حسين رجب‌پور. پژوهشگر اقتصادي
١ سال‌هاي متمادي است كه از نياز اقتصاد ايران به «اصلاحات ساختاري» سخن گفته مي‌شود و البته مثل هر واژه خوش‌كاربرد ديگري، اين واژه نيز به مشترك‌لفظي جناح‌هاي سياسي بدل شده تا هركس از ظن خود يار آن شود! و مثلا دولتي كه بيشترين بي‌نظمي‌ها و درهم‌ريختگي‌ها را به اقتصاد ايران تحميل كرد (دولت دهم)، اقدامات خود را «جراحي اقتصادي» يا همان اصلاحات ساختاري بنامد.
اما فراتر از فرصت‌طلبي سياست‌مداران، اصلاحات اقتصادي كه ضرورت تحول اقتصاد ايران محسوب مي‌شود، در دو دهه گذشته با دو رويكرد متفاوت دنبال شده است. جريان اول، اصلاحات را در گرو دست‌كاري قيمت‌ها و به اصطلاح اجازه عملكرد آزادانه بخشيدن به قيمت‌ها (آزادسازي قيمت‌ها) مي‌بينند و جريان دوم ترجيح مي‌دهند فراتر از قيمت‌ها بر لزوم تغيير آرايش نهادي جامعه تأكيد كنند. اگرچه گروه اول نهادها را ناديده نمي‌گيرند اما تلقي آنها اين است كه اولا نهادها برون‌زا هستند و در كوتاه‌مدت بايد آنها را ثابت در نظر گرفت و ثانيا در ميان‌مدت تغييرات قيمتي (قيمت‌هاي نسبي) به تغيير نهادها منجر مي‌شود. درواقع آنها جهت عليت را همچنان از سمت قيمت‌ها به نهادها مي‌دانند و نهايتا دست‌كاري قيمت‌ها را پيش‌زمينه وقوع تغييرات نهادي معرفي مي‌كنند.
٢ در مقابل چنين تلقي‌هايي از رابطه قيمت‌ها و نهادها است كه جريان دوم (نهادگراها) براي تفكيك منظر خود از جريان اول به مقاله راهبردي اوليور ويليامسون (نوبليست مشهور نهادگرا) كه رابطه نهادها و تحليل‌هاي قيمتي را در چهار سطح دسته‌بندي مي‌كند، ارجاع مي‌دهند. در نظر ويليامسون سطح اول فرهنگ و عوامل سازنده ذهنيت و الگوهاي رفتاري بلندمدت عوامل اقتصادي (نهادهاي غيررسمي) است؛ سطح دوم نهادهاي حقوقي و قانوني (نهادهاي رسمي)؛ سطح سوم وضعيت حكمراني و سازمان‌ها و مجريان اجراي قوانين رسمي و سطح چهارم تحليل‌هاي قيمتي. رابطه اين سطوح از سطح چهار به سطح يك رابطه جزء به كل است، سطوح مختلف (از هر دو سمت) بر هم تأثيرگذارند اما جهت عليت بيشتر از سطح يك به چهار است. درواقع سه سطح بالايي سازنده ساختاري هستند كه قيمت‌ها درون آنها بر عملكردها تأثيرگذار هستند، بنابراين اصلاحات ساختاري عمدتا وقوع تغيير در سه سطح قبلي است و تغييرات قيمتي مشاهده‌شده همراه با تغييرات ساختاري عمدتا پيامد و نه علت وقوع اين تغييرات است. همين مدل مفهومي نشان مي‌دهد كه اصلاحات ساختاري را نبايد به دست‌كاري قيمتي موقوف و متوقف كرد.
