«اقتصاد دغدغه سياست‌مداران نيست». عصاره كلام حسن سبحاني، استاد اقتصاد دانشگاه تهران و نماينده مردم دامغان در ادوار پنچم، ششم و هفتم مجلس شوراي اسلامي در سخنراني‌اش در مؤسسه دين و اقتصاد حول اين مسئله مي‌چرخد. برهمين‌اساس است كه عملكرد گروه‌هاي سياسي مختلف را در دوره‌هاي مختلف مجلس مورد نقد و بررسي قرار مي‌دهد و تأكيد مي‌كند: «مسئله اقتصاد و توسعه ايران در مجالس مختلف، مسئله دسته‌هاي سياسي نبوده است و رفتارهاي مشابه از سوي جناح‌هاي مختلف فرياد مي‌زند كه حل مسائل اقتصاد با خوش‌بين‌بودن به رفتن اين جناح يا آن جناح به مجلس پيش نمي‌رود». به عقيده سبحاني، در كوتاه‌مدت نمي‌توان انتظار تحول بنيادی در اين سيستم را داشت، اما مي‌توان انتظار كاهش نرخ رشد تخريب را در سر پروراند.
در این سال‌ها مجلس برای قانونگذاری محدودیت‌هایی فراتر از قانونی اساسی را تجربه کرده است و تا حدودی برای کسانی که بخواهند وظایف قانونی خود را در راستای توسعه کشور انجام دهند، محدودیت‌هایی ایجاد شده که به جزئی از محدودیت‌های ذاتی مجلس درآمده است و همین مسئله انگیزه برای حضور در مجلس فعال را کم می‌کند. در شرایطی که قانون اساسی و شرع باید دو ملاک اصلی برای مجلس قلمداد شود، مشاهده می‌کنیم که ملاک‌های دیگری پا به عرصه می‌گذارند و لزوم مطابقت با آنها نیز مطرح می‌شود. به همین دلیل قانونگذاری تا حدودی با محدودیت‌های قابل‌اعتنا مواجه است. اهمیت این نهاد آنقدر زیاد است که باز هم در این مجموعه محدودیت، بتوان امیدوار به اقدامات مثبت بود، اما در شرایط کنونی اقدامات مثبت از جنس تلاش برای کارهای ایجابی کمتر از جنس تلاش برای کارهای سلبی است. به این معنا که ممکن است کوشش و تلاش برای قانونگذاری نسبت به استقلال و مانع‌شدن از مصوباتی که می‌تواند تخریبی باشد، کم‌اهمیت‌تر و کمتر امکان‌پذیر باشد. در مجموع ارزیابی کار نمایندگان را می‌توان به دو صورت داشت؛ اینکه تا چه اندازه در قانون‌گذاری‌های مفید نقش داشته‌اند و تا چه اندازه مانع از مصوباتی شده‌اند که آن مصوبات قابل‌دفاع نبوده‌اند. برداشت من این است که با وجود اهمیت هر دو، در روزگار کنونی، اهمیت عملکرد دوم پررنگ‌تر شده است. پرویز خرسند در کتاب خود با نام «مرثیه‌ای که ناسروده ماند» شعری را می‌سراید که وصف حال شرایط کنونی ماست: «ما آنقدر در تاریکی دست و پا زده‌ایم که پرتو نیم‌مرده شمعی را خورشید می‌انگاریم». در ابتدا به دو اصل قانون اساسی اشاره می‌کنم. در اصل ٨٤ قانون اساسی آمده: «هر نماینده در قبال همه ملت مسئول است و حق دارد در تمام مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر کند». مقیاس نمایندگی را از حوزه نمایندگی کوچک به سطوح ملی ارتقا می‌دهد. در اصل ٨٦ قانون اساسی نیز تأکید شده: «نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رأی خود کاملا آزادند و نمی‌توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کردهاند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود دادهاند تعقیب یا توقیف کرد». بنا بر این دو اصل، مسئولیت نماینده در برابر همه ملت و مصونیت او در برابر اجرای آن مسئولیت از اصول درخشان قانون اساسی است. درست است که مواردی در اجرا به‌خصوص در اصل ٨٦، در عرصه سیاست مشکلاتی را برای نمایندگان ایجاد کرده اما این به آن معناست که نمایندگان در مسائل دیگری جز مسائل سیاسی مانند مسائل اقتصادی و اجتماعی و... هم باید بایسته‌ترین حرف‌ها را بدون ترس از تعقیب و موأخذه داشته باشند. در نتیجه افرادی که واجد این دو شرط هستند، دارای اختیارات وسیعی می‌شوند. البته همین قانون اساسی به این منتخبان اجازه داده است از وزرا و رئیس‌جمهور سؤال و حتی استیضاح کنند. فرجام استیضاح از رئیس‌جمهور را نیز به اظهار رأی عدم صلاحیت سیاسی رئیس‌جمهور معطوف و او را برکنار کنند. مجلسی با حضور نمایندگانی که قسم خورده‌اند حافظ منافع کشور و ملت باشند و هیچ قانونی برای منحل‌کردن آن نیز در قانون اساسی وجود ندارد. عملا آنچه اتفاق می‌افتد آن است که کثیری از افرادی که به هر دلیلی از جناح‌های مختلف به مجلس آمده‌اند، نشان نداده‌اند که می‌توانند عظمت و عمق این اختیارات و مسئولیت‌ها را تبلور بخشند.
