مهدی عسلی، مدیر‌کل پیشین دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه در گفت‌وگو با شرق علیرضا بهداد
کارنامه ناموفق برنامه‌های پنج‌ساله توسعه‌ای در کشور در ٣٠ سال گذشته، سبب شده تا برخی از کارشناسان و سیاست‌گذاران اقتصادی نسبت به درجه موفقیت این نوع برنامه‌ها در ادامه نیز، تردید داشته باشند و آن را برای شرایط کنونی کشور مناسب ندانند. از نظر این طیف از اقتصاددانان، با توجه به کم‌ثباتی مدیریت در حوزه سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری، برنامه‌های بلندمدت فاقد ضمانت اجرائی بوده و بهتر است کشور به سمت برنامه‌های کوتاه‌مدت یک یا دوساله حرکت کرده یا برای موضوعات مختلف اقدام به برنامه‌ریزی کند.
مهدی عسلی از آن طیف اقتصاددانانی است که به برنامه‌ریزی غلتان یا کوتاه‌مدت، اعتقاد دارد و بر این باور است شرایط کنونی اقتصاد کشور، ایجاب می‌کند برنامه‌های کوتاه‌مدتی برای دولتی که بر رأس کار است، نوشته شود. از نظر او، لایحه خروج از رکود که در آغاز کار این دولت تقدیم مجلس و به قانون تبدیل شد، نوعی از برنامه‌ریزی‌های موضوعی و کوتاه‌مدت موفق در کشور است و می‌تواند الگویي براي نظام برنامه‌ریزی ما قرار گیرد. او در گفت‌وگو با «شرق»، با اشاره به برنامه ششم توسعه، رسیدن به رشد هشت‌درصدی را مهم‌ترین هدف این برنامه می‌داند و معتقد است مجموعه حاکمیت برای رسیدن به این رشد، بهتر است به اجماع برسند.
در سه دهه گذشته، پنج برنامه توسعه‌ای به اجرا رسیده که وقتی عملکردها را بررسی می‌کنیم، به غیراز برنامه سوم، سایر برنامه‌ها با توفیق همراه نبوده‌اند. دلیل محقق‌نشدن اهداف برنامه‌های توسعه‌ای در ایران چیست؟
یکی از مهم‌ترین دلایل، تعاریف و تعابیر مختلفی است که از برنامه‌ریزی وجود دارد و هنوز برخی در تئوری آن ایستاده‌اند و با مفاهیم برنامه‌ریزی اقتصادی آشنایی ندارند. اقتصاد تحقیقی نیست و به واقعیت‌ها می‌پردازد. وقتی ما از برنامه‌ریزی اقتصادی سخن می‌گوییم، منظور آن است که با مجموعه‌ای از محدودیت‌ها روبه‌رو هستیم و اقتصاد خود را باید با توجه به این محدودیت‌ها بهینه کنیم. در‌مجموع می‌توان سه محدودیت را در برنامه‌ریزی‌های اقتصادی برشمرد؛ نخست محدودیت منابع که از طریق مباحثی مانند عرضه‌و‌تقاضای کل می‌توان درباره آن بحث کرد، دوم محدودیت تکنولوژی که با توجه به کمبود منابع ارزی بررسی می‌شود و در نهایت قوانین و مقررات که گاه آن‌قدر ضد‌و‌نقیض هستند که نمی‌توان برای حل مبحثی از اقتصاد، نسخه جامع و کاملی نوشت. برنامه‌ریزی اقتصادی واقعیت‌های کشور را در نظر می‌گیرد نه آرمان‌ها و آرزوها را. کارشناسانی که به برنامه‌ریزی اقتصادی اقدام می‌کنند، با مطالعه عمیق آنچه که بر اقتصاد می‌گذرد، از طریق مباحث اقتصادسنجی و تعیین برخی مدل‌ها، به ارائه راه‌حل برای رفع مشکلات اقتصادی می‌پردازند. در برنامه‌ریزی اقتصادی، کلی‌گویی و ابهام وجود ندارد و کارشناس