٣ اما اگر بخواهيم مواضع دو ديدگاه پيش‌گفته را در فضاي اقتصادي امروز ايران دنبال كنيم، چه نكاتي براي گفتن وجود دارد؟ بايد گفت درحال‌حاضر نيز مشكلات مختلفي براي اقتصاد ايران فهرست شده است، مشكلاتي كه ريشه در ساختار اقتصادي كشور داشته و نياز به اصلاحات ساختاري را نشان مي‌دهند. به‌طور مثال مسائلي مانند بي‌كاري، بحران معوقات بانكي، بدهي‌هاي دولت به پيمانكاران و شبكه بانكي، چشم‌انداز بحران تأمين اجتماعي، ركود بخش توليد و... از سوی برخي اقتصاددانان گروه اول فهرست شده است، اما براي اين بحران‌ها چه مي‌توان كرد؟ گرچه برخلاف دو دهه قبل اكنون بر لزوم توجه به نهادها نيز از سوي جريان اول تأكيد مي‌شود اما راهكارها همچنان بر محور تغييرات قيمتي و پولي استوار است. به طور مثال رفع بي‌كاري با آزادسازي (انعطاف‌پذيري) دستمزدها، آزادسازي سرمايه‌گذاري خارجي (ورود و خروج سرمايه و آزادسازي نرخ ارز) و بهبود توليد وابسته معرفي مي‌شود كه بهبود توليد نيز خود بايد با آزادسازي نرخ بهره و آزادسازي قيمت حامل‌هاي انرژي همراه باشد يا راه‌حل مشكل بدهي دولت به بانك‌ها ايجاد بازار بدهي است. درواقع در چنين رويكردهايي دست‌كاري قيمتي مهم‌ترين ابزار براي مواجهه با ساختارهاي ناكارآمد و اصلاح آنها محسوب مي‌شود. اما آيا همه مشكلات ريشه در ناكارايي‌هاي قيمتي دارد؟ آيا با دست‌كاري قيمتي و راهكار پولي مي‌توان بخش حقيقي را اصلاح كرد؟ اگر به همان تحليل سطوح نهادي بازگرديم و صرفا تحليل سطح ٢ را كه به حكمراني و كيفيت اجرا اشاره دارد، مورد توجه قرار دهيم، چشم‌انداز متفاوتي براي تحليل خواهيم يافت. به‌طور مثال درباره بحران بدهي دولتي، راهكار پيشنهادي ايجاد بازار بدهي بوده است تا از يك سو دولت بدهي خود را با تبديل‌كردن به اوراق قابل فروش، تبديل به نوعي سرمايه كند و از سوي ديگر به واسطه الزام به پرداخت سود به اوراق بدهي، انگيزه كنترل رفتار برايش ايجاد شود. اما آيا دولت بي‌انضباطي كه شاخص بي‌انضباطي‌اش در بدهي‌هايش متبلور شده است (الگوي رفتاري آن بي‌انضباطي بوده است) اكنون از نظر رفتاري تغيير ماهيت داده است؟ درباره اينكه بازاري‌شدن بدهي‌ها و افزوده‌شدن الزام پرداخت سود به بدهي‌ها موجب مجازات دولت در صورت بازپرداخت‌نکردن بدهي‌ها خواهد شد، سؤال مهم اين است كه آيا دولت اكنون به خاطر اقدامات گذشته (توليد بدهي) مجازات شده است كه پس از اين، لزوم پرداخت سود ضمانت اجرائي تغيير رفتارش باشد؟ آيا دولت نمي‌تواند سود اوراق منتشركرده‌اش را با توليد بدهي در بخش ديگري از بودجه‌اش جبران كند؟ آيا رفتار دولت مثل عوامل ذره‌اي است كه تابع بازار باشد؟ كمي دقيق‌تر نگاه كنيم؛ بدهي دولت در فرايند بودجه‌ريزي و پيشي‌گرفتن هزينه‌ها بر درآمدها ايجاد مي‌شود. نگاهي به اسناد بودجه در دو دهه گذشته و به ويژه در سه‌ساله گذشته كه توجهات دوباره بر حل مشكل بدهي‌هاي دولت متمركز شده است، نشان مي‌دهد كه سازوكار ايجاد بدهي (كسري بودجه) مشابه سال‌هاي گذشته همچنان در حال ايفاي نقش بوده! و همين سال جاري نيز صحبت از كسري بودجه ٣٠درصدي دولت مي‌شود! درواقع ادعاي طراحي راهكار براي حل مشكلات بدهي‌هاي دولتي (جداي از استدلال درباره تحرك‌بخشي آن به فعاليت بخش خصوصي) در حالي است كه نگاهي به بودجه اصلا وقوع تغييري عمده در رويه‌هاي بودجه‌ريزي و هزينه‌كرد بودجه را نشان نمي‌دهد؛ همين ماجراي حقوق‌هاي نجومي كه در مجموع حامل بار مالي فراوان بر دولت است، نشان مي‌دهد كه چطور در اوج شرايط ركود اقتصادي كه دولت نياز به انقباض بودجه‌اي داشته است، هيچ تمايلي براي قطع رانت‌جويي و مفت‌خواري برخي مديران وجود نداشته است! اصلا پيدايش ايده حكمراني خوب در ادبيات نظري توسعه در دهه ١٩٩٠ پيامد بي‌كفايتي راهكارهاي قيمتي- پولي در تغييرات ساختاري بود، حكمراني خوب مسائل اجرا را مورد توجه قرار داده و از جمله فساد را يكي از دلايل توفيق‌نداشتن اين راهكارها عنوان مي‌كرد، حال صرف‌نظر از بررسي كيفيت اين توجيه، پرسش آنجاست كه بدون اصلاح نهاد مجري (يعني دولت) چگونه قرار است اصلاحات رخ دهد؟
٤. البته تذكر اين نكته لازم است كه توصيه‌هاي قيمتي مي‌تواند حاصل فقدان تحليل مناسب باشد، به‌طورمثال درك‌نکردن همان چارچوب نهادي موجب مي‌شود تحليل ما از علل وقوع تغييرات سطح چهار نيز درست نباشد. به‌طورمثال در گزارشي كه از سوی مشاور ارشد اقتصادي دولت در اتاق بازرگاني ارائه شده است، شاخص رشد مصرف كالاهاي بادوام از سوی خانوارها در سال ٩٤ رشد مصرف خودرو معرفي شده است و اين رشد بيانگر تغيير رفتار عوامل اقتصادي به سمت بهبود مصرف خصوصي و گذار از ركود دانسته شده است، اما آيا تغيير مشاهده‌شده در سال مذكور با ثبات ساير شرايط رخ داد؟ سياست اقتصادي دولت براي اعطاي وام ارزان خودرو (به‌عنوان تغيير عملكرد سطح ٣) و صرف منابع بانك مركزي در اين مسير چقدر در اين تغيير مشاهده‌شده نقش داشت؟ يا مشاهده رونق توليد بخش خودروسازي و پتروشيمي در سال ٩٣ به‌واسطه رونق بازار آنها بود يا اثرات لغو تحريم اين بخش‌ها در توافق ژنو در دي ماه ٩٢ (تغيير سطح ٢)؟ به صورت خلاصه مي‌توان گفت همين فقدان درك ساختارها و جهت عليت است كه وقتي از تحليل به توصيه منجر مي‌شود، بازتوليد توسعه‌نيافتگي را در اقتصاد ايران به دنبال دارد.