رفتارهاي مشابه گروه‌هاي سياسي در اقتصاد
تجربه گذشته نشان می‌دهد مسئله اقتصاد و توسعه ایران در مجالس مختلف، مسئله دسته‌های سیاسی نبوده است. رفتارهای مشابه از سوی جناح‌های مختلف فریاد می‌زنند که حل مسائل اقتصاد با خوش‌بین‌بودن به رفتن این جناح یا آن جناح به مجلس پیش نمی‌رود. قوانین عمده‌ای که در مجلس درباره آن اظهارنظر می‌شود مانند لایحه بودجه و برنامه، تاکنون معمولا به اشکال نادرستی تحویل و به اشکال نادرست‌تری تصویب شده‌اند. درباره بودجه، اصل ٥٢ قانون اساسی تأکید می‌کند لایحه بودجه مطابق قانون تهیه می‌شود و برای بررسی و تصویب مطابق ضوابط در اختیار مجلس قرار می‌گیرد. در این ٣٧ سال، قانون مربوط به اصل ٥٢ قانون اساسی را ننوشته‌ایم. درست است که در قانون محاسبات سال ٦٦ و اندکی هم در قانون برنامه و بودجه سال ٥١، نکاتی درباره تهیه بودجه وجود دارد، اما چون این نکات کاملا متناسب با همه آنچه قانون اساسی تشکیل می‌دهد نیست، می‌توان ادعا کرد ما قانون نحوه تنظیم بودجه نداریم. بنابراین دولت‌ها به هر صورتی که بودجه را به مجلس تحویل دهند، کاری خلاف قانون نکرده‌اند و مجالس نیز به هر صورتی که در آن دخل و تصرف کرده باشند، باز هم خلاف قانون نکرده‌اند، زیرا اصولا قانونی برای آن وجود ندارد. بنابراین در عمل بسته به اینکه چه کسانی در دولت یا مجلس باشند، منویات خود را در هر سال با عنوان لایحه بودجه به مجلس می‌آورند. در مجلس هم عرف این است که افراد تلاش کنند به آنچه دولت آورده، بیفزایند. نتیجه آنکه اگر بودجه را مجموعه سیاست‌ها، درآمدها و هزینه‌هایی در نظر بگیریم که پیش‌بینی می‌کنیم در سال آتی وصول شود و آن را به وزارتخانه‌ها و دستگاه‌هایی که برای انجام این مهم مأموریت قانونی گرفته‌اند، اختصاص دهیم، به این نتیجه می‌رسیم که بودجه در مجلس بررسی و تصویب نمی‌شود. آنچه در مجلس در زمان بررسی لایحه بودجه تصویب می‌شود، تبصره‌ها و بندهایی است که دولت و نمایندگان به ماده واحده بودجه اضافه می‌کنند. بودجه که عبارت است از ارقام و تخصیص منابع به جز در بررسی کلیات آن، اصولا از سوی مجلس بررسی نمی‌شود. در واقع بودجه‌هایی که به تصویب می‌رسد، قوانین یک‌ساله‌ای به نام تبصره‌های ماده واحده است. وقتی کسانی اختیارات دارند، اما بلد نیستند چگونه از آن اختیارات در تصویب بودجه استفاده کنند، آثاری که از بودجه نامصوب در جامعه حاصل می‌شود، دامن آنها را نیز می‌گیرد. سالیان سال است که در بخش بودجه قوانین یک‌ساله‌ای با عنوان تبصره اضافه و تکرار شده و سپس کسانی با توجه به علایق خود در دولت یا مجلس گفته‌اند به علت افزایش حجم، بهتر است آنها را در یک کتابچه تنظیم