نخست هدف‌گذاری کرده و راه‌های رسیدن به این هدف را بیان می‌کند. اتفاقا نقطه اختلاف کارشناس اقتصادی و اقتصاددان با سیاست‌گذاران کلان از همین جا شروع می‌شود. سیاست‌گذار می‌گوید حتما باید به رشد هشت درصدی برسیم، کارشناس پاسخ می‌دهد رسیدن به رشد هشت درصدی الزاماتی دارد که هنوز زیرساخت‌های آن فراهم نشده و نمی‌توان بدون به‌وجود‌آمدن این زیر‌ساخت‌ها، به رشد هشت درصدی رسید. با این مقدمه، می‌خواهم بگویم هنوز بسیاری از سیاست‌گذاران ما مفهوم دقیق برنامه‌ریزی برای توسعه اقتصاد کشور را درک نکرده‌اند؛ به‌همین‌خاطر نمی‌توانند بدنه کشور را برای اجرای موفق یک برنامه، آماده کنند تا برنامه‌های پنج ساله به اهداف خود دست یابند. یکی از مزایای اصلی برنامه خوب، هماهنگ‌کردن دستگاه‌های مختلف کشور و هم‌جهت‌کردن آنان برای رسیدن به اهداف تعیین‌شده در برنامه است، تا در پنج سال، بتوانیم از نظر شاخص‌های کلان اقتصادی، وضعیتی پذیرفته‌شده داشته باشیم؛ ازاینرو سیاست‌گذاران اقتصادی کشور سعی می‌کنند در قالب بودجه‌های سالانه، به‌عنوان برنامه‌های یک‌ساله، منابع را طوری تخصیص دهند تا در نهایت در مدت پنج سال به میانگین رشد، تورم و نرخ بی‌کاری پذیرفته‌شده‌ای دست یابیم.
به اختلاف نظر کارشناس و سیاست‌گذار در برنامه‌ریزی و درک‌نکردن آنها از سوی هم، اشاره کردید. این مشکل چگونه باید برطرف شود؟
به نظر من سیاست‌گذار اگر راه عاقلانه‌ای را در پیش گیرد و به سیاست‌گذاری‌های درست همت گمارد، حرف و عملش با اقتصاددان یکی می‌شود. نمونه آن را می‌توان در همین سه سال دولت یازدهم دید که چگونه سیاست‌گذار و اقتصاددان در یک جهت قرار گرفتند و توانستند تورم را مهار کنند. این خود موفقیت بزرگی برای کشور و دولت بود و به ما نشان داد هر گاه اقتصاددانان، قانون‌گذاران و سیاست‌گذاران در یک جهت قرار می‌گیرند و به دور از رفتارهای هیجانی، اقتصاد را براساس اصول شناخته‌شده مدیریت می‌کنند، می‌توانند منشأ برکاتی برای اقتصاد کشور باشند. سیاست‌گذاری درست وقتی محقق می‌شود که سیاست‌گذار به اقتصاددان فرصت دهد دردهای اقتصاد را بشناسد و آن‌گاه برای درمان آن نسخه‌ای را پیشنهاد دهد. در موضوع تورم همین اتفاق افتاد و دولت در یک برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت، هدف خود را بر کنترل تورم متمرکز کرد و توانست آن را به زیر ١٠ درصد برساند و تک‌رقمی کند. به همین خاطر است که برنامه‌ریزی‌های موضوعی و کوتاه‌مدت، عمدتا در اقتصادهایی شبیه ما بسیار جواب می‌دهد و می‌تواند به ما در رسیدن به اهدافمان کمک کند. در چنین برنامه‌ریزی‌هایی چون درجه تحقق‌نیافتن پایین است، عموما می‌توان با یک زمانبندی کوتاه به نتیجه مدنظر رسید و سیاست‌گذار و اقتصاددان را با هم هماهنگ‌تر کرد؛ اما در برنامه‌های بلندمدت علاوه بر آنکه حالتی فرسایشی به وجود می‌آید تحقق‌نیافتن در آن بالا بوده و ممکن است برنامه را به هدف خود نرساند.