٥. اما چه بايد كرد؟ توجه به لزوم تغيير آرايش نهادي براي اصلاحات ساختاري در اقتصاد ايران، برخي اقتصاددانان را به توصيه‌هاي بسيار كلان كشانده است. به‌طورمثال آشتي ملي يا كوتاه‌كردن يكباره دست نهادهاي شبه‌دولتي از اقتصاد ايران. آيا چنين تغييري در شرايطي كه تغييراتي بسيار كوچك‌تر با بن‌بست روبه‌رو مي‌شود، ممكن است؟ رفتن از سطوح تحليل نهادي به تحليل اقتصاد سياسي نشان مي‌دهد كه آرايش نهادي موجود برآمده از نوعي روابط قدرت بوده و به حفظ منافع گروه‌هاي مسلطي ياري مي‌رساند كه راهكارهاي بسيار كلان منافع آنها را به‌شدت تهديد كرده و از اين نظر مقاومت و هزينه بسياري در جلوگيري از اصلاحات در سيستم اقتصادي موجود ايجاد خواهد كرد.
در عوض به نظر مي‌رسد تمركز بر تغييرات سطح ٣ و برخي تغييرات در سطح ٢، اگر اراده‌اي سياسي براي اصلاحات ساختاري (و تغيير موازنه نيروهاي اجتماعي) وجود داشته و اگر برخي از اعضاي ائتلاف سياسي در قدرت، حامي چنين اصلاحاتي بوده و اراده غلبه بر برخي مقاومت‌ها را در اين زمينه داشته باشند، راهكاري مؤثرتر خواهد بود. وجه مهم اين تغييرات آن است كه به تغيير جهت‌گيري همه قواي حاكميت منوط نبوده و مي‌توان درون مرزهاي قوه مجريه نيز آن را دنبال كرد. در اين زمينه اصلاح بودجه‌ريزي، شفافيت روندها و مخارج و تغيير الگوهاي دخل و خرج و حمايت‌ها و حمايت‌نکردن‌‌هاي دولت و تغيير جهت‌گيري‌هاي دولت به سمت مولدها اهميت دارد، همچنين تغيير وزن و ضريب اهميت سياست‌هاي اجتماعي، ضدفقر و اشتغال‌زا در راهبرد اقتصادي دولت، نشانه مهمي از اين اراده سياسي براي اصلاحات است.
٦. در پايان بايد گفت اصلاحات، چه اصلاحات سياسي و چه اصلاحات اقتصادي، تغيير موازنه نيروهاي اجتماعي و ساختار منافع (و روابط قدرت) آنها را در پي دارد، دست‌كاري‌هاي قيمتي:
در درجه اول توان درهم‌ريختن اين ساختار موجود را ندارد، چراكه اولا قيمت‌ها عمدتا معلول ساختار موجود بوده و توان تغيير آن را ندارند، ثانيا در همان سطح اجرا، هرجا منافع گروه‌هاي مسلط به وسیله دست‌كاري‌هاي قيمتي دچار افول شود، آنها از طريق نفوذي كه در دولت دارند، براي بي‌اثركردن آن خواهند كوشيد (اصلاحات در دام محافظه‌كاري خواهد افتاد) و ثالثا دست‌كاري‌هاي قيمتي (بدون تغييرات نهادي) عمدتا ايدئولوژي مورد حمايت گروه‌هاي ضدتوسعه‌اي بوده، منافع آنها را تقويت كرده و اتفاقا آنها حامي آن خواهند بود، اصابت عمده سياست‌هاي دست‌كاري قيمتي به بخش آموزش و خدمات اجتماعي دولت‌ها و كاهش منابع عمومي اين حوزه‌ها بيانگر برخي واقعيت‌هاي تجربه‌شده در اين زمينه است. در درجه دوم تقليل اصلاحات ساختاري به دست‌كاري قيمتي، اين اصلاحات را به دام بنيادگرايي بازار يا اصولگرايي از نوع پايبندي به آموزه‌هاي كتاب‌هاي درسي اقتصاد گرفتار كرده و آن‌گاه است كه مشابه روندهاي طي‌شده در دو دهه گذشته تغيير زمان اثري از تحول اقتصادي را در بر نداشته و مانند شاعر مشهور معاصر (شاملو) بايد دردمندانه سرود كه «ما بيرون زمان ايستاده‌ايم»!
منبع: شرق