الزامات اجرای صحیح سیاست‌های اصل ٤٤ در صنايع شبکه‌اي ایران
کیومرث حیدری مشاور پژوهشگاه نیرو
هدف اصلی اجرای سياست‌هاي اصل ٤٤ قانون اساسی، که در اواسط دهه ١٣٨٠ ابلاغ شد، ارتقای کارآيي اقتصادي و بهره‌وري منابع عنوان شده است. در مقدمه این سیاست‌ها به دو نکته مهم اشاره شده است. اول: ضرورت تصويب قوانين جديد یا تغيير قوانين موجود. دوم: ضرورت ارایه گزارش ارزیابی عملکرد. تاکنون ٣ قانون کليدي درباره نکته اول داشته‌ایم؛ قوانینی که برخلاف برخی اشکالات محتوایی اهمیت ویژه‌ای دارند. ١- اجراي سياست‌هاي اصل ٤٤
٢- هدفمند کردن يارانه‌ها ٣- بهبود مستمر محيط کسب و کار. واقعیت‌ها نشان می‌دهد هیچ یک از دو نهاد دولت و مجلس به‌طور شایسته از محتوا یا روح حاکم بر این قوانین صیانت نکرده‌اند. در همین ارتباط برخی مصوبات مجلس شورای اسلامی، به‌طور مثال قوانین بودجه سنواتی، با برخی مواد ٣ قانون کلیدی فوق ناسازگار و مغایر به نظر می‌رسد. از سوی دیگر دولت نیز اقدامات موثر و کافی برای اصلاح محیط کسب‌وکار صورت نداده است. شاید به همین دلیل باشد که، احتمالا ناخواسته و نادانسته، همچنان براي گسترش اندازه دولت، مجوز قانوني صادر مي‌شود.به طور نمونه، در مواردی که مطابق قانون اجرای سیاست‌های اصل ٤٤، سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی محدود و مشروط شده است، شاهد استمرار سرمایه‌گذاری دولتی هستیم. علاوه بر این، برخلاف مقررات مربوط به ضرورت رفع تبعیض بین بنگاه‌های دولتی و خصوصی و محدودیت شرکت‌های خصوصی، شرکت‌هاي دولتي برای تأمین مالی طرح‌های خود اقدام به فروش اوراق مشارکت کرده و امکان تأمین مالی سرمایه‌گذاران خصوصی را محدود می‌کنند. این درحالی است که لااقل انتظار می‌رود از ظرفیت‌های قانونی برای تبدیل اوراق مشارکت به سهم استفاده شود تا شاهد
بزرگ‌تر شدن دولت نباشیم. در ارتباط با نکته دوم (ضرورت ارایه گزارش ارزیابی عملکرد)، تاکنون مطالعه کارشناسي جامع و دقیقی برای ارزیابی و آسیب‌شناسی آثار اجرای سیاست‌های اصل ٤٤ صورت نگرفته است.
معرفی صنايع شبکه‌اي
صنایع شبکه‌ای به صنايعي اطلاق مي‌شود که عرضه کالا يا خدمت، از طريق يک شبکه فيزيکي
به هم پيوسته، محلي يا ملي صورت مي‌پذيرد. شرکت‌های گاز استانی، توزیع نیروی برق و آب و فاضلاب شهری و روستایی از مصادیق صنایع شبکه‌ای محسوب می‌شوند. این شرکت‌ها به شرکت‌هاي خدمات شهري نيز موسومند.
چرخش از ملی‌سازی به خصوصی‌سازی
شکل‌گيري اين صنايع، در اغلب کشورها و نواحي،
به صورت خصوصي و غير يکپارچه بوده است. با این حال برخورداری از برخی ویژگی‌ها ازجمله ارایه خدمات انحصاري، ضرورت هماهنگی، بازدهی به مقیاس و از همه مهم‌تر، فقدان تجربه کافی برای استفاده از ابزارهای کارآمد تنظیم مقررات موجب گرايش به تمرکز و ملی‌سازی صنایع شبکه‌اي شد. به‌رغم این جریان، به‌ویژه در فاصله سال‌های ١٩٨٠ تا ١٩٩٠ موج جديد تمرکز زدایي از مالکيت (خصوصي‌سازي در مقابل ملي‌سازي) آغاز شد. با وجود تجربه برخی کشورهای آمریکای لاتین، دولت تاچر در انگلستان را می‌توان آغازگر جدی این موج تلقی کرد.
الزامات خصوصی‌سازی
توفیق در خصوصی‌سازی صنايع شبکه‌اي، مشروط به ايجاد زيرساخت‌هاي (نرم‌افزاري و سخت‌افزاري) لازم است. اين زير ساخت‌ها به دو گروه عمومي و اختصاصي تقسيم می‌شوند. مهم ترين زیرساخت‌های عمومی عبارتند از: توسعه ظرفیت‌های رقابت‌پذیری بازار، کاهش درجه انحصار، تنظيم صحیح قيمت، شفافيت مناسبات مالي بين مشترکان، شرکت و دولت، تعیین و اعلام استانداردهاي فني و زيست‌محيطي، تعريف دقيق حقوق متقابل شرکت و مشترک و نحوه جريمه تخطی از استانداردها، سنجش صلاحيت حرفه‌اي اشخاص حقوقی و حقوقی معین، فرآیند صدور يا تمديد اسناد و پروانه‌هاي فعالیت حرفه‌ای، ايجاد یا تقویت نهادهاي تنظيم مقررات و سرانجام، چگونگي حصول اطمينان از عدم توقف جريان خدمات در صورت مواجه شدن بنگاه با شرايط خاص (مانند ورشکستگي).