برنامه‌های بلندمدت در اقتصادی مانند ایران چرا نتیجه‌بخش نیست؟
وقتی یک برنامه‌ریزی اقتصادی بلندمدت می‌شود، میزان تحقق‌نیافتن در آن بالا رفته و متغیرها تغییرات زیادی به خود می‌بینند و فروض تغییر می‌یابد. به‌عنوان مثال در برنامه‌های بلندمدت نمی‌توان برآورد دقیقی از قیمت نفت داشت؛ چراکه اصولا قیمت این ماده زیرزمینی به متغیرهای مختلفی بستگی دارد که همیشه پیش‌بینی‌کردنی نیستند. از سوی دیگر در اقتصاد ایران ما امروز عامل جدیدی به نام آب و هوا را باید در برنامه‌ریزی‌ها بگنجانیم. کمبود آب و سرمایه‌گذاری نامناسب برای حفظ و مدیریت ذخایر آب شیرین از یک سو و آلودگی‌هاي هوا از طریق گرد و غبار یا سوخت فسیلی کارخانه‌ها و خودروها سبب شده تا علاوه بر قیمت نفت دو عامل آب و هوا نیز متغیر‌هایی باشند که می‌تواند یک برنامه اقتصادی را در بلندمدت تحت‌تأثیر خود قرار داده و در موفق‌نشدن آن تأثیر بگذارد. هرچه زمان یک برنامه اقتصادی بلندمدت‌تر در نظر گرفته شود، تشخیص موانع و محدودیت‌های تحقق آن سخت‌تر می‌شود و با توجه به اینکه تشخیص این محدودیت‌ها در بلندمدت کاری سخت است، ناچار نیاز است تا کارشناسان اقتصادی برآورد دقیقی از ادامه برنامه ارائه دهند که گاه به دلیل قانونی‌بودن برخی احکام به‌راحتی نمی‌توان تغییراتی را در برنامه به وجود آورد. ازاینرو نیاز است تا ما به سمت برنامه‌ریزی‌های غلتان، منعطف و کوتاه‌مدت پیش برویم؛ چراکه هم سرعت تکنولوژی بالا رفته و هم اینکه نبود قطعیت‌ها در اقتصاد ایران زیاد است؛ ازاینرو یک برنامه بلندمدت در چنین شرایطی نمی‌تواند موفق باشد و به اهداف خود برسد.
آیا وقت آن نرسیده که کشور با توجه به برنامه‌های ناموفق توسعه در سه دهه گذشته به نظام برنامه‌ریزی پایان دهد؟
خیر، این موضوع را در نظر داشته باشید که در شرایط کنونی اقتصاد ایران، داشتن برنامه بهتر از نداشتن آن است. هرچند که این برنامه دارای نواقصی هم باشد؛ چراکه می‌توان به استناد یک سند قانونی مدیران را بازخواست کرد یا اینکه کشور را به استناد آن جلو برد. انتقاد ما از برنامه‌ریزی بلندمدت است نه اصل برنامه‌ریزی. ما بر این باوریم که با توجه به تغییرات سریع در دنیای امروز نیاز به برنامه‌ای منعطف داریم که در شرایط مختلف بتواند خود را با تلاطم‌های جهانی وفق دهد، نه اینکه آن‌قدر درگیر بوروکراسی و جلسه و ایدئولوژی شود که عملا چیزی به‌عنوان برنامه از آن باقی نماند. برنامه‌ریزی یک سند اقتصادی است که براساس واقعیت‌های اقتصادی کشور نوشته می‌شود، نه اینکه به سندی تبدیل شود که پر از آمال و آرزو باشد و بخواهد برای ما مدینه فاضله درست کند. در برنامه‌ریزی اقتصادی فروضی پیش‌بینی‌شده است که هرچه عمر این برنامه کمتر باشد، این فروض بیشتر به واقعیت نزدیک خواهد بود و می‌توان تشخیص داد که چه اقداماتی برای بهبود شاخص‌های کلان اقتصادی نیاز است که صورت گیرد.