کنیم و به‌عنوان قانون دائمی در نظر بگیریم. بنابراین لزوما هیچ هماهنگی و سازگاری بین تبصره‌ها وجود نداشته است. در نتیجه دوسوم و حتی گاهی سه‌چهارم بودجه کل کشور را بودجه شرکت‌های دولتی تشکیل می‌دهد و این بودجه هیچ‌گاه در مجلس بررسی و تصویب نمی‌شود. یک‌بار یکی از رؤسای مجلس زمانی‌که می‌خواست رأی برای بودجه بگیرد گفت آنچه در این ١٥ روز تصویب کردیم به علاوه همه کتاب‌هایی که در اختیار ما بود و آنچه در ما‌فی‌الضمیر نمایندگان است، به تصویب گذاشته می‌شود! این بودجه از حیث بازنگری اینکه دستگاه دولتی مطابق آنچه باید خرج شود، هزینه کرده است یا نه، در اختیار دیوان محاسبات قرار می‌گیرد. صحنه ارائه گزارش تفریغ دیوان محاسبات از بودجه‌ها در مجلس از صحنه‌های بسیار غم‌انگیز است، زیرا همه تمایل دارند ببینند آنچه تصویب شده به عمل درآمده است یا نه و قاعدتا باید اشتیاقی از سوی نمایندگان وجود داشته باشد، اما چون نمایندگان بودجه را تصویب نمی‌کنند، به‌طور ذاتی و منطقی علاقه‌ای به پیگیری نتایج عملی‌شدن آن ارقام نامصوب خود ندارند. در یکی از مجالس آنقدر بی‌اعتنایی به استماع گزارش تفریغ بودجه وجود داشت که رئیس مجلس ناچار شد برای اینکه خبرنگاران این وضع بد را آن‌طور که بود منعکس نکنند، گزارش را قطع کند و بگوید خبرنگاران عنایت داشته باشند نمایندگان در حال یادداشت‌برداری از گزارش هستند و همه می‌دانستند این حرف به چه معناست. لایحه تفریغ بودجه در زمان‌هایی خوانده می‌شد که تعداد نمایندگان از ١٩٤ پایین‌تر می‌آمد و مجلس حدنصاب قانونگذاری نداشت و برای اینکه دوباره به ١٩٤ برسد، بخشی از گزارش تفریغ خوانده می‌شد و بعد که به ١٩٤ می‌رسید دوباره به دستور اصلی برمی‌گشت. با این شیوه مواجهه با بودجه، چه انتظاری می‌توان داشت که تحولاتی در کشور ایجاد شود؟ مصداق این رفتار درباره برنامه‌ها نیز برقرار بود. مطابق برنامه و بودجه سال ٥١، برنامه عمرانی داریم و چیزی با نام برنامه توسعه در قوانین پیش‌بینی نشده بود.
از مجلس اول شورای اسلامی برنامه توسعه در جمهوری اسلامی در نظر گرفته شده است، اما از مجلس سوم همان تبصره‌هایی که در تبصره بودجه در نظر گرفته می‌شود به میزان بیشتری در قوانین برنامه نیز ذکر می‌شود و ارقام و آمار قابل سنجشی هم وجود ندارد. برای مثال در مجلس پنجم و در اواخر جریان بررسی برنامه سوم، یکی از افرادی که به بحث‌ها ورود داشت پیشنهاد کرد جدول اهداف کمی برنامه حذف شود. هرچه استدلال کردیم اگر این جدول برداشته شود هیچ‌نوع نظارتی بر برنامه وجود ندارد، نتیجه‌ای نداشت و مجلس ارقام هدف را از برنامه حذف کرد و این شیوه برخورد تاکنون باقی مانده است.
