بسیار بیشتری (تا میزان شش‌برابر) در مقایسه با شرکت‌های دولتی برخوردار هستند؛ بنابراین عدم پرداخت بدهی‌های دولت یا به‌عقب‌انداختن آنها موجب تداوم رکود موجود و آسیب‌رسانی بیشتر به توسعه و رشد اقتصادی کشور می‌شود. بی‌شک انباشت بدهی‌های دولت به پیمانکاران حاکی از عدم اتمام پروژه‌های عمرانی نیز هست که خود داستانی مجزا در رابطه با اتلاف منابع در کشور ایران دارد.
ج- نگاهی به گزارش رئیس دیوان محاسبات
در تاریخ ٢٢/١١/ ١٣٩٥ یعنی زمانی که لایحه بودجه ٩٦ در مجلس در حال رسیدگی بود، رئیس دیوان محاسبات گزارش تفریغ بودجه سال ١٣٩٤ کشور را در صحن علنی مجلس قرائت کرد. از آنجا که نکات انتقادی این گزارش، نه‌تنها مختص به اجرای بودجه سال ٩٤ است، بلکه مباحث و نتایج آن سند بودجه سال ٩٦ و اجرای آن را هم تحت‌تأثیر و خطاب قرار می‌دهد، مطرح‌کردن آن می‌تواند در بهبود تصمیمات و اجرای بودجه اقتصادی دولت در سال ٩٦ مؤثر واقع شود.
مهم‌ترین مورد این گزارش کسری تراز عملیاتی به مبلغی بیش از ٣٤ هزار میلیارد تومان بوده که در عمل به مبلغی بیش از ٥٧ هزار میلیارد فزونی پیدا کرده و باعث شده است این کسری از محل بودجه پروژه‌های عمرانی تأمین مالی شده و به همین وسعت، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کاهش پیدا کند. براساس این گزارش، ١٣٤هزار شرکت دولتی در سال ٩٤ زیان‌ده بوده‌اند که از میان آنها صرفا به ١٠ شرکت (شرکت‌های آب منطقه‌ای و آب و فاضلاب روستایی) مبلغی بیش از یک میلیارد تومان کمک شده است. دیوان محاسبات میزان سرمایه‌گذاری خارجی برنامه‌ریزی‌شده را در سال ٩٤ برابر با ٢٠٠میلیارد‌و ١٢٤میلیون دلار اعلام کرده که فقط دو درصد آن تحقق پیدا کرده است. یکی از موارد بسیار مهم گزارش دیوان محاسبات به سیاست‌های اصل ٤٤ قانون اساسی و ابلاغیه‌های مکمل آن مربوط است که واگذاری‌ها باید تا پایان سال ١٣٩٣پایان می‌یافت. گزارش تفریغ بودجه سال ٩٤ در بخش خصوصی‌سازی از عملکرد ضعیف سازمان خصوصی‌سازی انتقاد کرده و اعلام می‌کند دولت مکلف بوده ١٣٤ مورد را واگذار کند که از این تعداد، ١١٣ مورد آگهی و عرضه شده؛ اما فقط پنج مورد آن به فروش رسیده است. بر پایه این گزارش، فقط ٣٣ درصد از احکام قانونی بودجه سال ٩٤ رعایت شده، ٥٥ درصد از احکام بودجه رعایت نشده و نیز پنج درصد از احکام فاقد عملکرد است. اهداف مد نظر قانون‌گذار که به‌طورکامل یا بخشی از آن محقق نشده در حدود ١٤ درصد برآورد شده است.