آیا تبدیل برنامه به قانون باعث نمی‌شود که تحقق‌نیافتن این برنامه‌ها بالا برود؟
برنامه‌های بلندمدت پنج‌ساله از سال ١٣٥١ قانونی شد و بودجه‌های یک‌ساله هم به‌عنوان برنامه‌های یک‌ساله هرکدام به قانون تبدیل شدند. پس از انقلاب هم این رویه در پیش گرفته شد تا برنامه‌های پنج‌ساله به‌عنوان قانون به تصویب مجلس برسد؛ ازاینرو الزام قانونی‌شدن نظام برنامه‌ریزی در کشور حدود چهار دهه است که اجرائی شده و طبیعتا در تفکر قانون‌گذاران و سیاست‌گذاران ریشه دوانده است. مشکل ما در این است که یک برنامه ممکن است با شرایط روز سازگار نباشد و دولت مدام بخواهد اصلاحیه به مجلس ببرد و درگیر بازی‌های سیاسی شود. ازاینرو برنامه‌ای موفق خواهد بود که سازگاری لازم را با شرایط روز اقتصاد داشته باشد و بتواند به نیازهای آن پاسخ بگوید. به‌عنوان مثال وقتی اقتصاد وارد رکود می‌شود، برنامه بلندمدت چه نسخه‌ای برای آن دارد و توانسته این رکود را پیش‌بینی کند؟ ازاینرو بهتر است نظام برنامه‌ریزی ما به سمتی حرکت کند که بتوانیم برنامه‌ای براساس اصول علم اقتصاد داشته باشیم و سیاست‌گذاری‌های درستی را انجام دهیم تا آزادسازی در فعالیت‌های اقتصادی رشد کرده و سهم دولت در برنامه‌ریزی متمرکز و مدیریت بنگاه‌ها کم شود.
برنامه سوم توسعه چرا نسبت به دیگر برنامه‌ها موفق بود؟
ما در آن زمان به گونه‌ای برنامه‌ریزی کردیم که براساس مدل‌های اقتصادسنجی بتوانیم برنامه‌ای را برای پنج سال دولت اصلاحات تدوین کنیم. آن موقع همه دستگاه‌ها با دولت همراه شدند و این برنامه در سطحی عالی به اجرا درآمد؛ چراکه دولتی که خود این برنامه را نوشته بود و مجلسی که آن را به تصویب رسانده بود، در رأس کار بود و دولت می‌توانست با طیب خاطر به اهداف برنامه‌ای خود دست یابد و اصلاحات مدنظر را در اقتصاد انجام دهد. از دل این برنامه بود که اصل ٤٤ و سند چشم‌انداز توسعه بیرون آمد و کشور برای اولین بار دارای یک افق بلندمدت شد؛ اما برنامه‌های بعدی با موفقیت همراه نبود. به‌عنوان مثال برنامه چهارم توسعه رسما از سوی دولت و مجلس وقت پذیرفته نشد؛ چراکه شخص رئیس دولت نهم اعتقادی به برنامه نداشت. از طرفی هم وقتی که در نظام‌های اقتصادی، درآمدهای نفتی بالا می‌رود، اصولا برنامه‌ریزی از کار می‌افتد؛ چراکه سیاست‌گذار حاضر نیست پول را به صورت قطره‌چکانی خرج کرده و منتظر نظر برنامه‌ریزان و اقتصاددانان باشد. برنامه پنجم هم که به نظر من نمی‌توان نام آن را برنامه گذاشت، در شرایطی به تصویب نمایندگان مجلس رسید که دولت رغبتی به اجرای آن نداشت و به قانونی تحمیلی می‌مانست که دولت دهم آن را باید به اجرا می‌رساند. از سوی دیگر با توجه به نبود سازمان برنامه عملا برنامه پنجم توسعه به برنامه‌ای ناکارآمد تبدیل شد که در نهایت نتوانست به اهداف خود دست یابد.