تصویب دستورالعمل قبل از تصویب قانون
قانون مؤثر در بخش پولی و بانکی کشور مربوط به سال ١٣٥١ است. البته این قانون، قانون سال ١٣٣٩ را که به موجب آن بانک مرکزی به وجود آمد نقض نکرده است. سال ١٣٦٢، قانون بانکداری بدون ربا تصویب شد. این قانون جایگزین یک فصل از قانون پولی و بانکی کشور شد. این کار نواقصی دارد؛ زیرا بدون توجه به فصول دیگر قانون سال ٥١، در جست‌وجوی این بودند که ربا در جامعه نباشد، در حالی‌که فصل نبودن ربا با باقی فصول قانون جامع پولی و بانکی ارتباط دارد و نمی‌توان بدون تغییر در آنها، یک قانون جامع داشت. آیین‌نامه‌های اجرائی قانون بانکداری بدون ربا که در زمستان ١٣٦٢ به تصویب هیأت وزیران رسید مطابق قانون بانکداری بدون ربا نیست. قانون بانکداری بدون ربا در بهار ٦٢ در مجلس بررسی می‌شد. مذاکرات مجلس نشان می‌دهد وقتی ماده یک و دو بررسی می‌شد یکی از نمایندگان مجلس می‌گوید این قانونی که در حال بررسی است دستورالعمل‌های اجرائی‌اش را بانک مرکزی قبلا نوشته است. رئیس کل بانک مرکزی وقت نیز آن را تأیید می‌کند، یعنی وقتی قانون نوشته شود، دستورالعمل اجرائی آن از پيش نوشته شده بود! و همان دستورالعمل‌های اجرائی پس از تصویب قانون به تأیید هیأت وزیران رسید. به همین دلیل است که می‌بینیم این دستورالعمل با قانون هماهنگ نیست. بنابراین به صراحت می‌گویم آنچه در نظام بانکی ایران می‌گذرد، دستورالعمل‌های بانک مرکزی و آیین‌نامه‌ای است که هیأت وزیران تصویب کرده و نه قانون بانکداری بدون ربا. در سال ١٣٦٢، اصل ١٣٨ قانون اساسی که مطابق آن، مصوبات هیأت‌وزیران نزد رئیس مجلس می‌رود و اگر مغایر قانون بود برگردانده می‌شود، وجود نداشت. بنابراین اصولا تطبیق آن دستورالعمل‌ها با قانون مورد بررسی قرار نگرفته است و به همان صورت باقی ماند. اکنون شورای پول و اعتبار اقداماتی را انجام می‌دهد که نه با قانون بانکداری بدون ربا بلکه با قانون سال ٥١ انطباق دارد و برخی از اقدامات این شورا با قانون بانکداری بدون ربا سازگاری ندارد. به‌عنوان مثال هیچ‌جای قوانین موجود شورای پول و اعتبار اجازه تعیین سود سپرده‌های مردم را ندارد. در تمام این سال‌ها به دنبال آنچه سبب شود این دستورالعمل‌ها با قانون منطبق شود، برنیامده‌ایم.
جعل واژه «درآمد اختصاصی» در مجلس
در مثالی دیگر، حجم وسیع فارغ‌التحصیل بی‌کار درست است که از لحاظ قانونگذاری به شورای‌عالی انقلاب فرهنگی نیز بازمی‌گردد، اما لجستیک این نیروی انسانی را مجلس از طریق جعل واژه‌ای به نام «درآمد اختصاصی» تعیین می‌کند. در قانون محاسبات سال ٦٦ قرار بود یک‌سال درآمد اختصاصی باشد و بعد اختصاص شود، اما نه‌تنها اصلاح نشد بلکه تاکنون ادامه یافت و نرخ رشد درآمد اختصاصی در بودجه به مراتب بیش از نرخ رشد درآمد عمومی شد. بنابراین دانشگاه‌ها در بهداشت و درمان و هم آموزش عالی تا می‌توانستند در مقاطع مختلف در رشته‌ها و شهرهای مختلف دانشجو گرفتند. هم درآمد اختصاصی داشتند و هم آنچه دولت به آنها داده می‌شد، کمک تلقی می‌شد و این امر سبب شد با این اندازه فارغ‌التحصیل بی‌کار روبه‌رو شویم. در مثالی دیگر، کمپانی‌های بسیار بزرگ در اختیار بخش عمومی غیردولتی قرار دارد که در اقدامی سوءاستفاده‌گرانه در قالب تعاونی تشکیل می‌شود تا بتواند از معافیت مالیاتی استفاده کند، درحالی‌که گردش مالی بسیار وسیعی دارد.
چنین شرایطی از سوی نمایندگانی که چندان گویا با اختیارات خود آشنایی نداشته‌اند، ایجاد شده است؛ بنابراین هرچند در کوتاه‌مدت نمی‌توان انتظار تحول بنیانی را در این سیستم داشت؛ اما می‌توان انتظار کاهش نرخ رشد تخریب را داشت. «ما آنقدر در تاریکی دست‌وپا زده‌ایم که پرتوِ نیم‌مرده شمعی را خورشید می‌انگاریم». اکنون هم ما مجبوریم سطح آمال خود را تا این سطح پایین بیاوریم.
منبع: شرق