د- آخرین نقد و یک پیشنهاد
موضوع بودجه و سیاست‌های پولی و مالی دولت‌ها اثرگذارترین عامل رفاه و توسعه اقتصادی جوامع است و به این دلیل آن را «کتاب سرنوشت ملت» نامیده‌اند. این مقاله گزارش بسیار بسیار کوچکی از وضعیت بودجه در ایران ارائه داده است. متون بسیار زیادی وضعیت بودجه‌ریزی در ایران را تحلیل و ضمن نقادی، پیشنهادها و راه‌حل‌های مؤثری را پیشنهاد داده‌اند که می‌باید مورد توجه بیشتر کارشناسان و دست‌اندرکاران سیاست‌گذاری و بودجه‌ریزی دولت ایران قرار گیرد. یکی از خصوصیات کشورهای مترقی‌تر مانند ژاپن و آلمان، این است که زمان‌های زیادی را برای بررسی و انتخاب تصمیم‌ها و روش‌های صحیح، در نظر می‌گیرند و سپس وارد عمل و سرمایه‌گذاری می‌شوند و در نتیجه: هر که اول بنگرد پایان کار/ اندر آخر او نگردد شرمسار. محدودیت منابع اعتباری و عدم تخصیص بهینه منابع محدود درخصوص اجرای طرح‌های عمرانی در ایران موجب شده است:
١- تعداد طرح‌ها و پروژه‌های نیمه‌تمام افزایش یابد. ٢- زمان اجرای طرح‌ها طولانی‌تر شود. ٣- قیمت تمام‌شده طرح‌ها افزایش یافته ٤- پروژه‌هایی به اتمام برسند که کم و بیش نفعی از آنها برای جامعه (مثلا به علت تحولات فناوری) مترتب نیست.
با توجه به موارد یادشده، پیشنهاد می‌شود درباره اجرای پروژه‌های عمرانی:
١- با طرح‌های عمرانی انتفاعی و غیرانتفاعی صرفا پس از پیمودن مراحل زیر موافقت می‌شود:
الف) مطالعات اولیه مبنی بر وجود توجیه فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی به‌طور دقیق و جدی و نه به‌طور صوری انجام شود.
ب) مطالعات طرح تفصیلی در حد وسیعی باشد و حتی‌الامکان وضعیت پروژه‌های مرتبط و تأثیر آن بر بازدهی کل پروژه و پروژه‌های مرتبط (پروژه برنامه) و اعتبارات مورد نیاز کل آنها بررسی شود.
ج) پس از حصول اطمینان از وجود اعتبار کافی و تأمین منابع، نه‌تنها برای پروژه اصلی بلکه برای پروژه‌های مرتبط که بهره‌وری کل بودجه‌های تخصیص‌یافته را (در مقایسه با بودجه انفرادی یک پروژه) افزایش می‌دهد، مورد توجه جدی قرار گیرد. در این صورت ممکن است به علت کمبود منابع مالی آن پروژه، برنامه‌ای انتخاب شود که در مقایسه با پروژه برنامه‌های دیگر در کشور، بازدهی بیشتری داشته باشد؛ بنابراین سیاست‌ها و منافع شخصی گروهی یا انتخاباتی منطقه‌ای نباید منافع اقتصاد ملی را به خطر بیندازد. در یکی از گزارش‌های کارشناسان سازمان ملل آمده است که آنها از تعداد زیاد پروژه‌های بررسی‌شده در کشور ترکیه بسیار متعجب شده‌اند، زیرا بسیاری از آنها هرگز و هیچ‌گاه به بهره‌برداری نرسیده‌اند. البته این کار، به نظرم، طبیعی و صحیح است زیرا بین آنها، کاراترین‌شان انتخاب و اجرا می‌شوند.
٢- دستگاه‌های اجرائی موظف باشند طرح‌های عمرانی در دست اجرای خود را به‌منظور ساده‌سازی و ارزان‌سازی (با اعمال مهندسی ارزش) ضمن رعایت استانداردهای فنی بازنگری کنند.
٣- معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری موظف باشد با همکاری دستگاه‌های اجرائی، طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی در دست اجرا را که به‌دلیل کمبود اعتبار معطل مانده‌اند و شاید هم با شرایط جدید، بهره‌برداری از آنها فعلا ضرورت یا منقعتی نداشته باشد، مشخص یا برای تخصیص اعتبار و تعیین زمان خاتمه با توجه به میزان پیشرفت کار، به‌منظور صرفه‌جویی و تسریع در اجرا، اولویت‌بندی کنند.