یکی از اهداف دولت در برنامه ششم توسعه رسیدن به رشد هشت درصدی است. به نظر شما این رشد می‌تواند در غیاب سرمایه‌گذاری‌های خارجی محقق شود؟
بنده معتقدم با توجه به اینکه سرمایه‌گذاری در دنیا به اشباع رسیده، نوعی سرمایه‌های سرگردان در دنیا وجود دارند که به دنبال مکانی مناسب برای سرمایه‌گذاری می‌گردند. چه بهتر است که ما با توجه به نیاز شدیدی که به سرمایه‌گذاری خارجی داریم، فضایی ایجاد کنیم تا بخشی از این سرمایه‌های سرگردان را در بخش‌هایی از اقتصاد ایران جذب کنیم. باید به این نکته توجه کرد که اگر می‌خواهیم به رشد هشت‌درصدی در اقتصاد ایران دست یابیم، نیازمند سالانه ٥٠ میلیارد دلار سرمایه خارجی هستیم. این میزان سرمایه‌گذاری تحقق‌یافتنی است به شرطی که زیرساخت‌های لازم برای این کار به وجود آید و فضای کسب و کار خارجی در اقتصاد ایران شکل گیرد. رسیدن به رشد اقتصادی هشت‌درصدی شوخی‌بردار نیست و اگر قصد داریم چنین رشدی را محقق کنیم، ناگزیر به جذب سرمایه‌گذاری خارجی هستیم. اما همان‌گونه که گفتم بهتر است با توجه به شاخص‌های کلان اقتصادی درباره جذب سرمایه‌گذاری خارجی تحلیل‌های لازم را انجام دهیم. بنده معتقدم با ریسک‌های بالا و سودهای پایین در کنار درصد پایین احتمال نرخ بازگشت سرمایه، به‌راحتی نمی‌توان جذابیتی برای سرمایه‌گذاران خارجی در هر بخش از اقتصاد ایران فراهم کرد. درباره قراردادهای نفتی هم بحث همین است که تا زمان بهبود وضعیت شاخص‌های کلان اقتصاد کشور، زیرساخت‌های لازم برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی فراهم نخواهد شد.
اگر امروز می‌بینیم شرکت‌های خارجی باوجود فضای کم‌ثبات سیاسی در عراق و زیمبابوه اقدام به سرمایه‌گذاری می‌کنند، به این دلیل است که درجه ریسک سرمایه‌گذاری در این کشورها پایین است چون در قراردادهای آنها مواردی ذکر شده که می‌تواند ریسک موجود درخصوص بی‌ثباتی سیاسی را پوشش دهد و بازگشت سرمایه و سوددهی پروژه را تضمین می‌کند.
بنابراین آنچه مهم است اینکه سیاست‌گذار برای بهره‌برداری بهتر و بیشتر از قراردادهای جدید نفتی باید بکوشد ریسک‌های موجود در فضای اقتصاد کلان را که مشتمل بر ریسک سیستماتیک و غیرسیستماتیک است کم کند تا از این طریق جذابیت لازم برای سرمایه‌گذاران خارجی به وجود آید. برجام می‌تواند ریسک‌های سیستماتیک را کم کند اما کم‌کردن ریسک‌های غیرسیستماتیک نیازمند اصلاح ساختار در بخش‌هایی از اقتصاد است تا با کاهش کلی ریسک در اقتصاد بتوانیم نام کشورمان را از فهرست کشورهای با ریسک بالا حذف کنیم.
به نظر می‌رسد ریسک‌های سیستماتیک با توجه به رفع تحریم‌ها از بین خواهد رفت، از این‌رو بهتر است دولت تمام تلاش خود را به کار گیرد تا ریسک‌های غیرسیستماتیک را رفع کند که این کار نیازمند بهبود در فضای کلان اقتصادی است در غیر این صورت قراردادهای نفتی هر چقدر خوب نوشته شوند کارایی لازم را نخواهند داشت.
برای جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی چه برنامه‌هایی در سند برنامه ششم توسعه بهتر است مدنظر قرار گیرد؟
ظرفیت‌های اقتصاد ایران برای بسیاری از کشورهای صاحب سرمایه بسیار جذاب است و آنها مایلند با دریافت اطلاعات درست و تحلیل‌های نزدیک به واقعیت از دستگاه دیپلماسی کشور وارد کشورمان شوند و فعالیت اقتصادی‌شان را آغاز کنند. چنین امری مستلزم آن است که سفارتخانه‌های ما در دنیا به مرکز معرفی پتانسیل‌های اقتصادی ایران تبدیل شوند و بتوانند با برگزاری همایش‌ها و سمینارهایی، فرصت‌های سرمایه‌گذاری را پیش‌روی علاقه‌مندان به سرمایه‌گذاری در ایران قرار دهند.