در کنار موارد فوق، مهم‌ترين مصاديق زيرساخت‌هاي اختصاصي، متاثر از شرايط حاکم بر کشور و بنگاه مشمول برنامه خصوصي‌سازي، را مي‌توان به شرح زير عنوان کرد:
کيفيت مستندسازي اموال و دارایي‌هاي غير منقول (مانند وضعيت مالکيت زمين تصفيه خانه‌ها، پست‌هاي توزيع برق يا ايستگاه‌هاي تقليل فشار گاز و حريم شبکه‌ها)، کيفيت نيروي کار غيرمستقيم شرکت، نگاه فرهنگي جامعه به خصوصي‌سازي و پديده‌هاي خاص (مانند شدت استفاده غيرمجاز از شبکه برق)، يارانه‌ها و امکان حذف يا تغيير شکل پرداخت يارانه و همراهي يا عدم همراهي مشترکان و همچنين تحمل يا عدم تحمل تبعات حاصل از رابطه شرکت- مشترک در دوره پس از واگذاري. برخلاف تلاش‌های فراوان یک دهه گذشته همچنان می‌توان ادعا کرد اغلب این الزامات محقق نشده‌اند.
تداوم بی‌توجهی به الزامات خصوصی‌سازی
نگاهي دقيق به شرکت‌هاي آب، برق و گاز نشان مي‌دهد در هر سه گروه، اختلاف معني‌داري بين هزينه واقعی عرضه (یا ارزش اقتصادی) و قيمت فروش وجود دارد. در چنین شرایطی عرضه سهام این شرکت‌ها ضمن بروز پدیده ارزان‌فروشی سهام، موجب ایجاد رانت برای نهادهایی می‌شود که ریسک عدم اصلاح قیمت‌های یارانه‌ای را با خرید ارزان سهام متقبل شده لیکن در عمل توانایی اصلاح قیمت در دوره پس از واگذاری را دارند. اجراي صحيح برنامه خصوصي‌سازي در این حوزه، بیش از آن‌که مستلزم اصلاح قیمت و جبران یارانه‌ها باشد، مستلزم شفاف‌سازي رابطه مالي این بنگاه‌ها به‌عنوان یک شخصیت حقوقی مستقل با دولت است. حتی اگر دولت قصد خصوصی‌سازی این شرکت‌ها را نداشته باشد، پیاده‌سازی فرآیند شفاف‌سازی مناسبات مالی آنان با دولت از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. در کنار اين موضوع، تنظيم و ابلاغ استانداردهاي فني، به‌طور جامع و شفاف، توسط حاکميت ضروری است. حقوق متقابل شرکت و مشترک و نحوه جريمه عدول از استانداردها داراي کاستي‌هاي جدي است. نحوه سنجش صلاحيت حرفه اي و صدور يا تمديد اسناد و پروانه‌هاي مربوطه نيازمند ايجاد برخي زيرساخت‌هاي حقوقي و کارکارشناسي دقيقي است. هر چند ماده ٥٩ قانون اجراي سياست‌هاي اصل ٤٤ امکان تشکيل نهادهاي تنظيم‌کننده بخشي را تدارک ديده است اما در این زمینه، به جز شکل گیری هيأت تنظيم بازار برق در وزارت نيرو که اقدامی قابل تحسین اما ناکافی است، کاری شایسته و اقدامی بسنده انجام نشده است.
از منظر مسائل اختصاصي، بیش از هر چیز، قانونگذاران و مديران دولتي بايد قواعد جديد بازي را بياموزند و پایبندی خود را به آن نشان دهند. اتخاذ تصمیمات متعدد مغایر خصوصی‌سازی این صنایع هم از سوی دولت و هم از سوی مجلس نشان‌دهنده ناتوانی یا عدم تمایل برای تحقق الزامات واگذاری است. به‌طور مثال همچنان مشخص نیست دولت این شرکت‌ها (توزیع برق، گاز استانی و آب و فاضلاب) را مشمول واگذاری می‌داند یا خیر. با وجودی که بازیگران اصلی صحنه آماده‌سازی محیط کسب‌وکار و خصوصی‌سازی باید پیش از واگذاری تمهیدات لازم را اندیشیده و تمرین کرده باشند، نشانه‌ای از رعایت الزامات و شرایط آماده‌سازی بنگاه‌های فوق برای واگذاری به چشم نمی‌خورد. تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد در صورت عدم آماده‌سازی شرایط، سرانجام امر واگذاری بدون تحقق الزامات آن رخ خواهد داد. واگذاری نیروگاه‌ها به صورت اموال، به‌ویژه برای تسویه دیون دولت، تاییدی بر این مدعاست.
منبع: شهروند