به‌عنوان مثال هم‌اکنون در بخش نفت و گاز، بهترین زمان برای سرمایه‌گذاری در ایران است چراکه قیمت نفت پایین آمده و بنابراین سرمایه‌گذاری در مناطقی که قیمت تمام‌شده استخراج نفت بالاست، توجیه اقتصادی ندارد و فعالان این بازار ترجیح می‌دهند در مناطقی اقدام به سرمایه‌گذاری برای استخراج نفت و گاز کنند که توجیه اقتصادی داشته باشد. طبیعتا استخراج نفت گران از آب‌های عمیق یا قطب شمال هنگامی که قیمت نفت ١١٠ دلار باشد، توجیه اقتصادی دارد اما اکنون که قیمت نفت در محدوده ٥٠ دلاری قرار گرفته، بهترین راه این است که سرمایه‌گذاران به خاورمیانه نگاه استراتژیکی داشته باشند و نفت را با قیمت کمتری استخراج و درآمد بالاتری کسب کنند. به نظر می‌رسد سرمایه‌گذاری در نفت و گاز خاورمیانه به‌ویژه ایران و عراق کاملا به‌صرفه است و اگر در‌حال‌حاضر دستگاه دیپلماسی ما دست به کار شود و سفارتخانه‌هایش را توجیه کند، قادر خواهیم بود نظر مساعد بسیاری از سرمایه‌گذاران را به سمت کشورمان جلب کنیم. چراکه با هزینه ١٠دلاری برای استخراج هر بشکه نفت، بهترین فضا فراهم شده تا با توجه به ثبات سیاسی و امنیتی در ایران، بخش بیشتری از انرژی دنیا از طریق کشورمان تأمین شود.
بنابراین برای بخش نفت و گاز فرصتی کم‌نظیر به وجود آمده تا سرمایه‌ها را جذب کند چون سرمايه‌گذاران خوب می‌دانند که اگر بخواهند غیر از خاورمیانه به سمت کشورهایی نظیر برزیل و سواحل آنگولا یا آب‌های عمیق بروند، باید ٦٠ دلار به ازای استخراج هر بشکه نفت هزینه کنند. این هزینه در قطب شمال و روسیه، ٨٠ دلار، در کانادا، حداقل ٧٠ دلار یا در نفت غیرمتعارف آمریکا در بعضی از قسمت‌ها، بالای ٥٠ دلار به ازای هر بشکه است. بنابراین، تنها جایی که در بخش نفت و گاز خیلی سودآور است، منطقه خلیج‌فارس، ایران و کشورهای خاورمیانه است. به تناسب این، چون ایران می‌خواهد تمام بازارهای خود را رشد دهد، فرصت مناسبی پیش آمده تا آنها علاوه بر سرمایه‌گذاری در صنایع نفت و گاز به فکر سرمایه‌گذاری در دیگر بخش‌های اقتصادی ما باشند که در این میان می‌توان با عقد قراردادهای مناسب درآمدزایی درخور توجهی را نصیب کشور کرد. با توجه به چنین فضایی سفارتخانه‌های ما در کشورهای مختلف باید بیشتر از اینکه جلسات بی‌نتیجه بگذارند و وقت خود را صرف امور کم‌اهمیت کنند، کتابچه‌ها و بولتن‌هایی را که با دقت کارشناسی نوشته شده باشد به زبان انگلیسی، فرانسوی، آلمانی، چینی، ژاپنی و... ترجمه کرده و در اختیار علاقه‌مندان به سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف اقتصاد ایران قرار دهند. از این طریق می‌توان فرصت‌های سرمایه‌گذاری در بخش نفتی و غیرنفتی ایران را توضیح داد و گفت این کشور درخصوص حمایت از سرمایه‌گذاران خارجی چه قوانین و مقرراتی دارد و چه سرویس‌هایی را در اختیار آنان قرار می‌دهد.